楊麗

（中共深圳市委黨校龍崗分校，廣東　深圳518100）

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城市社區(qū)治理中的動員與參與
——以深圳龍崗區(qū)“社區(qū)民生大盆菜”為例

楊麗

（中共深圳市委黨校龍崗分校，廣東深圳518100）

［摘要］為破解當(dāng)前公眾參與社會治理動力不足和參與能力較低的難題，深圳龍崗區(qū)以“社區(qū)民生大盆菜”為抓手，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障、暢通辦理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)社會參與，積極探索基層社會治理機(jī)制創(chuàng)新。新時(shí)期，構(gòu)建城市社區(qū)全民共建共享的治理格局，要培育以利益為導(dǎo)向的社區(qū)公共性，形成“共意”性社區(qū)動員機(jī)制；以組織化合作動員為發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)社區(qū)動員力量的再整合；注重動員策略的運(yùn)用和情感話語的表達(dá)，激發(fā)建立共同情感的能量。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)治理；基層動員；居民參與

一、問題的提出

黨的十八屆五中全會提出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”?！叭窆步ü蚕怼笔巧鐣卫砀窬值哪繕?biāo)和內(nèi)涵，其中，包含了破解公眾參與社會治理等動力何在的問題。中央關(guān)于社會治理的全新提法不但為社會治理創(chuàng)新指出了未來探索的方向，也為新形勢下城市社區(qū)動員與參與提供了機(jī)制優(yōu)化的思路。

二、“社區(qū)民生大盆菜”：基層社會動員的創(chuàng)新與實(shí)踐

龍崗區(qū)創(chuàng)新基層社區(qū)治理，改革推出“社區(qū)民生大盆菜”項(xiàng)目。即，針對區(qū)、街道、社區(qū)三級民生實(shí)事中的社區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目，通過“居民點(diǎn)菜做菜”的方式，對社區(qū)群眾迫切需要、普遍關(guān)注的小事、急事、難事，進(jìn)行系統(tǒng)化、規(guī)范化、常態(tài)化辦理，真正體現(xiàn)社區(qū)居民“我的實(shí)事我做主”。之所以稱之為“大盆菜”，主要源于龍崗區(qū)是客家人的聚居地，有年節(jié)吃“大盆菜”的習(xí)俗，盆菜里不僅有“高大上”的山珍海味，也有家常的“蘿卜青菜”，可以最大程度上滿足眾人需求?；鶎痈刹咳罕娦蜗蟮貙ⅰ按笈璨恕表?xiàng)目解讀為“菜怎么點(diǎn)”、“菜怎么定”、“菜怎么做”、“菜怎么吃”，讓政府做的民生實(shí)事“色香味俱全”。具體而言，此改革項(xiàng)目重點(diǎn)從四個(gè)方面進(jìn)行社會動員創(chuàng)新：

（一）創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)

以往的民生項(xiàng)目以政府為主導(dǎo)，須調(diào)研、論證、立項(xiàng)、審計(jì)等固定程序，有時(shí)得不到及時(shí)有效的解決和落實(shí)。而“大盆菜”改革項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)力求從“政府配菜”向“居民點(diǎn)菜做菜”轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)有法規(guī)政策條例框架下，著力優(yōu)化簡化資金預(yù)算、立項(xiàng)審批、決算審計(jì)等程序。創(chuàng)新出臺《“大盆菜”項(xiàng)目管理暫行辦法》，項(xiàng)目由居委會主導(dǎo)，由社區(qū)和諧共建促進(jìn)會討論票決，目的是做強(qiáng)社區(qū)居委會，做實(shí)社區(qū)和諧共建促進(jìn)會。在制度層面上保證社區(qū)居民的“話語權(quán)”，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

（二）落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障

“大盆菜”項(xiàng)目資金堅(jiān)持“專項(xiàng)核算”和“于法有據(jù)”的原則，由區(qū)財(cái)政年度預(yù)算統(tǒng)一做出安排。計(jì)劃每年每個(gè)社區(qū)安排200萬元資金，主要用于推進(jìn)小區(qū)文體設(shè)施完善、社區(qū)公園綠化美化、老舊小區(qū)環(huán)境整治以及社區(qū)人群服務(wù)項(xiàng)目等。為確保經(jīng)費(fèi)快速到位，開通資金審核綠色通道，原則上在項(xiàng)目確定實(shí)施后15個(gè)工作日內(nèi)辦好資金撥付手續(xù)，確保項(xiàng)目能夠快速“落地”。

（三）暢通辦理機(jī)制

“大盆菜”項(xiàng)目的來源由居委會負(fù)責(zé)在社區(qū)范圍內(nèi)廣泛征集，項(xiàng)目的確定由社區(qū)和諧共建促進(jìn)會（居民議事會）討論票決，項(xiàng)目的審定由街道召集專家論證團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評審，項(xiàng)目的實(shí)施和管理主體確定為街道辦事處，項(xiàng)目確定、項(xiàng)目實(shí)施過程、項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果和評價(jià)要求“四公開”，并接受“兩代表一委員”和居民群眾的監(jiān)督。各街道實(shí)施項(xiàng)目在遵守相關(guān)規(guī)定的前提下，鼓勵(lì)街道創(chuàng)新工作方式方法，鼓勵(lì)有條件的社區(qū)自行組織實(shí)施項(xiàng)目，著力調(diào)動廣大居民的參與熱情，在制度層面上保證社區(qū)居民的“話語權(quán)”，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

（四）實(shí)現(xiàn)社會參與

“大盆菜”項(xiàng)目在項(xiàng)目征集、項(xiàng)目審定、監(jiān)督實(shí)施上，力求多元參與、社會協(xié)同，不僅鼓勵(lì)廣大居民群眾參與，也熱切歡迎轄區(qū)“兩代表一委員”支持和參加，同時(shí)還積極爭取社區(qū)企業(yè)、社會組織愛心資助。爭取通過大力宣傳、不斷擴(kuò)大影響，吸引更多社會組織、轄區(qū)企業(yè)等社會力量參與項(xiàng)目之中，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)、杠桿作用，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，激發(fā)和撬動各類社會資源共同參與項(xiàng)目建設(shè)，從而形成“以項(xiàng)目帶項(xiàng)目，以資金助資金”的“蝴蝶效應(yīng)”。

三、“社區(qū)民生大盆菜”基層動員與居民參與的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思

深圳市龍崗區(qū)自推動“大盆菜”項(xiàng)目以來，通過區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)層面廣泛宣傳、大力發(fā)動，集民意、匯民智，實(shí)現(xiàn)了從“政府為民做主”向“政府與民共建設(shè)”的轉(zhuǎn)變，因此，群眾主動、積極參與社區(qū)治理，點(diǎn)菜定菜場面非常熱烈。目前，龍崗區(qū)已累計(jì)推出三批次、2401個(gè)“社區(qū)民生大盆菜”項(xiàng)目，總經(jīng)費(fèi)逾3億元。既培養(yǎng)了民生為本的基層執(zhí)政理念，解決了社區(qū)老百姓所需的民生實(shí)事，又建立起基層動員、全民參與的常態(tài)化機(jī)制，廣受社會各界好評。

然而，任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新在初創(chuàng)時(shí)期，與現(xiàn)有制度安排之間都需要彼此調(diào)試、磨合，其制度本身同樣存在不足之處。對于龍崗區(qū)推出的“大盆菜”項(xiàng)目也不例外。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)

“大盆菜”項(xiàng)目是由民政局作為牽頭單位，組織辦法解讀、點(diǎn)菜定菜實(shí)地調(diào)研及會議指導(dǎo)等工作，同時(shí)協(xié)調(diào)住建、環(huán)保水務(wù)、城管等職能部門統(tǒng)籌推進(jìn)。但在具體實(shí)施時(shí)，出現(xiàn)了民政局項(xiàng)目協(xié)調(diào)難、各部門相互推諉、拖延等情況，影響了項(xiàng)目推進(jìn)，部門之間的改革合力較難達(dá)成。因此，在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)考慮設(shè)立區(qū)一級層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立職能部門統(tǒng)籌聯(lián)動的協(xié)調(diào)機(jī)制，該機(jī)構(gòu)對參與主體的利益博弈進(jìn)行協(xié)調(diào)，做到部門之間責(zé)權(quán)利明晰，同時(shí)加強(qiáng)全方位監(jiān)管，做好項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度檢查及項(xiàng)目評估問責(zé)工作。

（二）提高項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)

什么樣的“菜”能成為“民生大盆菜”項(xiàng)目？項(xiàng)目的入圍門檻將決定項(xiàng)目質(zhì)量。在第一批“大盆菜”項(xiàng)目評審過程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)將原本上級定下的社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)配置（如跑步機(jī)、按摩椅）等項(xiàng)目均上報(bào)，這說明基層對“大盆菜”項(xiàng)目的入圍標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)理念仍不明確，久而久之，將影響基層群眾參與社區(qū)共治的積極性。為此，項(xiàng)目的初選不能僅由社區(qū)和諧共建促進(jìn)會（居民議事會）確定，還應(yīng)發(fā)揮社區(qū)居委會的功能，聚焦于群眾最急最難的眼前事、惠民面積最廣的民生實(shí)事，明確“大盆菜”項(xiàng)目的民生導(dǎo)向。

（三）加強(qiáng)精品項(xiàng)目意識

要想保證“大盆菜”項(xiàng)目的延續(xù)性，保持基層社區(qū)活力和居民參與熱情，達(dá)成構(gòu)建全民共建共享治理格局的改革初衷，應(yīng)思考如何動員社區(qū)居民自發(fā)地尋找項(xiàng)目，避免閉門造車地想項(xiàng)目、寫項(xiàng)目，為了“一定要把錢花出去”而申報(bào)項(xiàng)目。在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，政府要轉(zhuǎn)變觀念，不要過于追求改革創(chuàng)新，應(yīng)建立一種把現(xiàn)有項(xiàng)目做強(qiáng)、做實(shí)的導(dǎo)向，不要過多地鼓勵(lì)申報(bào)新項(xiàng)目，加強(qiáng)精品項(xiàng)目建設(shè)意識，打造基層動員與居民參與的有力抓手。

四、新時(shí)期實(shí)現(xiàn)基層動員“三維整合”的路徑選擇

（一）以利益為導(dǎo)向培育社區(qū)公共性，形成“共意”性社區(qū)動員機(jī)制

社會動員是中國共產(chǎn)黨能夠取得執(zhí)政地位的重要法寶，革命時(shí)期我們黨以靈活多變的政治動員實(shí)現(xiàn)了土改和社會主義改造，建構(gòu)起有效的層級動員機(jī)制，即一種上級下達(dá)動員指令，得到基層響應(yīng)和貫徹的“共意”性動員模式［1］。究其原因，在于自上而下推進(jìn)的整個(gè)過程是以群眾利益為導(dǎo)向，以公共和私人利益兼顧為宗旨。而當(dāng)前基層社會治理之所以出現(xiàn)政府和社區(qū)推出的公共項(xiàng)目，居民帶著“完成任務(wù)”“應(yīng)付了事”心態(tài)參與，同時(shí)又對政府有諸多不滿和抱怨的情況，主要原因在于政府所提供的資源與居民的實(shí)際需求沒有實(shí)現(xiàn)有效對接。因此，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效動員和力量整合，必須將公私利益有機(jī)結(jié)合，逐步引導(dǎo)居民關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)和公共生活。社區(qū)公共性的建設(shè)實(shí)際上是一個(gè)形成良好社區(qū)生態(tài)的過程，居民的個(gè)體利益與公共利益彼此共生，只有在積極的公共參與中實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，才能不斷形塑公共精神和激發(fā)社區(qū)內(nèi)生動力。

因此，對地方基層社會治理而言，首先，在簡政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，相關(guān)職能部門應(yīng)給予社區(qū)充分信任，將具體的治理行為全權(quán)下放到社區(qū)，從方向和原則上進(jìn)行指導(dǎo)，真正實(shí)現(xiàn)管理關(guān)系從“自上而下”到“上下互動”的轉(zhuǎn)變。其次，要從頂層設(shè)計(jì)層面重視社區(qū)動員，依靠制度和運(yùn)作機(jī)制協(xié)調(diào)處理社區(qū)公共利益和居民個(gè)人利益之間的關(guān)系。如思考設(shè)計(jì)怎樣的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動各方參與社區(qū)治理的主動性；基層干部怎樣表達(dá)出與居民互信、同甘共苦的精神與態(tài)度，真正從內(nèi)心深處感染到居民，從而激起社區(qū)參與的熱情。最后，隨著當(dāng)下城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)內(nèi)部的異質(zhì)性不斷增加，即社區(qū)居民在收入、財(cái)富、教育等資源占有上差異逐步加大，因此在社區(qū)動員中要結(jié)合社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，充分調(diào)和社區(qū)公共利益與不同階層社區(qū)居民的個(gè)人利益之間的關(guān)系，努力找到契合點(diǎn)和平衡點(diǎn)。一方面有助于提高社區(qū)鄰里之間交往水平，另一方面有利于增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，在社區(qū)動員中易于達(dá)成“共意性”目標(biāo)。

（二）以組織化合作動員為發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)社區(qū)動員力量的再整合

社會動員從本質(zhì)上來說是動員主體通過宣傳教育、組織發(fā)動等手段汲取資源，包括社會資源、人力資源、精神資源等，最終達(dá)成行動目標(biāo)的過程，蒂利認(rèn)為這是一個(gè)將公共生活的消極參與者變?yōu)榉e極參與者的過程（Tilly，1978）。在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場力量逐漸釋放，國家逐步退場，多元化協(xié)調(diào)整合的治理機(jī)制、多元主體合作的治理格局將成為未來政府治理的發(fā)展方向。因此，僅靠政府力量已經(jīng)不能產(chǎn)生足夠的動員能力，國家需要借助群團(tuán)組織、社區(qū)組織等其他動員主體才能實(shí)現(xiàn)動員效果，即代表國家、市場和社會三種力量的組織體通過合作動員才能實(shí)現(xiàn)共贏，尤其是社會組織在這一過程中能夠擴(kuò)大自身影響，建構(gòu)起組織合法性，有利于帶動基層社會自治力量成長。

鑒于此，破解基層社會參與機(jī)制不全、參與能力薄弱的難題，應(yīng)從中觀層面充分整合社區(qū)綜合黨委、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會、社區(qū)股份合作公司、社區(qū)群團(tuán)組織，以及社區(qū)社會組織這六類社會組織體的力量，以組織化合作動員的方式探索社區(qū)動員有效路徑［2］。依據(jù)動員主體汲取行政資源和發(fā)揮市場作用的不同，這六類社會組織可從理想類型層面做如下分類：社區(qū)綜合黨委、社區(qū)工作站以及群團(tuán)組織是黨委、政府權(quán)力在基層的延伸，主要是憑借掌控的行政資源和行政組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)動群眾，呈現(xiàn)出社會動員中自上而下發(fā)動的特點(diǎn)，因此是典型的科層型動員體；社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以法定形式賦予了居委會作為居民自治正式組織的地位，以及進(jìn)行社區(qū)動員的主體合法性，居委會常常按照區(qū)政府、街道動員要求，發(fā)動居民參與，解決有關(guān)社區(qū)公共利益方面的問題，因此可被稱為權(quán)責(zé)型動員體；社會組織是由居民自發(fā)成立，積極參與社區(qū)公共生活的組織體，在大力培育社區(qū)自治的背景下，成為社區(qū)不可忽視的重要?jiǎng)訂T力量，其利益是直接嵌入于基層社會之中，在參與社區(qū)治理中，可被視為生計(jì)型動員體。最后，社區(qū)股份合作公司是深圳推進(jìn)原農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的制度性安排，在未徹底還原企業(yè)身份之前，仍發(fā)揮著利用自有資源支持社區(qū)各類組織開展工作、激發(fā)社區(qū)經(jīng)濟(jì)活力的重要作用。對于村改居社區(qū)，股份合作公司緊密聯(lián)結(jié)原村民的經(jīng)濟(jì)利益與共同情感，即使在股份公司改革，實(shí)行“政企分開”后，仍可視為一支重要?jiǎng)訂T力量，在經(jīng)營資產(chǎn)、獲得股東認(rèn)可和市場回報(bào)的同時(shí)也會影響居民的社會參與、政治參與水平，因此可理解為利益型動員體。

將基層社會的六大社會組織劃分為科層型、權(quán)責(zé)型、生計(jì)型以及利益型四類動員體，目的在于深入理解社區(qū)動員主體的組織能力、整合資源能力，促使決策者在動員過程中，真正扎根于居民日常生活實(shí)踐，依據(jù)社會動員主題的差別，合理有效地選擇發(fā)動者，以一種合作協(xié)商的態(tài)度，激發(fā)居民參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，促使各動員體建立長久伙伴合作關(guān)系，將社區(qū)動員目標(biāo)轉(zhuǎn)化為社區(qū)行動，在社區(qū)行動中不斷強(qiáng)化社區(qū)共同情感，真正形成從目標(biāo)到行動，再到情感的邏輯體系。

（三）注重動員策略的運(yùn)用和情感話語的表達(dá)，激發(fā)起建立共同情感的能量

社區(qū)動員從本質(zhì)上說是促使個(gè)體從利益認(rèn)同和共同體意識出發(fā)，從集體情感轉(zhuǎn)為集體行動。其難點(diǎn)也是如何選擇合適的動員策略，激發(fā)社區(qū)居民參與集體行動的熱情，最終將個(gè)體化社區(qū)建設(shè)上升為組織化社區(qū)建設(shè)。因此，社區(qū)動員從個(gè)體層面應(yīng)該更為注重動員話語、情感邏輯，結(jié)合當(dāng)前社區(qū)建設(shè)所受到國家、社會、市場三重力量的作用，創(chuàng)造出響應(yīng)國家政策號召、對應(yīng)社區(qū)文化特征、呼應(yīng)居民現(xiàn)實(shí)生活的微觀動員體系。

一是契合動員需要，建構(gòu)易于居民接受和理解的動員話語體系。政府、社會組織和居民是受不同話語體系指引和制約的言說者，有各自不同的意義建構(gòu)和解釋過程。依靠前文提到的組織化合作動員網(wǎng)絡(luò)，來自于政府的、正式的、具有政治意圖的動員話語，經(jīng)由社區(qū)內(nèi)部科層型、權(quán)責(zé)型、生計(jì)型以及利益型四類動員組織的“改造”，以一種非正式的、柔性的話語表述出來，能夠消解這些可能會干擾居民日常生活秩序并引發(fā)居民抵觸的負(fù)面情緒，促使居民做出大體符合國家要求的行為。通過這種話語轉(zhuǎn)化，將傳統(tǒng)行政動員話語根據(jù)居民的日常話語表述慣習(xí)進(jìn)行重構(gòu)，用雙方都能夠理解和認(rèn)可的民間的地方化的表述方式和語言邏輯進(jìn)行溝通，尤其對于有一定文化底蘊(yùn)的地域，體現(xiàn)生活經(jīng)驗(yàn)的表達(dá)容易引發(fā)文化和情感共鳴。

二是巧妙利用新媒體，提高宣傳動員策略和水平。相較于依賴以宣傳條幅、戶外廣告牌等傳統(tǒng)宣傳載體發(fā)起的社會動員，新媒體時(shí)代應(yīng)更多地考慮利用信息化動員技術(shù)拓展動員深度和廣度，提升動員效果。對龍崗來說，應(yīng)充分利用社區(qū)家園網(wǎng)、政府政務(wù)平臺、微信服務(wù)公共號、業(yè)主qq群等網(wǎng)絡(luò)新媒體，主動傳遞社會動員的話語聲音，發(fā)動廣大網(wǎng)民積極參與政府的各項(xiàng)組織動員中，因勢利導(dǎo)地配合各類動員主體達(dá)成合作動員目標(biāo)。新時(shí)期的這種網(wǎng)絡(luò)動員體現(xiàn)出自下而上動員的“草根性”特征，去除了以往政治動員的精英化導(dǎo)向。尤其是社交媒體，以強(qiáng)大的一人對多人和多人對多人的傳播模式，讓越來越多持相同觀點(diǎn)和具有類似愛好的人聚集在一起，因此，人際傳播加網(wǎng)絡(luò)將成為一種不可小覷的新動員模式，動員草根性的不斷增強(qiáng)也在一定程度上培育出公民主體參與意識從“自在”到“自為”的轉(zhuǎn)變，促使社區(qū)行動從反應(yīng)性行動轉(zhuǎn)變?yōu)樽园l(fā)性行動。

三是積極培育社區(qū)精英，發(fā)揮精英動員的社會效力。當(dāng)前社區(qū)參與不足的原因之一在于參與主體多為退休人員，有能力、高素質(zhì)的年輕群體往往不愿意花費(fèi)太多精力參與社區(qū)活動，因此可探討通過培育社區(qū)精英的方式化解普通居民參與意愿不強(qiáng)，參與能力不足的局面。這是由于社區(qū)精英擁有社區(qū)其他居民相對稀缺的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源，其個(gè)人權(quán)威和社會資本使得精英們在社區(qū)中擁有較大的發(fā)言權(quán)，與社區(qū)居民直接面對面聯(lián)系，是進(jìn)行自治動員和促進(jìn)公共參與的主要力量，在社區(qū)動員中更能夠發(fā)揮溝通政府與居民的作用。在構(gòu)建社區(qū)治理共同體的過程中，社區(qū)組織領(lǐng)袖的社會動員效力更能促進(jìn)社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的整合，在一定程度上更能促進(jìn)城市基層社會的團(tuán)結(jié)。

參考文獻(xiàn)：

［1］范斌，趙欣.結(jié)構(gòu)、組織與話語：社區(qū)動員的三維整合［J］.學(xué)術(shù)界，2012，（8）：77-84.

［2］任克強(qiáng).組織化合作動員：社區(qū)建設(shè)的新范式［J］.南京社會科學(xué)，2014，（11）：62-67.

［中圖分類號］D638

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）02-0018-04

［收稿日期］2015-12-31

［作者簡介］楊麗（1983—），女，黑龍江伊春人，中共深圳市委黨校龍崗分校講師，博士，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理、社會組織建設(shè)。