陳興安

教育法治視域中的中小學校長負責制探析

陳興安

在目前的教育法律體系和學校體制機制下，公立中小學校長作為一所學校的負責人，權限不明，“校長負責制”名不符實。行政部門聘任(任命)制下的校長負責制與尊重保障和落實學校辦學自主權存在著一定矛盾。校長負責制實質上是一種行政首長負責制，是作為教育教學的專門機構——學?？茖踊漠a物，這種制度安排在某種程度上使校長從教師身份中疏離出來，難以獲得其他教師的心理認同，導致學校教育教學風氣的不純和辦學活力的不足?？茖又乒芾硐滦ｉL負責制與“教育家辦學”的改革方向和時代要求相沖突。應盡快制定、出臺《公立學校法》，完善中小學校長負責制，通過立法推動教育行政方式的轉變與依法治教。

政府；教育行政部門；校長負責制；現(xiàn)代學校制度；教育法治

提高教育質量和辦學水平的關鍵，在于增強學校辦學的主動性積極性，激發(fā)其活力。厘定政府及其教育行政部門與各級各類學校的權責，理順政府及相關主管部門與學校之間的關系，尊重和保障學校依法享有的辦學自主權，則是充分調動學校、校長和教職工等辦學主體的主動性、創(chuàng)造性，釋放學校教育的活力的前提條件。2010年，中共中央、國務院發(fā)布的《國家教育中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)年》針對現(xiàn)實教育中存在的“教育體制機制不完善，學校辦學活力不足”的問題，指出“要以體制機制改革為重點，鼓勵地方和學校大膽探索和試驗，加快重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革步伐，創(chuàng)新人才培養(yǎng)體制、辦學體制、教育管理體制”，著力“建設現(xiàn)代學校制度”。[1]黨的十八屆三中全會決議中關于深化教育領域綜合改革的論述中提出，要“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。黨的十八大四中全會明確提出依法治國、推進法治社會建設的治國理政的方略。依法治教是推進法治社會建設的重要組成部分。改革現(xiàn)行的學校教育體制機制，依照管辦評分離的改革思路，實現(xiàn)落實和擴大學校辦學自主權、完善學校內部治理結構的目標，首先必須解決目前教育法律中存在的空白和疏漏問題，比如加快《學校法》的制定，通過立法明確教育行政機關的權限，學校辦學自主權的權力邊界，學校章程的法律地位和法律效力等。在目前的教育法律體系和學校體制機制下，校長作為一所學校的負責人，可謂是學校的核心、靈魂。校長權限不明，權力受到牽制，在這種情況下，要落實和擴大學校的辦學自主權，無疑是不現(xiàn)實的。就公辦中小學而言，作為學校的主要負責人，校長的法律地位在現(xiàn)行法律中規(guī)定得過于籠統(tǒng)、抽象，相關規(guī)定之間似乎存在抵牾、沖突的嫌疑。本文擬圍繞中小學校長負責制就政府與公立中小學校的相關法律問題作一討論。

一、現(xiàn)行法律體系下的公立中小學校長負責制

(一)校長負責制的出臺背景及相關法律規(guī)定

1985年中共中央發(fā)布了《關于教育體制改革的決定》，針對教育系統(tǒng)內長期以來存在的黨政不分的管理體制，明確提出“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的人數(shù)不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構”。以求改變學?！包h組織包攬一切”的狀態(tài)。這是當代中國教育史上第一次由官方提出并以權威文件形式發(fā)布的正式校長負責制。

作為教育領域的基本法，由全國人大于1995年制定、通過的《教育法》對中小學校長的法律地位并未涉及，而是將其留給以后出臺的其他教育法來規(guī)定。我國目前尚未出臺有關學校的專門法律，關于公立中小學校長的法律地位的表述，主要體現(xiàn)在《義務教育法》(1986年4月12日通過，2006年6月29日修訂)中。

《義務教育法》第二十六條明確規(guī)定:學校實行校長負責制。校長應當符合國家規(guī)定的任職條件。校長由縣級人民政府教育行政部門依法聘任。依據(jù)這一法律規(guī)定，國務院教育行政部門——教育部于1991年6月頒布了《全國中小學校長任職條件和崗位要求(試行)》，從此建立了我國中小學校長資格制度。1996年3月9日以國家教育委員會令發(fā)布的《小學管理規(guī)程》第八條規(guī)定：小學實行校長負責制，校長全面負責學校行政工作。第三十三條：小學校長是學校行政負責人。校長應具備國家規(guī)定的任職資格，由學校設置者或設置者的上級主管部門任命或聘任；副校長及教導(總務)主任等人員由校長提名，按有關規(guī)定權限和程序任命或聘任。

與《義務教育法》對中小學校長的職權未作規(guī)定不同，《民辦教育促進法》明確規(guī)定了校長的職權。第二十四條：民辦學校校長負責學校的教育教學和行政管理工作，行使下列職權：(一)執(zhí)行學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的決定；(二)實施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計劃、財務預算和學校規(guī)章制度；(三)聘任和解聘學校工作人員，實施獎懲；(四)組織教育教學、科學研究活動，保證教育教學質量；(五)負責學校日常管理工作；(六)學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的其他授權。2004年2月25日由國務院常務會議通過的《民辦教育促進法實施條例》第二十一條規(guī)定，民辦學校校長依法獨立行使教育教學和行政管理職權。

由《義務教育法》關于校長負責制與《民辦教育促進法》不同的法律規(guī)定，可以見證時代變遷和部門本位的印跡，也體現(xiàn)出當時最高立法機關對政府行政權力全面管控公立中小學校的認可。2003年7月17日發(fā)布的《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》(教政法2003，3號)進一步指出“要依法健全校內管理體制——中等及中等以下學校要依法健全校長負責制，完善校長決策程序”。

然而隨著社會發(fā)展，建設法治國家和推進教育改革，教育法治已成為當下國人和教育界所共同面臨和需要應對的現(xiàn)實課題。建設教育法治絕不只是政府及其教育行政部門的依法治教和依法治校，也不僅僅是全國人大或者人大常委會制定、審議通過幾部教育方面的法律這么簡單，它需要立法、行政、司法等機關和學校等教育機構及社會各方面等廣泛、民主參與，需要完善立法，明確權責和職能分工，規(guī)范程序，各司其職，使教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)學校的辦學活力。

(二)名不符實的“校長負責制”

我國現(xiàn)有的教育法律、法規(guī)體系尚不完備，對政府和學校關系的框架設計難言周全，導致各方在依法治教的實踐中不免產生出許多矛盾、困惑和問題,集中體現(xiàn)在政府(教育行政部門)與學校(校長)的權限厘定不清，校長負責制有名無實，中小學的辦學自主權難以落實等。例如，依據(jù)《教師法》，學校擁有對教師的政治思想、業(yè)務水平、工作態(tài)度和工作成績的考核權( 第二十二條)；同時規(guī)定教育行政部門對學校針對教師的考核工作進行指導、監(jiān)督。(筆者認為，一般而言，這種指導、監(jiān)督應被視為需附和的行政行為，應當以當事教師的申請為前提。)教師具備法定情形之一的(包括故意不完成教育教學任務給教育教學工作造成損失的； 體罰學生，經教育不改的；品行不良、侮辱學生，影響惡劣的)，由所在學?；蛘呓逃姓块T給予行政處分或者解聘(第三十七條)。到底是由學校還是教育行政機關行使處分、解聘權？因為法律規(guī)定的含糊或者不同法律之間規(guī)定不一致，就可能產生理解上的分歧，極容易導致教育管理實踐上的困惑和矛盾?！督逃筷P于加強依法治校工作的若干意見》提出，“學校要依法聘任具有相應資格的教師，依法與教師簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務與責任，尊重教師權利，落實和保障教師待遇”。 教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》則要求各地建立“國標、省考、縣聘、校用”的中小學教師職業(yè)準入和管理制度。那么到底是校聘還是縣聘呢？應當將相關法律和規(guī)范性文件盡快審查修訂和議決，以適應和推動社會變革和教育發(fā)展。

二、教育法治視域下的中小學校長負責制問題剖析

按照現(xiàn)代社會依法行政和有限政府的法治原則，就政府而言，“法無授權皆禁止”；對公民和法人來說，“法無禁令皆可行”。從法源上說，由于我國教育專門法上的不健全，教育法律、法規(guī)基本上都是由教育行政機關草擬的，難免有部門本位的偏向，可謂先天不足；同時教育法律法規(guī)、規(guī)章的訂立、修改不能適應教育改革、發(fā)展的現(xiàn)實需要，有時候甚而會制約教育的改革發(fā)展，可說是后天失調。于是乎政府和教育主管部門行使行政權力時，往往以教育行政法律、法規(guī)甚至是政府組織法的籠統(tǒng)授權作為其教育行政行為的法律依據(jù)。這種觀念支配下的實踐，導致政府權力膨脹，政事不分，政府職能呈現(xiàn)錯位、越位和缺位；另一方面，造成學校辦學自主權無法落實和校長負責制“權責不對應”、“有責無權”的狀況。

(一)行政部門聘任(任命)制下的校長負責制與尊重保障和落實學校辦學自主權存在著一定矛盾

1999年12月2日教育部印發(fā)的《教育部關于加強教育法制建設的意見》提出：“教育行政部門、政府有關部門依法行政，是實現(xiàn)依法治教的關鍵。各級教育行政部門要努力轉變領導方式和管理方式，轉變已經不能適應依法治國、依法行政要求的觀念、工作習慣、工作方法，善于運用法律引導和保障教育的改革和發(fā)展，尊重、落實和維護學校的自主權。積極推進依法治校。”[2]教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》要求各地建立“國標、省考、縣聘、校用”的中小學教師職業(yè)準入和管理制度。“建立健全招聘錄用、考核評價、培訓和退出等各級各類教師管理機制。全面實行聘任制度和崗位管理制度，實行新進人員公開招聘制度。推進管理人員職員制度建設。探索建立教師退出機制，不適應教學崗位需要的教師實行離崗培訓，培訓后仍然不能適應教師崗位要求的，可以實行調崗或另行安排工作；不符合教師資格標準要求的人員依法調整出教師隊伍”。

2003年7月17日發(fā)布的《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》(教政法2003，3號)進一步指出：實行依法治校，就是要在依法理順政府與學校的關系、落實學校辦學自主權的基礎上，完善學校各項民主管理制度，實現(xiàn)學校管理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學校、舉辦者、教師、學生的合法權益，形成教育行政部門依法行政，學校依法自主辦學、依法接受監(jiān)督的格局。學校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據(jù)。[3]

然而，由于我國教育類相關法律、法規(guī)的不健全和對教育行政的不同理解，造成的現(xiàn)實狀況是行政隸屬關系下的校長，就像是縣級教育行政機關的一個科員。這種產生方式在很大程度上決定了校長只能對上級負責，而難以做到對內和對下負責。對于主管者哪怕是不合理的意見和要求，校長一般情況下也得聽從。聽命于上級主管部門的校長既難以獨立行使教育教學管理權，(校長缺少必要的人事管理權，無權處罰和任免教師，對學校的教育經費使用沒有支配使用權。作為教育部行政規(guī)章的《小學管理規(guī)程》第三十三條規(guī)定，校長依法對學校實施管理。其主要職責包括貫徹執(zhí)行國家的教育方針，執(zhí)行教育法令法規(guī)和教育行政部門的指示、規(guī)定，遵循教育規(guī)律，提高教育質量。那么，倘若兩者出現(xiàn)沖突、抵牾時，應當怎么辦呢?一旦產生教育質量下滑等重大后果，又該由校長還是相關部門來承擔責任？)還要對學校教育管理中存在和發(fā)生的問題負有責任，這種權限不明與權責不統(tǒng)一，導致校長的無從負責和無力負責。

校長負責制實質上是一種行政首長負責制，強調責任的對上不對下，是作為教育教學的專門機構——學?？茖踊漠a物(《小學管理規(guī)程》第三十二條：小學可按編制設置校長、副校長、主任、教師和其他人員；教職工應服從校長的領導，認真完成本職工作)。這種制度安排在某種程度上使校長從教師身份中疏離出來，難以獲得其他教師的心理認同，導致學校教育教學風氣的不純和辦學活力的不足。

(二)科層制管理下校長負責制與“教育家辦學”的改革方向和時代要求相沖突

教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》(2012.6)中提出要創(chuàng)新教育家辦學制度?！案母镄ｉL選任制度。推動各地制訂實施辦法，開展面向全社會公開招聘和校內民主選拔各類學校校長試點，取得經驗后加以推廣。健全校長考核評價制度，引導校長潛心辦學”。

中小學校長應是一位職業(yè)教育家，如果說這樣的要求太過理想和苛刻，不切合現(xiàn)實，至少應該是全社會努力追求的目標和方向。盡管對于教育家標準的認識見仁見智，在筆者看來，具有熾熱的教育情懷和堅定、高遠的教育理想，并愿以此作為自己的終身職業(yè)，矢志不渝，努力實踐，是每個教育家的共同特征。在科層制管理的校長負責制下，中小學校長常為權力所拘牽，受日常事務纏擾，不是疲于應付上級的監(jiān)督、檢查，就是忙著執(zhí)行教育主管部門下達的任務、要求，難以將主要精力放在辦學上。即便有些實踐創(chuàng)新的想法和思路，也沒有時間和精力去做，何況他們未必有這樣做的權力和魄力。

外控式、科層制管理下的校長負責制，使校長無論是在對上還是對下，都能深切體會到權力的意味，可能導致其內心深處價值觀的遷移和教育信念的流失。在這種學校文化氛圍下，要實現(xiàn)師生平等、民主和諧、個體自尊獨立的教育目標，其效果如何可想而知。

三、現(xiàn)代學校制度目標下的政府與中小學校之間法律權限界定與教育行政管理方式的轉變

(一)政府與中小學法定權責的界定

“職權法定”是現(xiàn)代社會的基本法治原則。政府及其行政機關不能為自己立法、賦權。權力本身皆具有天然擴張性。因此必須通過完善和修訂法律，來限定政府的權力界限，不能以其法定職責為由而任性立法(行政立法)、行政。立法上不能采取概括授權的方式，來規(guī)定行政權力的范圍、閾限。既然法律法規(guī)賦予了學校自主辦學權，政府及其行政部門在行使其指導、監(jiān)督權時應當遵循什么原則、程序和尺度，也應當以法律、法規(guī)形式予以規(guī)范。對于法律規(guī)定的政府與學校之間存在的權力(利)重疊問題(比如對教師的聘用、考核和處罰權、財權等)和法律沖突問題，有必要以修法、立法和法律解釋的形式盡快予以解決、澄清。基本思路應當是對政府行政部門收權、限權，對學校則適當放權、擴權，以推進政府職能轉變，樹立服務意識，實現(xiàn)政事分開，激發(fā)學?；盍?，提高教育教學水平。

(二)政府教育行政方式的轉變

在依法治教的進程中，政府及其教育主管部門要克服“任性”行政，做到依法行政，就必須完成以下幾個轉變：即行政直接管理走向間接管理，由微觀、具體管理走向宏觀、目標管理，由全面管理走向側重管理。要有所為，有所不為。要以遵守法律、法規(guī)為前提，嚴禁對學校具體辦學活動直接干預(如以行政手段強制推行所謂的“高效課堂”教學模式等)。

轉變政府管理教育的方式，必須減少和規(guī)范政府對學校的行政審批，培育專業(yè)教育服務機構，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、教育基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用，提高各級教育行政部門綜合運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施進行管理的能力。推進政校分開、管辦分離。并改革學校人事管理制度。

(三)《學校法》框架下學校法律地位與教育行政部門的權限、職責

國務院《全面推進依法行政實施綱要》(2002年3月22日發(fā)布)在“轉變政府職能，深化行政管理體制改革”部分中提出，要依法界定和規(guī)范經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能。推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。筆者認為《綱要》中的這些要求，對推進學校教育改革、深化教育行政管理體制改革同樣適用。因為教育不單是一項公益事業(yè)，也是一項現(xiàn)代社會政府為公眾提供的一項公共服務。作為法律賦權的專門教育機構——學校依法享有的辦學自主權理應得到尊重和保障?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出“依法理順政府和學校的關系,探索建立具有中國特色的學校制度。以公辦學校財政撥款制度、人事管理制度改革為重點，擴大學校辦學自主權，保障教師和學生的民主管理權”，要求明確各級政府教育管理責任，并提出“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，基本形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制”。

1.以法律形式明確政府與教育行政部門的法定職權和責任，并確保得到切實遵行?！督逃ā返?8條以列舉和概括授權方式規(guī)定了學校及其他教育機構行使下列權利：“(1)按照章程自主管理；(2)組織實施教育教學活動；(3)招收學生或者其他受教育者；(4)對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；(5)對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書；(6)聘請教師及其職工，實施獎勵或者處分；管理、使用本單位的設施和經費；(8)拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉；(9)法律、法規(guī)規(guī)定的其他權利?！爆F(xiàn)行教育法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定和授予各級政府及教育主管部門相關職權的教育具體行政行為，應被視為超越法定權限的違法行政行為，學校對這些具體行政行為可以依法申請行政訴訟。對于政府教育行政機關所依據(jù)的具體規(guī)范性文件，可以向上級政府或主管機關提起合法性審查。

2.完善校長聘任制。學校依法擁有教師工作的自主管理權(《教師法》第五條)。公立中小學校長作為該學校的法定代表人和決策者，理應享有與民辦中小學校校長同等的法律地位，同樣具有依法獨立行使教育教學和行政管理職權。

依照管辦評分離和政事分開的改革原則，改變校長由上級主管教育機關任命的制度安排，完善校長的產生方式和聘任制度，建議校長由學校推薦、個人自薦和面向社會公開招聘產生，并由區(qū)縣政府聘任發(fā)布，打破其與教育行政機關的人事隸屬關系。教育行政部門履行對校長候選人的資格審查權，對校長的審查、批準、監(jiān)督、業(yè)務考核的職責。通過修訂法律明確校長的權限，賦予和保障校長對教職工的任用權、依法獨立決定學校教育經費用途的財權等。完善對校長的獎懲、監(jiān)督(行政監(jiān)督、民主監(jiān)督和司法監(jiān)督)和法律責任規(guī)定。

對于教育主管部門的違法、不當行政行為，包括非法干預校長辦學自主權等，校長有權代表學校向上級政府提出撤銷或確認違法的申請或提起行政訴訟，以維護其合法權益。

3.教育行政部門為學校(包括教師和校長)提供培訓、相關信息、法律幫助等服務?，F(xiàn)代學校教育是政府為公民所提供的一種社會公共服務，學校及其校長是這一公共事業(yè)的承擔者和執(zhí)行者。政府及教育行政部門在依法行使監(jiān)管權的同時，應當為他們提供盡其可能的必要服務。

[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2010年)[DB/OL].中華人民共和國教育部網站，www.moe.edu.cn/srcsite.

[2]教育部法治辦公室.教育部關于加強教育法制建設的意見[A].教育法律法規(guī)規(guī)章匯編[C].北京：教育科學出版社，2004.

[3]教育部法治辦公室.教育部關于加強依法治校工作的若干意見[A].教育法律法規(guī)規(guī)章匯編[C].北京：教育科學出版社，2004.

責任編輯：陳興安

陳興安，天津市教育科學研究院副研究員，碩士，主要從事教育基本理論與教育史研究(天津 300191)。

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1671-2277-(2016)05-0062-04