□溫州市國土資源局　陳矯健

執(zhí)行法定途徑分類處理信訪投訴請求的思考

□溫州市國土資源局陳矯健

自從“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”后，占信訪總量80%以上的違法舉報類信訪被列入“揭發(fā)控告”類法定事項，從此信訪的數(shù)量銳減，個別地方甚至出現(xiàn)大半年沒有信訪，出現(xiàn)了天下無“訪”，人人辦“訪”的尷尬局面。

筆者從事信訪工作近8年，感受最深的是信訪行為的不確定性，信訪行為失去其法定的行為標準，信訪工作也脫離了法律的軌道。國務院《信訪條例》沒有修改，但是信訪行為卻發(fā)生了180度的轉變，從原先不應當由信訪受理而受理的，如現(xiàn)在被劃入“申訴求決”類法定事項的土地征收和不動產登記等事項；到現(xiàn)在應當由信訪受理而不受理的，如“違法舉報”類的信訪事項等，這樣的變化別說是信訪人看不懂，就連多年從事信訪工作的人員也難以接受。這些使筆者對執(zhí)行當前“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”新政進一步思考。

一、信訪行為的再認識

《信訪條例》第二條規(guī)定：本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。但該“活動”《信訪條例》規(guī)定不清，只是在法律制度上籠統(tǒng)的規(guī)定：“涉及行政機關及其工作人員的職務行為可以信訪”，但《信訪條例》第二十一條第一款已明確規(guī)定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求”，信訪是不受理的。問題是行政機關及其工作人員的職務行為絕大多數(shù)是具體行政行為，如何處理這類信訪，雖然信訪法律制度模糊不清，但《最高人民法院關于不服信訪工作機構依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》（〔2005〕行立他字第4號）已經(jīng)明確：“信訪對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響”。從中可以看出信訪行為是不能影響當事人權利和義務關系的。所以，信訪行為如果作出影響當事人的權利和義務關系，那么就是信訪行為的越位，信訪就有可能變成可訴、可復的具體行政行為。

綜上，筆者認為：信訪相當于一個不具有權利義務關系的程序性行政行為，類似行政處罰當中的告知程序，雖然就告知本身而言不具有權利和義務關系，但該程序賦予當事人有申辯的權力，并通過制度化的程序設計，確保行政機關公正執(zhí)法。過去上級要求對涉及土地違法的，如果行政處理決定沒有作出，就不能作出信訪處理意見的現(xiàn)象，其本質就是將信訪處理行為與查處土地違法行為“捆綁”在一起，發(fā)展到現(xiàn)在直接把舉報土地違法行為歸類為“揭發(fā)控告”的法定事項，而信訪不予受理，這是對《信訪條例》的誤讀。首先，檢舉他人從事土地違法行為完全符合《信訪條例》規(guī)定的信訪法律概念；其次，歷來也是將其作為信訪事項處理的，有其一定的歷史原因和現(xiàn)實要求。所以，對信訪檢舉土地違法等行為而言，前面的信訪答復（告知對土地違法線索的如何處理）屬于信訪行為，而后面依法查處土地違法行為則是法定事項，兩則不能混為一談。

二、信訪工作的價值取向

首先，從《信訪條例》的立法目的上看，信訪工作一是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系；二是保護信訪人的合法權益；三是維護信訪秩序。但是當前“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”政策直接將原先的絕大多數(shù)的信訪事項劃入法定事項而不受理，信訪事項幾乎沒有了，又怎么能夠通過信訪密切聯(lián)系群眾。

其次，信訪人的合法權益應當包括信訪條例賦予信訪人的信訪權益和信訪人反映事項的合法權益的維護兩方面組成?！缎旁L條例》賦予信訪人的信訪權益主要體現(xiàn)在行政機關依法辦理信訪事項上；而信訪人反映的投訴請求事項的權益維護，則體現(xiàn)在信訪人依法通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決，以維護其合法權益。所以，行政機關只要依法辦理信訪事項，依法履行《信訪條例》所賦予的法定職責，就是對信訪人信訪權益的最好維護；而對處理信訪事項的內容上則應當根據(jù)相關的法律法規(guī)，依法解決信訪人的信訪問題，而不是直接通過信訪行為去解決信訪人反映的事項，否則就是信訪的越位行為。

最后，信訪的秩序是靠信訪參與者共同維護的。在認識上絕不能將“纏訪、鬧訪”事件看成是信訪的全部，來否定信訪的積極方面，更不能通過減少信訪的數(shù)量來解決信訪的“纏訪、鬧訪”問題。應對“纏訪、鬧訪”問題。一方面行政機關要嚴格依法辦理信訪事項，同時要為信訪人提供優(yōu)質的引導、疏導、解釋等服務性工作；另一方面要加大對依法信訪和遵守信訪秩序的宣傳力度。而對信訪人違反社會治安管理的，應當嚴格依法追究其相應的法律責任，再通過以案說法，更具說服力。

信訪工作除了要完成上述立法目的外，更重要的是對“外”要積極引導和幫助信訪人依法解決其信訪事項，維護其合法權益，同時對其不合理、不合法的訴求應當做好耐心解釋和心理疏導工作；對“內”則要通過信訪反映出來的問題，提取有用、有價值的信息，不斷改進我們的工作，促進政府依法行政。要將信訪工作重心從對“外”，逐步轉向對“內”的改進工作上來，通過信訪反映的事項找出當前工作存在的問題和不足，不斷完善相關的法律制度，這才是信訪工作的價值追求。

三、法定途徑分類處理信訪投訴請求的劃分

首先，制定的分類處理信訪事項劃分的界線不清晰。一是沒有將所有國土資源法定事項全部劃入其中。如國土資源部將不動產登記列入申訴求決事項，而沒有將與之相對應的用地許可、審批等事項列入其中（劃分事項不完整），同時不能將之前向社會公布的“權力”（職能）清單事項全部涵蓋，形成完整的劃分理論體系。二是如果將所有國土資源法定事項全部劃入就會與“權力”（職能）清單相同，又會存在重復表述的矛盾。三是沒有理順信訪與行政救濟、信訪與其他行政行為之間的法律關系。如行政不作為或亂作為是否可以通過信訪方式解決等等。

其次，擴大了對《信訪條例》的解釋。通過法定途徑分類處理信訪投訴請求源自于《信訪條例》第十四條第二款的規(guī)定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出”。該規(guī)定主要是針對依法應當通過法定救濟方式解決的事項，并沒有規(guī)定其他事項，更沒有將土地征收補償、不動產登記、檢舉國土資源違法等行為列入其中。

溫州市國土資源局印發(fā)了《國土資源違法舉報線索處理文本樣式的通知》，旨在統(tǒng)一和規(guī)范違法舉報線索的處理，即便如此，仍然沒有辦法將信訪、領導信箱、12336等違法舉報類歸口在一個平臺下運行；還有這些法定事項如涉及信訪積案，領導簽批的要信等仍然是作為信訪案件來處理的，而不是執(zhí)行信訪新政，將其納入法定事項，信訪就不再受理、處理了。另外，將違法舉報列入法定事項后，此類信訪就不再進入信訪復查、復核程序，也就少了一道上級對下級的一次內部監(jiān)督過程，以及與信訪人（舉報人）再次溝通、疏導的機會，而經(jīng)信訪復查、復核的肯定可以進一步增強信訪人對信訪初查機關的公信力，這些都是有利于社會矛盾糾紛初期排除和化解的。

依據(jù)《信訪條例》可以將法定事項劃分為申請履職和不服行政（決定）行為兩大類。申請履職類指申請人（信訪人）通過信訪渠道向行政機關申請行政裁決、行政許可、行政審批、行政確認、政務信息公開等事項。對此類信訪申請不應當是信訪工作機構收到了就變成了信訪事項，信訪工作機構應當將此類申請?zhí)峤幌嚓P的辦理機構，由相關的辦理機構以行政機關的名義依法作出受理或不受理該申請事項。需要指出的是舉報他人從事違法行為看上去像是申請人（信訪人）向行政機關申請履行職責的行為，但實則是行政機關應當主動依法履責的行為，舉報他人從事違法行為只是作為提供違法舉報線索而已，將違法舉報線索納入信訪事項管理主要是基于歷史和現(xiàn)實原因，當然也可以將其作為單獨的事項對待，但這樣做不利于行政資源的整合和行政效率的提升。第二類，不服行政（決定）行為類包括行政“不”作為和行政“亂”作為，此類劃分是將信訪行為和行政救濟制度加以區(qū)分，《信訪條例》第二十一條第一款第一項已有明確規(guī)定，信訪不受理此類事項。所以，從某種意義上說上述兩大類的劃分事項本身就不是信訪事項，之所以這么劃分是為了進一步明確信訪的行為邊界，這樣更有利于依法辦理信訪事項。

另外，在規(guī)范信訪行為上，除了要明確哪些是應當通過法定途徑分類處理信訪投訴請求不是信訪外，還應當明確哪些是信訪事項。綜上，當前執(zhí)行的“通過法定途徑分類處理信訪投訴請求”政策，如果繼續(xù)執(zhí)行下去，信訪的總量必將明顯下降，個別地方甚至沒有信訪，但社會的矛盾并不會因此而減少，反而將會因為沒有了信訪渠道變得更加的不確定；對行政機關而言，如果沒有了信訪這個重要的信息來源渠道和與群眾的交流平臺，就不能及時了解和掌握法律、政策的執(zhí)行情況，也不能及時了解社情民意，這不利于國家政策的制訂和法律制度的完善，也不利于行政機關改進工作，提升依法行政的水平和能力。