嘉興市發(fā)展和改革委員會(huì)課題組

強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目超概監(jiān)管刻不容緩

嘉興市發(fā)展和改革委員會(huì)課題組

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理、規(guī)范財(cái)政資金投資行為、嚴(yán)格控制國(guó)資項(xiàng)目概算，不斷完善基本建設(shè)程序、更好地發(fā)揮財(cái)政資金效益，這是政府投資管理部門的職責(zé)所在。項(xiàng)目超概是政府投資項(xiàng)目管理中一個(gè)不可忽視的問題。

項(xiàng)目超概情況

目前，政府投資項(xiàng)目已履行調(diào)概程序的項(xiàng)目不多。2008-2013年，投資監(jiān)管部門批復(fù)的調(diào)概項(xiàng)目為26項(xiàng)，占市級(jí)同期批復(fù)政府投資項(xiàng)目257項(xiàng)的10%；26項(xiàng)調(diào)概項(xiàng)目中，調(diào)概幅度超過50%的有1個(gè)、30%-50%的有6個(gè)、20%以下的有19個(gè)，個(gè)別項(xiàng)目調(diào)概達(dá)2次以上。其中2008年調(diào)概項(xiàng)目數(shù)5個(gè)，超概比例達(dá)49.4%，原計(jì)劃總投資7.38億元，調(diào)概后為11.03億元；2011年調(diào)概項(xiàng)目6個(gè)，超概比例為5.2%；2013年調(diào)概項(xiàng)目3個(gè)，超概比例為30.3%，原計(jì)劃投資4.6億元，調(diào)概后為6億元。如某醫(yī)院遷建原概算5億元，2008年調(diào)概至7.9億元，超概算幅度為59.8%。項(xiàng)目超概算既有傳染病院規(guī)模擴(kuò)大和隔離防護(hù)國(guó)標(biāo)提高，國(guó)家建筑節(jié)能新規(guī)范等原因，也有材料漲價(jià)、貸款利息增加、醫(yī)院凈化系統(tǒng)、弱電系統(tǒng)、暖通系統(tǒng)投資增加、土地費(fèi)用增加等原因。

根據(jù)近兩年開展的嘉興市級(jí)政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況，2010年以前，完成初步設(shè)計(jì)批復(fù)并基本建成的439個(gè)項(xiàng)目中，實(shí)際已超概但未履行調(diào)概程序的項(xiàng)目數(shù)占15%。尤其是市級(jí)國(guó)資公司超概項(xiàng)目較多，在發(fā)生超概時(shí)，不主動(dòng)向投資管理部門報(bào)告，直到開展政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作時(shí)才被發(fā)現(xiàn)。

原因分析

項(xiàng)目決策階段，主要存在立項(xiàng)深度、可研深度、部門溝通不夠的問題。項(xiàng)目投資估算缺項(xiàng)和漏算是政府投資項(xiàng)目超概的主要現(xiàn)象。前期調(diào)研深度不夠，缺乏建設(shè)預(yù)期效果、配套設(shè)施、資金保障、社會(huì)發(fā)展等具體內(nèi)容的可行性論證是主要原因。由于部分政府投資項(xiàng)目急于出效果，往往簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)地簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，倉(cāng)促上馬，忽視了前期工作的科學(xué)性，概算隨意性大，為項(xiàng)目超概留下很大的隱患。特別是一些跨區(qū)域的、線性的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于前期工作涉及面廣、程序復(fù)雜，各項(xiàng)手續(xù)又不能完全同步推進(jìn)，往往忽略某一環(huán)節(jié)就可能導(dǎo)致概算發(fā)生極大變化。在實(shí)際操作中，各管理部門相互之間的工作缺乏足夠的銜接，監(jiān)控的合力始終難以形成。

項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，主要存在設(shè)計(jì)缺陷、“限額設(shè)計(jì)”不透、施工圖審查不嚴(yán)的問題。由于設(shè)計(jì)單位可能為不同單位，導(dǎo)致設(shè)計(jì)中對(duì)方案優(yōu)化研究不深、設(shè)計(jì)深度不夠，對(duì)投資估算考慮不到位的情況，設(shè)計(jì)報(bào)告編制粗糙，漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)較多。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，設(shè)計(jì)單位因利益驅(qū)動(dòng)，遷就建設(shè)單位的不盡合理要求，人為壓低或抬高概算，未能完全按照項(xiàng)目可研要求進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，未將限額設(shè)計(jì)工作做深做透。項(xiàng)目施工圖審查，是項(xiàng)目概算控制的重要環(huán)節(jié)，但審查單位往往只注重技術(shù)、安全審查，對(duì)于施工圖預(yù)算是否超初步設(shè)計(jì)概算并不關(guān)注。部分政府投資項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)與初步設(shè)計(jì)變化、變動(dòng)部分較多，而項(xiàng)目審批單位此時(shí)已鞭長(zhǎng)莫及。

招投標(biāo)階段，主要存在招標(biāo)超概算、低價(jià)中標(biāo)、項(xiàng)目轉(zhuǎn)手的隱患。在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，工程招投標(biāo)的標(biāo)底價(jià)就已經(jīng)超過工程概算價(jià)，而招標(biāo)文件備案部門照常備案，對(duì)此并不提出異議，或者認(rèn)同業(yè)主單位的要求，試圖通過投標(biāo)單位的報(bào)價(jià)讓利來(lái)被動(dòng)控制概算。項(xiàng)目施工中隨意變更建設(shè)內(nèi)容是超概的又一主要現(xiàn)象。在普通房建項(xiàng)目中，招投標(biāo)評(píng)標(biāo)方法，一般均采用經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)，而非綜合評(píng)分法。在商務(wù)報(bào)價(jià)分值占比大的評(píng)分辦法下，施工投標(biāo)企業(yè)多數(shù)均采用較低投標(biāo)價(jià)報(bào)價(jià)，以提高中標(biāo)概率。一旦中標(biāo)且與業(yè)主簽訂中標(biāo)合同后，施工過程中，施工企業(yè)為經(jīng)濟(jì)利益，一般均會(huì)通過工程聯(lián)系單或變更單形式，向業(yè)主單位要求追加付款。當(dāng)前建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)，誠(chéng)信不足，投標(biāo)時(shí)參與的是大單位、好的建造師，待中標(biāo)后，不少企業(yè)會(huì)采用轉(zhuǎn)手方式，讓較低資質(zhì)、甚至無(wú)資質(zhì)單位和個(gè)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)施工，中標(biāo)企業(yè)通過收取轉(zhuǎn)手費(fèi)獲取利益。施工隊(duì)伍實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)差距大，對(duì)項(xiàng)目概算的控制帶來(lái)諸多不利和隱患。

施工階段，主要面臨建設(shè)要素變更、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)變化、管理松弛的挑戰(zhàn)。項(xiàng)目開工前或?qū)嵤┲校捎谝?guī)劃、用地等條件發(fā)生重大變化。在項(xiàng)目報(bào)批過程中，國(guó)家政策的變化、法定賠償標(biāo)準(zhǔn)提高、法定消防配置要求提高、改變施工工藝等，都會(huì)導(dǎo)致增加內(nèi)容、增補(bǔ)資金的情況。建設(shè)項(xiàng)目管理是一門科學(xué)，業(yè)主單位與施工單位配合支持是一門藝術(shù)，業(yè)主單位在工程財(cái)務(wù)管理上需要較高的能力，工程款項(xiàng)的籌措、融資的結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)利率波動(dòng)的規(guī)避，都需要計(jì)劃和安排。安排精細(xì)，高度負(fù)責(zé)，則可降低財(cái)務(wù)成本和激勵(lì)施工單位積極性；管理混亂，制度缺失，輕者影響工程建設(shè)進(jìn)展，重者則會(huì)違反財(cái)務(wù)紀(jì)律，造成超概甚至嚴(yán)重問題。

竣工、投用階段，主要存在建筑價(jià)格調(diào)整、合同糾紛、運(yùn)維費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)際開工要進(jìn)行方案設(shè)計(jì)、施工圖編制及招投標(biāo)等一系列環(huán)節(jié)，按正常時(shí)間開展也需要數(shù)年。若土地報(bào)批、政策處理困難、招投標(biāo)投訴等種種原因，項(xiàng)目到實(shí)際開工時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)，價(jià)格的上漲因素影響將越大。

加強(qiáng)超概監(jiān)管

控制概算是每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體的共同責(zé)任。要從立項(xiàng)、可研開始，涉及項(xiàng)目的各有關(guān)單位都要嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序操作，在思想上要高度認(rèn)識(shí)超概問題的危害性，各級(jí)嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)肅處理超概的項(xiàng)目單位及相關(guān)責(zé)任人。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)管：

業(yè)主單位是防止超概的第一責(zé)任部門。要克服政府投資項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)求高、建筑占地求大、使用功能求全的舊觀念。要減少項(xiàng)目報(bào)批漏、甩項(xiàng)現(xiàn)象，對(duì)凡超概算50%以上的，業(yè)主單位要向市政府作出書面檢查，查找超概算原因，提出整改的措施。

發(fā)改、財(cái)政是控制超概的兩個(gè)總開關(guān)部門。要切實(shí)負(fù)起源頭把關(guān)的責(zé)任。要加強(qiáng)和不斷改進(jìn)項(xiàng)目立項(xiàng)的調(diào)查工作，提高調(diào)查報(bào)告質(zhì)量。政府投資項(xiàng)目必須提供兩個(gè)以上建設(shè)方案，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。要研究改進(jìn)可研和初設(shè)評(píng)審會(huì)內(nèi)容，評(píng)審會(huì)議要推行專家負(fù)責(zé)制，專家參會(huì)必須提供個(gè)人書面評(píng)審意見，并存入項(xiàng)目建設(shè)檔案。發(fā)改部門在項(xiàng)目可研批復(fù)中，要明確項(xiàng)目代建要求，項(xiàng)目代建是將項(xiàng)目使用單位與實(shí)施單位分開的較好辦法。在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)中，要包括項(xiàng)目招投標(biāo)方式、內(nèi)容和招標(biāo)金額的核定批復(fù)內(nèi)容。財(cái)政部門要推行限額設(shè)計(jì)和“量體裁衣”，充分考慮政策、價(jià)格等因素，根據(jù)發(fā)改部門批準(zhǔn)的工程量來(lái)控制其工程造價(jià)，并對(duì)政府投資超概實(shí)行預(yù)警，即可在一定范圍內(nèi)定期公開及評(píng)審政府投資項(xiàng)目的投資超概預(yù)期。對(duì)超概10%以上項(xiàng)目，對(duì)該項(xiàng)目工程款進(jìn)行停付，待超概情況得到核實(shí)，審查批準(zhǔn)后方可再行撥付。要進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作，加強(qiáng)項(xiàng)目的后評(píng)估工作，并將結(jié)果運(yùn)用到后續(xù)項(xiàng)目的投資決策中。對(duì)竣工驗(yàn)收項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)單位，暫停申報(bào)新建項(xiàng)目。

設(shè)計(jì)、監(jiān)理、代建等服務(wù)單位是項(xiàng)目建設(shè)的重要服務(wù)單位。設(shè)計(jì)單位對(duì)政府投資項(xiàng)目必須實(shí)行限額設(shè)計(jì)，在保證質(zhì)量的前提下，節(jié)省投資、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)用、大方、安全為主，建設(shè)用材和設(shè)備采購(gòu)以國(guó)產(chǎn)材料和國(guó)產(chǎn)設(shè)備為主。凡超概算項(xiàng)目要倒查設(shè)計(jì)單位責(zé)任，必要時(shí)，對(duì)超概項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位，可向其設(shè)計(jì)資質(zhì)審批部門反映要求降低該設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)，或暫停一定時(shí)間的政府投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)邀請(qǐng)。對(duì)發(fā)生超概項(xiàng)目的監(jiān)理、代建單位，則暫停其一定時(shí)間的監(jiān)理、代建項(xiàng)目招投標(biāo)邀請(qǐng)，列入建設(shè)監(jiān)理、代建企業(yè)黑名單。

施工企業(yè)是控制項(xiàng)目超概的關(guān)健環(huán)節(jié)。要抓好工程施工項(xiàng)目的招標(biāo)管理，要提高標(biāo)底編制質(zhì)量，建立嚴(yán)格的設(shè)計(jì)變更、簽證審批制度，對(duì)重大設(shè)計(jì)變更、簽證，必須建立分級(jí)審批和先報(bào)批后實(shí)施的制度。簽證審批要全市統(tǒng)一格式和流程。對(duì)施工企業(yè)的不規(guī)范做法，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)糾正。

項(xiàng)目關(guān)聯(lián)單位是項(xiàng)目建設(shè)超概算控制的重要參與方。國(guó)土管理部門要嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目批而未建、供而未用、用而未竣工情況的檢查。凡土地劃撥兩年內(nèi)未開工項(xiàng)目，要收回土地。建設(shè)主管部門要嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃條件審批，對(duì)施工用地上還有未征遷農(nóng)戶或未拆遷建筑的，一律不得發(fā)放施工許可證，為項(xiàng)目開工后的連續(xù)性提供保障。環(huán)保部門要嚴(yán)格環(huán)評(píng)審查，經(jīng)信、水利、交通、氣象、人防、稅務(wù)、保險(xiǎn)等部門要全力配合，加強(qiáng)協(xié)作。水電通訊燃?xì)夤芫€等單位要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定收費(fèi)，減輕項(xiàng)目建設(shè)負(fù)擔(dān)。

監(jiān)察部門是控制項(xiàng)目超概的重要監(jiān)督力量。監(jiān)察部門要將政府投資項(xiàng)目超概納入責(zé)任追究范圍，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員要進(jìn)行行政或黨紀(jì)處理，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)的，要進(jìn)行問責(zé)和查處。檢察部門要對(duì)政府投資項(xiàng)目中存在失職、瀆職和職務(wù)犯罪的責(zé)任人和違法人員給予嚴(yán)肅查處。審計(jì)部門要對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行跟蹤審計(jì)、讓事先審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)始終。公共資源審批辦證中心要完善公共資源交易管理制度。規(guī)范政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購(gòu)的程序和專家評(píng)標(biāo)。

課題組組長(zhǎng)：姚中華；課題組成員：屠加德潘衛(wèi)國(guó)黃星海