潘毅剛

從理念創(chuàng)新到實踐創(chuàng)新
——浙江特色小鎮(zhèn)的成效和方向選擇

潘毅剛

特色小鎮(zhèn)建設是在新舊動能交替期，針對現(xiàn)實問題，跳出工業(yè)化中期發(fā)展思維的思路和路徑創(chuàng)新，是趨勢導向、效果導向和目標導向之下的集成創(chuàng)新

如果說2015年是浙江特色小鎮(zhèn)理念創(chuàng)新落地之年，2016年就是浙江特色小鎮(zhèn)生根開花之年?；仡檭赡陙淼陌l(fā)展實踐，浙江特色小鎮(zhèn)建設的創(chuàng)新理念得到了充分展現(xiàn)，一批典型特色小鎮(zhèn)建設進展良好，成效和亮點突出，在不斷解決發(fā)展現(xiàn)實問題中，浙江特色小鎮(zhèn)建設思路方向越加清晰。

兩年來的實踐充分檢驗了浙江特色小鎮(zhèn)的旺盛生命力

特色小鎮(zhèn)建設是在新舊動能交替期，針對現(xiàn)實問題，跳出工業(yè)化中期發(fā)展思維的思路和路徑創(chuàng)新，是趨勢導向、效果導向和目標導向之下的集成創(chuàng)新。短短兩年不到的時間，浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展已初顯成效，引起中央的高度重視和社會各界的廣泛關注，成為浙江引領新常態(tài)發(fā)展的一張“金名片”。如今，這一地方性探索已經上升到國家戰(zhàn)略高度。

經過兩年的創(chuàng)建培育工作，浙江特色小鎮(zhèn)從無到有、從少到多，戰(zhàn)略實施的初衷得到充分貫徹。截止到2016年10月，浙江兩批共創(chuàng)建78個特色小鎮(zhèn)，另有51個小鎮(zhèn)被列入第二批培育小鎮(zhèn)，創(chuàng)建培育的管理運行機制趨于完善，特色小鎮(zhèn)的作用正逐步顯現(xiàn)。

小鎮(zhèn)產業(yè)特色格局已成。兩年來，浙江以特色小鎮(zhèn)為重要載體推進了全省生產力布局優(yōu)化，全省11設區(qū)市均有特色小鎮(zhèn)引領平臺。兩批特色小鎮(zhèn)產業(yè)基本體現(xiàn)了產業(yè)“特而強”的定位，瞄準高端產業(yè)和產業(yè)高端，涌現(xiàn)出了夢想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)、玉皇山南基金小鎮(zhèn)等一批新經濟杰出代表，也出現(xiàn)了如桐鄉(xiāng)濮院毛衫小鎮(zhèn)、諸暨襪藝小鎮(zhèn)、麗水古堰畫鄉(xiāng)小鎮(zhèn)等傳統(tǒng)產業(yè)改造提升向高端化發(fā)展的新趨勢；一批歷史經典文化產業(yè)更是在特色小鎮(zhèn)建設帶動下煥發(fā)新顏，迸發(fā)出新的生機，如龍泉青瓷小鎮(zhèn)、東陽木雕小鎮(zhèn)、紹興黃酒小鎮(zhèn)等，成為傳承獨特地域文化的有效載體。

投資創(chuàng)新帶動效應日顯。第一批特色小鎮(zhèn)累積的投資是1200多億元，集聚企業(yè)3.7萬家，引進各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才1.6萬余名。僅2015年不到一年的時間，首批特色小鎮(zhèn)新開工建設項目就達431個，全年完成固定資產投資478億元，產業(yè)投資占總投資額的60%以上。特色小鎮(zhèn)固定資產投資平均在10億元以上甚至20億元以上，一些小鎮(zhèn)投資效益初現(xiàn)，前景可觀，在宏觀經濟下行的大背景中，交出了漂亮答卷。如云棲小鎮(zhèn)涉云企業(yè)到2016年4月已達296家，產業(yè)覆蓋大數(shù)據、APP開發(fā)、游戲、互聯(lián)網金融、移動互聯(lián)網等各個領域，逐步形成較為完善的云計算產業(yè)鏈條。又如玉皇山南基金小鎮(zhèn)，截至2016年8月，已累計入駐金融機構920家，資管規(guī)模已達5310億元，累計實現(xiàn)稅收8.46億元，同比增長208%，2016年稅收收入預計突破10億元。再如傳統(tǒng)塊狀經濟為主的桐鄉(xiāng)毛衫時尚小鎮(zhèn)列入創(chuàng)建名單后，意大利設計師團隊和小鎮(zhèn)簽訂了設計師培養(yǎng)協(xié)議，轉型升級步伐明顯加速。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式初具。按照“政府主導、企業(yè)主體、市場運作”的創(chuàng)建要求，浙江特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新建設模式重點以增量產業(yè)小鎮(zhèn)建設為主，總結探索了“3+X”的建設模式：第一種，企業(yè)主體規(guī)劃、政府提供服務模式，即政府負責小鎮(zhèn)的產業(yè)定位、規(guī)劃、基礎設施和審批服務，引進民營企業(yè)建設特色小鎮(zhèn)。如嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)、路橋沃爾沃小鎮(zhèn)。第二種，政企合作規(guī)劃、項目組合聯(lián)動建設模式，即政府確定小鎮(zhèn)的產業(yè)定位，做好大規(guī)劃和大服務，引進大企業(yè)和大人物，聯(lián)手培育大產業(yè)。如西湖云棲小鎮(zhèn)、余杭藝尚小鎮(zhèn)、東陽紅木小鎮(zhèn)、紹興黃酒小鎮(zhèn)。第三種，政府規(guī)劃建設、市場招商模式，即政府成立國資公司和專門班子，做好小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和服務，根據產業(yè)定位面向全國乃至全世界招商。如上城玉皇山南基金小鎮(zhèn)、義烏絲路金融小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)。其中，第一種模式適用于重大項目落地、少數(shù)大企業(yè)主導的小鎮(zhèn)建設；第二種模式多見于需要大企業(yè)引領，要構建完整產業(yè)生態(tài)鏈的小鎮(zhèn)建設；第三種模式則更多是針對創(chuàng)新帶動，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體數(shù)量較多、訴求類似的小鎮(zhèn)建設。在存量產業(yè)為主的小鎮(zhèn)建設模式上，各地依托原有塊狀經濟特色，借鑒了以上三種模式的適用經驗，按照特色小鎮(zhèn)的理念改造提升傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展模式，突出規(guī)劃引領、政府投平臺、企業(yè)投產業(yè)的模式推進小鎮(zhèn)建設，如諸暨襪藝小鎮(zhèn)、龍泉青瓷小鎮(zhèn)、開化根緣小鎮(zhèn)、武義溫泉小鎮(zhèn)、常山賞石小鎮(zhèn)，這也是各地在實踐中根據自身情況的創(chuàng)新探索。

考核評價市場導向漸明。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育以來，主管部門較好地發(fā)揮了引導作用，嚴格執(zhí)行特色小鎮(zhèn)建設的相關規(guī)定，建立倒逼機制，注重過程管理動態(tài)化，采取一季一通報、一季一現(xiàn)場會、一年一考核，不定期約談的方式，動態(tài)淘汰低速低效發(fā)展的特色小鎮(zhèn)。2016年對首批37個特色小鎮(zhèn)2015年度建設情況進行了考核，其中7個被評為優(yōu)秀、9個良好、17個合格，還有3個被警告，1個被降格。目前特色小鎮(zhèn)建設以市場為主的運作機制加快形成，鼓勵建設主體多元化，以全開放理念不設門檻，鼓勵各類建設主體參與特色小鎮(zhèn)的建設，建設資金來源多樣化，初步形成了平等、開放的競爭機制引導民資、國資、外資以及各類機構投資注資特色小鎮(zhèn)的良好態(tài)勢。

在全面創(chuàng)新中明確方向路徑，高質量推動特色小鎮(zhèn)健康成長

當前各地建設特色小鎮(zhèn)熱情高漲，各地涌現(xiàn)了許多好經驗、新探索，但也應保持清醒，看到潛在問題，高度警惕發(fā)展中的矛盾和問題，尤其是要規(guī)避一些典型誤區(qū)。一是規(guī)避數(shù)量等于質量的創(chuàng)建誤區(qū)，警惕當前各地特色小鎮(zhèn)建設數(shù)量膨脹的苗頭，統(tǒng)籌全局，少而精地高質量推動特色小鎮(zhèn)建設。二是規(guī)避投資等于回報的投入誤區(qū)，警惕只關注當期投入，忽視未來效益的傾向。三是規(guī)避特色等于扎堆的策劃誤區(qū)，警惕堆積概念、堆積投資、堆積建筑，簡單拼湊，復制粘貼，沒有形成獨特的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的做法。四是規(guī)避獨立等于孤立的規(guī)劃誤區(qū)，忽視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和都市區(qū)建設的大趨勢、大背景，沒有把區(qū)域統(tǒng)籌、交通和制度一體化納入到推動特色小鎮(zhèn)建設的議程中去。五是規(guī)避引導等于主（不）導的模式誤區(qū)，警惕包辦或不辦兩方面偏頗，防止政府主導或完全把建設任務都壓給企業(yè)主體的不良傾向。六是規(guī)避標準等于規(guī)律的管理誤區(qū)，警惕一刀切、僵化標準，死守事先預定的認定、評價和考核期限及標準，不根據實際順時應勢去動態(tài)調整進行管理。

特色小鎮(zhèn)建設的問題都是前進中的問題，需要在實踐創(chuàng)新中去解決。各地有必要堅持“三個特”的原則：一是戰(zhàn)略實施路徑要特。它不是市場自發(fā)或者政府決定的老路，是在市場和政府之間另辟蹊徑，所以必然要摒棄單純行政化的思維定勢、路徑依賴和體制束縛，大膽探索，大膽試驗，用改革與創(chuàng)新的精神推進規(guī)劃、建設和運營。二是戰(zhàn)略產業(yè)優(yōu)勢要特。特色小鎮(zhèn)要按照創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展理念的要求，從實際出發(fā)，找準特色、定位特色、發(fā)展特色，在特色中發(fā)展，在創(chuàng)新中成長。三是戰(zhàn)術執(zhí)行方法要特。戰(zhàn)略的落地可以是直線，也可以是曲線?，F(xiàn)在來看很多事一根筋走直線往往干不成，在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作中不防走些曲線，就如紅軍長征一樣，堅持目標和方向迂回反而會帶來生機。特色小鎮(zhèn)始于改革創(chuàng)新，也須成于改革創(chuàng)新。建議下階段立足特色，把持續(xù)全面創(chuàng)新推動特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略作為重點，進一步加強五方面創(chuàng)新。

以PPP模式為重點，進一步加強全周期建設運營模式創(chuàng)新。重點可在以下方面積極探索：（1）加大社會資本參與特色小鎮(zhèn)PPP融資建設分段稅收減免的政策創(chuàng)新，以建設、運營的不同階段對房地產稅和營業(yè)稅等進行優(yōu)惠補貼，降低社會資本的成本。在基礎設施和公共服務配套設施建設上，發(fā)揮政府財政資金“四兩撥千斤”的優(yōu)勢，吸引社會資本參與。（2）加快探索形成產權明晰、符合市場規(guī)律、具備產業(yè)特征的特色小鎮(zhèn)商業(yè)模式，讓社會資本進得來、留得住、能受益。（3）進一步加大金融領域的政策支撐，加大國開行等政策性銀行對特色小鎮(zhèn)建設項目的中長期貸款的融資支持。（4）以浙商回歸為重點，采用PPP模式，擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的浙商社會資本參與浙江一批塊狀經濟改造和歷史經典小鎮(zhèn)建設，提高特色小鎮(zhèn)投資的根植性。（5）有關部門要加強組織相關教育培訓，加強政府和企業(yè)層面PPP模式推廣應用的人才支撐。

以“多規(guī)合一”為抓手，進一步加強特色小鎮(zhèn)建設的規(guī)劃創(chuàng)新。要堅持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調性，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產力布局、國土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護。因勢利導，摒棄“貪大求洋”“大拆大建”的做法，既要重視培育新興產業(yè)也要支持舊產業(yè)升級，重視產城有效融合，無論是存量產業(yè)改造的小鎮(zhèn)還是增量小鎮(zhèn)建設，都要堅持節(jié)約集約利用土地，合理界定人口承載力、資源承載力、環(huán)境承載力與產業(yè)支撐力，在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)。多元治理，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)治理體系，發(fā)揮省、市和所在行政區(qū)域以及小鎮(zhèn)周邊范圍的公眾和企業(yè)的作用，支持企業(yè)全程參與特色小鎮(zhèn)的設計、規(guī)劃、建設、管理等全過程，以提供有效供給和滿足有效需求為導向，讓特色小鎮(zhèn)成為一個吸引人、留住人、激發(fā)人的才能的平臺。

以市場決定為基礎，進一步加強要素配置方式的體制創(chuàng)新。要充分利用省市縣區(qū)不同政策在小鎮(zhèn)建設上的溝通協(xié)調，以空間規(guī)劃指標的合理分配約束和優(yōu)化小鎮(zhèn)布局，以不同層級政策的疊加塑造小鎮(zhèn)發(fā)展比較優(yōu)勢。進一步完善在都市區(qū)、城市群范圍內的區(qū)域協(xié)商機制，在城鄉(xiāng)結合部新增的特色小鎮(zhèn)建設選址從頂層設計上進行整體戰(zhàn)略部署，合理配置特色小鎮(zhèn)建設的土地要素，避免同類特色小鎮(zhèn)過多過濫。要繼續(xù)深化有獎有罰的土地供給方式和期權式財政獎勵方式，在政策兌現(xiàn)上樹立典型，讓建設者得到實惠，確保政策和要素保障的落實與小鎮(zhèn)建設進度總體同步。

以傳承創(chuàng)新為擔當，進一步加強小鎮(zhèn)的文化特色內涵創(chuàng)新。目前來看，兩種類型特色小鎮(zhèn)富有生命力：一種是傳承歷史的特色小鎮(zhèn)，以浙江“塊狀經濟+文化創(chuàng)新”的小鎮(zhèn)、歷史經典產業(yè)特色小鎮(zhèn)和旅游型特色小鎮(zhèn)為代表；另一種是創(chuàng)新未來的特色小鎮(zhèn)，以夢想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)等為代表。對于傳承歷史的特色小鎮(zhèn)，建議要重點在保護傳統(tǒng)歷史文化的同時，加大產業(yè)化驅動的文化創(chuàng)新供給，拉長塊狀經濟、文化產品和服務以及旅游產品的產業(yè)鏈，運用信息化、新技術的手段為舊產業(yè)注入新的活力。對于創(chuàng)新未來的特色小鎮(zhèn)，則要以鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化為導向，發(fā)揮小鎮(zhèn)要素集聚和擴散作用，按照符合年輕人和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者的現(xiàn)代生活理念創(chuàng)建小鎮(zhèn)，形成新時代的“小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文化”。

以分類施策為準則，進一步加強評價考核方式的管理創(chuàng)新。要在結合各地發(fā)展實踐的基礎上，因地制宜、分類引導，政策引導的重心放在調動基層和企業(yè)實踐的積極性上。要結合不同產業(yè)投資發(fā)展規(guī)律，適當延長特色小鎮(zhèn)建設的考核時間周期；適當降低考核標準，尤其是對于歷史經典產業(yè)，要在投入產出數(shù)據考核上區(qū)別對待。要切實落實相關支持政策，對于前期投入資金大、產業(yè)投資回收周期長的產業(yè)主導的特色小鎮(zhèn)要鼓勵地方出臺支持政策。要及時總結各地特色小鎮(zhèn)建設做法，在共性問題解決上，形成一批可復制、可推廣、可操作的經驗。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院