尹曉敏

對當(dāng)前浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在問題的思考

尹曉敏

浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)崢嶸初露、成效初現(xiàn)，但在為期不長的建設(shè)過程中已然暴露出的問題、需直面的挑戰(zhàn)，亟待冷靜審視、深入思考

在全國各地加緊探索供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之道，主動適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的關(guān)鍵時期，浙江率先提出創(chuàng)建一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能疊加的特色小鎮(zhèn)，并以此為轉(zhuǎn)型發(fā)展的新引擎和改革創(chuàng)新的新載體。2015年4月，浙江省政府及時出臺了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容作出了戰(zhàn)略性部署，標(biāo)志著浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)工程帷幕的正式拉開。目前，全省已經(jīng)陸續(xù)公布了兩批次共計79個省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象，51個省級特色小鎮(zhèn)培育對象。根據(jù)規(guī)劃，到2018年全省將重點培育100個省級特色小鎮(zhèn)，至2020年這批小鎮(zhèn)將建成為高標(biāo)準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)。

作為產(chǎn)業(yè)提升的新載體、要素集聚的新平臺、“兩美”浙江的新景區(qū)，特色小鎮(zhèn)正在成為展示與傳播浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的新名片，并贏得了中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定、部委領(lǐng)導(dǎo)的高度評價、主流媒體的深度聚焦、兄弟省市的高頻關(guān)注。在不到兩年的時間里，浙江特色小鎮(zhèn)從無到有、由少至多、自省內(nèi)向全國，穩(wěn)扎穩(wěn)打，有序推進(jìn)，取得了不俗的成績。然而，與此同時也須看到，浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)雖崢嶸初露、成效初現(xiàn)，但在為期不長的建設(shè)過程中已然暴露出的問題、所需直面的挑戰(zhàn)，亟待冷靜的審視、深入的思考并采取有效的應(yīng)對之策。

規(guī)劃創(chuàng)建研究不深，部分小鎮(zhèn)特色不彰

當(dāng)前浙江部分特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建單位對鎮(zhèn)區(qū)整體規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性缺乏深入研究和創(chuàng)造性構(gòu)思。

一是研究思考不盡深入。部分小鎮(zhèn)存在為“戴帽爭牌”、享政策受扶持而進(jìn)行申報建設(shè)的現(xiàn)象，對于為何要建、如何去建、怎樣建成特色小鎮(zhèn)這一核心焦點問題關(guān)注不夠、研究不深。

二是規(guī)劃建設(shè)不盡到位。部分小鎮(zhèn)建設(shè)中存在核心區(qū)塊不明確、邊緣界限不清晰、人為拼湊痕跡重、專項規(guī)劃未編制等問題。例如，有的小鎮(zhèn)簡單化地將1平方公里的小鎮(zhèn)核心建設(shè)區(qū)等同于鎮(zhèn)內(nèi)重點項目工程的主體建設(shè)區(qū)，未能將“核心區(qū)”視作打造產(chǎn)城人文四位一體新型空間的關(guān)鍵區(qū)；有的小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏相對獨立的物理空間，四至范圍不清，與已有開發(fā)區(qū)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的邊界不明；部分小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在人為拼湊組合的痕跡，即將已有相關(guān)功能區(qū)進(jìn)行簡單疊加或者機(jī)械分割，甚至出現(xiàn)為了應(yīng)對省里關(guān)于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃空間、功能內(nèi)涵、投資建設(shè)等指標(biāo)的考核而人為地將小鎮(zhèn)的不相鄰地塊、毗鄰的景區(qū)等納入小鎮(zhèn)空間范圍的現(xiàn)象，未能恪守特色小鎮(zhèn)規(guī)劃空間要集中連片、同質(zhì)連片發(fā)展這一根本要求，致使小鎮(zhèn)空間獨立連片接近度指標(biāo)值低下；個別小鎮(zhèn)還存在沒有編制特色小鎮(zhèn)建設(shè)專項規(guī)劃，敷衍地將之前已有的相關(guān)園區(qū)規(guī)劃、景區(qū)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等替代小鎮(zhèn)規(guī)劃的做法。

三是小鎮(zhèn)特色內(nèi)涵不彰。精準(zhǔn)定位、細(xì)分產(chǎn)業(yè)、找準(zhǔn)特色、放大優(yōu)勢是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵點與突破口，小鎮(zhèn)只有注入特色元素、富有特色意蘊、彰顯特色內(nèi)涵方可制勝于人。當(dāng)前部分小鎮(zhèn)因產(chǎn)品、服務(wù)、企業(yè)、資源等缺乏優(yōu)勢競爭力而致特色產(chǎn)業(yè)支撐不足，因盲目借鑒簡單模仿、未能依托本土資源量體裁衣而致地域特色模糊、建筑特色匱乏，因疏于立足鄉(xiāng)土、挖掘歷史、講好故事而致小鎮(zhèn)缺失原汁原味、引人入勝的獨立賣點。

四大功能缺乏融合性，部分小鎮(zhèn)功能散弱

以小鎮(zhèn)的功能融合視之，當(dāng)前部分小鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)四大城市功能的有效集聚缺乏系統(tǒng)性的考量，尤其是對如何緊貼小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)多項功能的融合發(fā)展缺乏全局性的規(guī)劃。實踐中，部分小鎮(zhèn)仍以相對獨立分散地運作產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)功能區(qū)、文化創(chuàng)意園、旅游度假區(qū)、城市生活區(qū)的舊模式謀劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)，以簡單相加的思維生搬硬拼小鎮(zhèn)的諸項功能，并致使小鎮(zhèn)功能疊加呈現(xiàn)“散而弱”之態(tài)而非“聚而合”之勢。具體表現(xiàn)為：

小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)與旅游功能融合不足。旅游功能之所以成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)評價的“標(biāo)配”性指標(biāo)，要求所有小鎮(zhèn)都須按照3A或5A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打造，是緣于擁有該項功能的小鎮(zhèn)通常表現(xiàn)出更為突出的市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。當(dāng)前，部分小鎮(zhèn)未能對其所需承載的、以特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的旅游功能給予應(yīng)有的重視，未能充分挖掘自身已有的或潛在的產(chǎn)業(yè)性旅游資源與文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)生、度假養(yǎng)心、體驗參與、學(xué)習(xí)增知等之間的內(nèi)在關(guān)系。尤其是部分工業(yè)類小鎮(zhèn)囿于其產(chǎn)業(yè)定位的相對特殊性而產(chǎn)生了畏難情緒，未能著手開發(fā)以新型特色工業(yè)集聚平臺為依托的旅游項目和產(chǎn)品，對游客的吸引力較弱，旅游接待人數(shù)、旅游總收入和游客滿意度低下。

小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)與文化功能融合不足。文化是區(qū)域認(rèn)同感和生活歸屬感的紐帶，市場化運作的特色小鎮(zhèn)的文化建設(shè)不容忽視。當(dāng)前，為數(shù)不少的小鎮(zhèn)甚至包括個別歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，對于基于特色產(chǎn)業(yè)成長的小鎮(zhèn)文化內(nèi)核的挖掘或重塑、文化標(biāo)識的設(shè)計與運用、文化基因的探尋與培育等重視不足，對于如何通過“文化創(chuàng)意+”“互聯(lián)網(wǎng)+”這兩大關(guān)鍵性驅(qū)動力以提升小鎮(zhèn)文化功能的關(guān)注和投入還相當(dāng)不夠，致使特色小鎮(zhèn)的文化內(nèi)涵較為單調(diào)、文化風(fēng)格雷同、文化嫁接生硬，文化功能總體挖掘度較低。

小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)與社區(qū)功能融合不足。浙江的特色小鎮(zhèn)是一個被定義為具有公共社區(qū)功能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺和人才聚落空間。然而，當(dāng)前絕大部分小鎮(zhèn)的社區(qū)承載功能還相當(dāng)弱，在重視集聚市場主體的同時未能同步做到強(qiáng)化社區(qū)的管理、服務(wù)、保障、教育、安全穩(wěn)定等五大基本功能。在已公布的79個省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象中，已經(jīng)形成了集創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、人才匯聚、公共服務(wù)、創(chuàng)意休閑等功能于一體的完整生態(tài)社區(qū)的小鎮(zhèn)還為數(shù)不多，致使小鎮(zhèn)基本還停留在創(chuàng)業(yè)者暫居地、臨時棲息地的層面上，居民對于小鎮(zhèn)的身份認(rèn)同度、心靈歸屬感等普遍不高。

高端市場主體集聚難，部分小鎮(zhèn)層次不高

特色小鎮(zhèn)作為創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的新引擎、新載體，是以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過集聚、整合高端要素以孕育提升創(chuàng)新能力，通過持續(xù)釋放創(chuàng)新動能有效提升小鎮(zhèn)的核心競爭力。當(dāng)前，不少小鎮(zhèn)遭遇高端要素的集聚瓶頸，無論是引進(jìn)龍頭帶動型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、大平臺型企業(yè)，還是吸引、留住高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，都面臨著不小的挑戰(zhàn)。

高端企業(yè)引進(jìn)不易。以某小鎮(zhèn)為例，在納入小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的169家企業(yè)中，平均注冊資本僅為96萬元，年均納稅僅19.51萬元，因高端企業(yè)及引領(lǐng)作用的匱乏而致該小鎮(zhèn)仍以生產(chǎn)中低檔的服裝、鞋革、眼鏡、汽摩配件為主，小鎮(zhèn)仍難實現(xiàn)從“傳統(tǒng)制造”向“時尚智造”的華麗轉(zhuǎn)身。事實上，部分基于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時尚小鎮(zhèn)，盡管紛紛建立了企業(yè)研究院、創(chuàng)業(yè)孵化器、科創(chuàng)中心、眾創(chuàng)空間等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，但是苦于缺乏大企業(yè)、大集團(tuán)的支撐引領(lǐng)示范帶動，這些平臺很難實現(xiàn)與低小散企業(yè)的“親密接觸”，致使小鎮(zhèn)的大部分企業(yè)依然未能擺脫對傳統(tǒng)制造模式的路徑依賴。

高端人才引留困難。以80后、90后為主的小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)“新四軍”普遍對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境要求較高。當(dāng)前，大部分小鎮(zhèn)尚缺乏諸如先進(jìn)醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)教育、舒適居住、良好的生態(tài)環(huán)境、便捷的公共交通等吸引并留住人才的必備要素，致使小鎮(zhèn)短期內(nèi)難以成為人才集聚的高地。尤其是縣市級行政區(qū)劃內(nèi)的小鎮(zhèn)，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、區(qū)位劣勢明顯、配套設(shè)施落后，對行業(yè)領(lǐng)軍人才與核心團(tuán)隊的吸引力嚴(yán)重不足。除高端人才引留難之外，小鎮(zhèn)超常規(guī)發(fā)展對各類專門人才的迫切需求也很難滿足。例如，要加快實現(xiàn)浙江時尚和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)從單一產(chǎn)品加工銷售向產(chǎn)品設(shè)計、藝術(shù)加工、文化旅游、營銷策劃、售后服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，急需大批技藝精湛的制造工匠，以及創(chuàng)意設(shè)計、運營管理、旅游推介等方面的專門人才，目前此類人才的市場供給與小鎮(zhèn)需求之間缺口甚大，供給瓶頸相當(dāng)突出。

受投資、項目、土地、政策等制約，部分小鎮(zhèn)建設(shè)問題不少

民間資本投資小鎮(zhèn)建設(shè)意愿不強(qiáng)、特色產(chǎn)業(yè)有效投資不足。據(jù)統(tǒng)計，2015年小鎮(zhèn)（以第一批37個小鎮(zhèn)為對象計）完成民間投資共計245.10億元，占總投資的比重為51.28%，與全省固定資產(chǎn)投資中民間投資的比重（60.41%）相比，低了9.13個百分點。這表明，浙江小鎮(zhèn)建設(shè)中民間資本投資金額偏低、項目較少，與《指導(dǎo)意見》提出的“特色小鎮(zhèn)建設(shè)要堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”“凸顯企業(yè)主體地位”“由企業(yè)為主推進(jìn)項目建設(shè)”等要求仍有差距。另據(jù)2016年1月至6月全省41個經(jīng)信領(lǐng)域特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象建設(shè)情況的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，41個小鎮(zhèn)完成民間投資163.19億元，完成固定資產(chǎn)投資318.98億元，民間投資占比為51.16%，低于同期全省民間投資7591億元在全省固定資產(chǎn)投資13659億元中55.6%的占比。此外，部分小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)投資占比過低的現(xiàn)象也需引起高度關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計，2015年37個省級小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資的比重僅為60.25%，與《浙江省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》提出的“特色產(chǎn)業(yè)投資占比不低于70%”的要求差距大。特別是7個歷史經(jīng)典小鎮(zhèn)2015年特色產(chǎn)業(yè)實際投資占比僅為27.16%，與《導(dǎo)則》要求差距甚為懸殊。

在建項目不大、儲備項目不多、產(chǎn)業(yè)項目落地難。

分析目前已實施的小鎮(zhèn)建設(shè)項目可知，2015年小鎮(zhèn)億元以上產(chǎn)業(yè)項目143個，僅為總開工項目的25.76%。小鎮(zhèn)存在儲備項目不足的問題，項目儲備在產(chǎn)業(yè)化、系統(tǒng)化方面進(jìn)展不力。據(jù)統(tǒng)計，2015年37個省級小鎮(zhèn)共有832個在建和竣工項目（其中2015年底前竣工項目就有450個），但處于前期階段的儲備項目只有14個，計劃投資額僅為40.16億元。項目儲備尤其是重大產(chǎn)業(yè)項目儲備，作為項目工作的重要環(huán)節(jié)，是確保項目建設(shè)循序漸進(jìn)和連貫推動的關(guān)鍵所在。項目儲備不足，將會直接導(dǎo)致小鎮(zhèn)發(fā)展的后勁不強(qiáng)、動力匱乏。還有小鎮(zhèn)的重點功能區(qū)塊尚無產(chǎn)業(yè)項目落地。項目落地難還包括因民營投資主體經(jīng)營狀況不良、計劃投資資金不能到位或是主要意向投資主體因意外原因未能入駐，而致小鎮(zhèn)建設(shè)項目擱淺。

土地要素、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的瓶頸制約明顯。

就土地要素而言，小鎮(zhèn)建設(shè)所需用地指標(biāo)主要通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡來解決，另外還有一些上級政府撥給的儲備用地指標(biāo)。然而，通過“增減掛鉤”“占補平衡”獲取的土地指標(biāo)有限且到位速度較慢，同時，此間所涉征地拆遷還直接關(guān)系到安置補償政策、被征地農(nóng)民預(yù)留安置用地等問題，由此大大延緩了土地供給的進(jìn)度，并直接影響小鎮(zhèn)建設(shè)項目的推進(jìn)效率。除了土地要素制約外，部分小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低也是小鎮(zhèn)建設(shè)重要的制約瓶頸。基礎(chǔ)設(shè)施配套能力與小鎮(zhèn)招商引資尤其是重大項目的招引落地關(guān)系非常密切。據(jù)測算，在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建中，一個小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金至少需10億元以上，且建設(shè)周期長、產(chǎn)出緩慢甚至沒有產(chǎn)出，短期內(nèi)大規(guī)模的資金投入對部分地方政府的財政壓力確實較大。目前，個別小鎮(zhèn)由于地方財力不足且投融資體制、經(jīng)營機(jī)制不活，導(dǎo)致小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、綜合承載能力水平較低，成為小鎮(zhèn)建設(shè)順利推進(jìn)的一大瓶頸。

政策配套慢落地難，且部分政策存在合法性風(fēng)險及合理性存疑。《指導(dǎo)意見》及《導(dǎo)則》雖然明確指出各地和省級有關(guān)部門要細(xì)化配套政策、整合優(yōu)化政策資源給予小鎮(zhèn)強(qiáng)有力的政策支持，但是就目前實踐而言，一些部門對省政府關(guān)于小鎮(zhèn)建設(shè)的決策部署缺乏深刻理解和深入一線的調(diào)研，尚未制定出接地氣的配套政策措施，存在以政策落實政策的現(xiàn)象，致使小鎮(zhèn)建設(shè)的部分政策目標(biāo)過于籠統(tǒng)、缺乏可操作性。另外，部分小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)扶持政策存在落地難的問題。例如，2015年以來，省政府辦公廳對浙江十大歷史經(jīng)典文化產(chǎn)業(yè)分別出臺了加大扶持以傳承發(fā)展的指導(dǎo)意見，其中包含的優(yōu)惠措施不少。然而，據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，目前部分經(jīng)典產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策的貫徹落實明顯不到位，政策紅利釋放還相當(dāng)不足。例如，據(jù)磐安江南藥鎮(zhèn)的意見反饋，省級主管部門就扶持中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展所制定的6方面服務(wù)支持措施中，目前僅有1條措施得到落實；龍泉青瓷小鎮(zhèn)的企業(yè)也認(rèn)為省里扶持青瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策難以落地，對于企業(yè)而言，基本未能享受到產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)惠。還需特別強(qiáng)調(diào)指出的是，目前部分小鎮(zhèn)為招商引資出臺的一些政策存在合法性風(fēng)險及合理性存疑。例如，某小鎮(zhèn)為招商引資出臺“五免五減半”稅收優(yōu)惠政策，并為入駐企業(yè)提供虛擬地址注冊。截至2015年底，小鎮(zhèn)共引進(jìn)企業(yè)302家，所引入企業(yè)均為虛擬注冊，實際辦公地點不在小鎮(zhèn)范圍內(nèi)，這明顯違反了《公司法》第10條“公司以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所”的法律規(guī)定。而且，由于企業(yè)沒有實際入駐，導(dǎo)致實質(zhì)性、有效性的日常監(jiān)管基本缺位，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險隱患大大上升。又如，部分小鎮(zhèn)為招商引資出臺的相關(guān)激勵政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的助推作用小、貢獻(xiàn)度低，扣除企業(yè)落戶資金補助、企業(yè)所得稅等各項稅收優(yōu)惠、企業(yè)高管個稅反補等，實際為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造的稅收少之又少，尤其是虛擬注冊企業(yè)集聚的小鎮(zhèn)，除了稅收貢獻(xiàn)度極低外，對小鎮(zhèn)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、技術(shù)引進(jìn)等方面創(chuàng)新的實際作用也明顯不足，此類為招商而招商、為引資而引資，只單方獲利而非雙方共贏的政策之合理性確實需要被認(rèn)真省思。

作者為浙江樹人大學(xué)教授