李睿韜 黃 欣

（上海市人力資源和社會(huì)保障局 上海 200125）

工傷認(rèn)定制度中的問(wèn)題探析及相關(guān)對(duì)策研究

李睿韜 黃 欣

（上海市人力資源和社會(huì)保障局 上海 200125）

工傷認(rèn)定是工傷職工享受工傷待遇的前置程序。工傷認(rèn)定的正確高效是法律和社會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的基本要求,也是公平正義理念在保障職工權(quán)益中的具體體現(xiàn)。提高工傷認(rèn)定部門的行政效能，降低行政風(fēng)險(xiǎn)，既需要對(duì)相關(guān)法律制度的立法本意有更清晰的認(rèn)識(shí)，也需要在依法行政過(guò)程中對(duì)工傷認(rèn)定條款有更準(zhǔn)確的把握。

工傷認(rèn)定；要件；原則

1工傷認(rèn)定制度的理論基礎(chǔ)

從世界各國(guó)來(lái)看，對(duì)工傷的定義大體相同，略有差異。從《工傷保險(xiǎn)條例》（下稱《條例》）中的表述來(lái)看，我國(guó)的工傷是指勞動(dòng)者因工作遭受的事故傷害或因工作罹患的職業(yè)病。而工傷認(rèn)定是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依據(jù)《條例》的規(guī)定，基于勞動(dòng)者遭受事故傷害經(jīng)過(guò)調(diào)查、事故發(fā)生原因分析以及勞動(dòng)者與用人單位之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系判斷等因素綜合考量后，對(duì)職工所受傷害是否屬于工傷或視同工傷給予定性的行政確認(rèn)行為。

1.1工傷的構(gòu)成要件

首先，存在勞動(dòng)關(guān)系是工傷性質(zhì)判斷的基礎(chǔ)。發(fā)生工傷的主體只能是勞動(dòng)關(guān)系(包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系)中被用人單位使用的一方當(dāng)事人，也就是說(shuō)工傷是勞動(dòng)者發(fā)生在勞動(dòng)法律關(guān)系范疇內(nèi)的人身傷害,其區(qū)別于民事法律關(guān)系中的一般人身傷害。其次，勞動(dòng)者受到事故傷害或罹患職業(yè)病是工傷性質(zhì)判斷的客觀要件。工傷得以確立的外在表現(xiàn)，是勞動(dòng)者因履行工作職責(zé)或在履行工作職責(zé)過(guò)程中受到來(lái)自工作和環(huán)境因素所導(dǎo)致的人身傷害。第三，勞動(dòng)者履行工作職責(zé)的目的性是工傷性質(zhì)判斷的主觀要件。從社會(huì)保險(xiǎn)的角度出發(fā)，勞動(dòng)者因在勞動(dòng)中受到人身傷害，通過(guò)工傷保險(xiǎn)獲得保障待遇，是工傷保險(xiǎn)的立法所在。第四，依法提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)是工傷性質(zhì)判斷的程序要件。工傷認(rèn)定是依當(dāng)事人申請(qǐng)而依法作出的具體行政行為，當(dāng)事人依據(jù)《條例》的規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，是工傷認(rèn)定行政程序的起點(diǎn)。

1.2工傷認(rèn)定的基本原則

首先是無(wú)過(guò)失補(bǔ)償原則。即勞動(dòng)者在勞動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程中一旦發(fā)生事故，不論事故是由勞動(dòng)者過(guò)失、還是用人單位過(guò)失引起的，勞動(dòng)者均可獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。工傷認(rèn)定具體實(shí)踐中，并不因?yàn)閯趧?dòng)者對(duì)工傷的發(fā)生存在過(guò)錯(cuò)就不予認(rèn)定為工傷。其次是傾斜保護(hù)勞動(dòng)者原則。對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行傾斜性保護(hù)是社會(huì)法調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要體現(xiàn)。工傷認(rèn)定具體實(shí)踐中，在確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系、舉證責(zé)任分配、工傷認(rèn)定條款適用等環(huán)節(jié)，都應(yīng)該給予勞動(dòng)者以傾斜保護(hù)。三是工傷認(rèn)定法定原則。主要包括工傷認(rèn)定權(quán)法定和工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)法定，即工傷認(rèn)定的行政權(quán)專屬于行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織，可以認(rèn)定為工傷或視同工傷的情形根據(jù)《條例》依法確定。

2工傷認(rèn)定實(shí)踐中存在的問(wèn)題

客觀地說(shuō)，絕大多數(shù)的工傷案件，依據(jù)《條例》的規(guī)定和現(xiàn)行工傷認(rèn)定程序是能順利得到確認(rèn)的。然而，筆者也發(fā)現(xiàn)近年來(lái)在工傷救濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了“兩增”現(xiàn)象，即因工傷認(rèn)定引起的行政復(fù)議和行政訴訟案件逐步增多，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的工傷認(rèn)定決定書被人民法院撤銷的案件逐步增多。究其原因，主要有兩個(gè)方面的問(wèn)題：

2.1對(duì)于事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在分歧

工傷認(rèn)定的前提條件是勞動(dòng)法律關(guān)系存在，既包括合同勞動(dòng)關(guān)系，也包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，其中難點(diǎn)是事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定。在立法層面，目前關(guān)于事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的判定依據(jù)主要是原勞動(dòng)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》中規(guī)定的三個(gè)要件，法律位階較低。在執(zhí)法層面，主要依靠行政部門、仲裁機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的自由裁量。尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,新型的勞動(dòng)用工方式層出不窮，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁部門與司法部門在處理諸如超出法定退休年齡人員、多重勞動(dòng)關(guān)系、掛靠、非法轉(zhuǎn)包等特殊情形時(shí)，對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的存在與否存在較大分歧。

比如工傷認(rèn)定實(shí)踐中經(jīng)常遇到的超出法定退休年齡人員的勞動(dòng)關(guān)系判定問(wèn)題，相關(guān)法律與司法解釋就存在較大分歧。《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，“勞動(dòng)者開始依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，勞動(dòng)合同終止”；而《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》規(guī)定，“勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡的，勞動(dòng)合同終止”。顯而易見，兩者存在了一定差別，即勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡但未達(dá)依法享受基本養(yǎng)老待遇條件時(shí)，勞動(dòng)合同是否終止？此后如果勞動(dòng)者繼續(xù)為用人單位工作，與用人單位之間是勞動(dòng)關(guān)系還是勞務(wù)關(guān)系？為了指導(dǎo)司法實(shí)踐，最高院民庭《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（三）》規(guī)定，“用人單位與其招用的已經(jīng)依法享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇或領(lǐng)取退休金的人員發(fā)生用工爭(zhēng)議，向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)按勞務(wù)關(guān)系處理”。但是，最高院行政庭在答復(fù)地方法院的復(fù)函中也明確“用人單位聘用的超過(guò)法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民，在工作時(shí)間內(nèi)、因工作原因傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定”。也就是說(shuō)，行政部門據(jù)此復(fù)函在受理超過(guò)法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民的工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)，不需考慮勞動(dòng)者是否領(lǐng)取養(yǎng)老待遇。針對(duì)同樣的問(wèn)題，法律法規(guī)和司法解釋存在不同理解，究竟如何把握超出法定退休年齡人員的勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題，這已經(jīng)成為工傷認(rèn)定部門在實(shí)踐中亟需研究解決的問(wèn)題。

再比如多重勞動(dòng)關(guān)系的判定問(wèn)題，法律條款與實(shí)踐也存在較大分歧。2014年最高院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確，“職工與兩個(gè)或兩個(gè)以上用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系，工傷事故發(fā)生時(shí)，職工為之工作的單位為承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的單位”?！秾?shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》也明確，“職工（包括非全日制從業(yè)人員）在兩個(gè)或者兩個(gè)以上用人單位同時(shí)就業(yè)的，各用人單位應(yīng)當(dāng)分別為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。職工發(fā)生工傷，由職工受到傷害時(shí)工作的單位承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任”。應(yīng)該講，法律法規(guī)對(duì)多重勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)定是清晰的，但在具體實(shí)踐中，不同省市的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁部門、社保經(jīng)辦部門對(duì)此類人員的勞動(dòng)關(guān)系和參保繳費(fèi)問(wèn)題均存在不同理解，這就導(dǎo)致工傷認(rèn)定部門在面對(duì)此類工傷認(rèn)定案件時(shí)，面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

2.2對(duì)認(rèn)定條款的理解把握尺度不一

《工傷保險(xiǎn)條例》第14、15條列舉了十種可認(rèn)定為工傷或視同工傷的情形，并在第16條列舉了三種不能認(rèn)定為工傷的排除情形。一般而言，這三款條文的規(guī)定能夠涵蓋大多數(shù)的工傷或非工傷的情形。但在工作實(shí)踐中同樣也存在兩個(gè)方面的突出問(wèn)題，一是現(xiàn)行工傷認(rèn)定的政策條款過(guò)于原則與工傷事故情形復(fù)雜多樣的矛盾；二是概念內(nèi)涵與外延界定模糊的問(wèn)題。就工傷保險(xiǎn)這一專業(yè)色彩較為濃厚的行政領(lǐng)域而言，諸如“工作原因”、“工作場(chǎng)所”、“工作時(shí)間”、“上下班途中”、“履行工作職責(zé)”等概念對(duì)不同的群體、不同的案件難以簡(jiǎn)單對(duì)號(hào)入座，這樣就使得案件的處理有較大的靈活性和自由裁量的空間，行政法規(guī)范的抽象性與社會(huì)生活復(fù)雜性之間的矛盾較為突出。

比如關(guān)于“上下班途中”的理解就存在較大的分歧。一般來(lái)講，上下班途中主要是指勞動(dòng)者經(jīng)常居住地和用人單位之間的合理路線途中。但在實(shí)踐中，勞動(dòng)者先從經(jīng)常居住地到其他場(chǎng)所處理私人事務(wù)后，再到用人單位上班的途中發(fā)生交通事故的情形時(shí)有發(fā)生。在此情形下，職工從其他場(chǎng)所到用人單位的途中是否可以考慮為上下班途中？“合理時(shí)間、合理路線”具體如何把握？在具體的認(rèn)定過(guò)程中常常會(huì)因不同部門理解把握的角度不同而產(chǎn)生工傷認(rèn)定的行政風(fēng)險(xiǎn)。

再比如關(guān)于“因履行工作職責(zé)受到暴力傷害”的理解問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中，勞動(dòng)者受到暴力侵害不一定必然由履行工作職責(zé)引發(fā)，但往往卻與工作原因有關(guān)。勞動(dòng)者因工作原因引起口角、糾紛，再遭受暴力傷害時(shí)是按工傷處理，還是按民事糾紛處理，在工傷認(rèn)定實(shí)踐中分歧較大。

3完善工傷認(rèn)定制度的相關(guān)建議

3.1從社會(huì)法的角度準(zhǔn)確理解工傷認(rèn)定的基本原則

從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)工傷認(rèn)定的情形呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。由于工傷的情形處于動(dòng)態(tài)變化中，所以相關(guān)法律法規(guī)不可避免地存在一定的滯后性?？梢哉f(shuō)，目前工傷認(rèn)定中的諸多問(wèn)題與法律制度不完善和行政司法對(duì)于法律條款理解執(zhí)行的不統(tǒng)一有關(guān)。筆者認(rèn)為，只有從社會(huì)法的角度來(lái)準(zhǔn)確理解工傷認(rèn)定的無(wú)過(guò)錯(cuò)補(bǔ)償原則和傾斜保護(hù)勞動(dòng)者原則，立足于保障工傷職工的生存權(quán)利，才能保證在實(shí)踐中客觀、公正地解決工傷認(rèn)定中的復(fù)雜問(wèn)題。

3.2按照事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系構(gòu)成的要件，將非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系下的勞動(dòng)者納入工傷認(rèn)定范圍

按照事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系構(gòu)成的要件，把非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系下的勞動(dòng)者納入到工傷認(rèn)定中來(lái)，符合現(xiàn)代意義上的工傷補(bǔ)償制度。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門或者相關(guān)司法解釋可以對(duì)現(xiàn)行工傷認(rèn)定中“勞動(dòng)關(guān)系”的范疇做出統(tǒng)一規(guī)定或詳細(xì)解釋，并在此基礎(chǔ)上指導(dǎo)行政、仲裁、司法和社保經(jīng)辦的具體實(shí)踐。比如把是否享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，作為判斷超出法定退休年齡人員與用人單位之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的重要前提，同時(shí)結(jié)合事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的其他要件進(jìn)行綜合判斷。再比如，在社保經(jīng)辦層面打通多重勞動(dòng)關(guān)系下的勞動(dòng)者參加工傷保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)渠道，理順此類人員在不同用人單位參保繳費(fèi)、勞動(dòng)關(guān)系判定、工傷保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)和待遇享受之間的關(guān)系。

3.3從依法行政的角度合理把握工傷認(rèn)定的具體情形

首先，針對(duì)“上下班途中”，從目的、時(shí)間和路線三個(gè)要素來(lái)進(jìn)一步厘清可以認(rèn)定為工傷的具體情形。筆者認(rèn)為，此類情形主要包括兩類：一是以上下班為目的，在合理時(shí)間內(nèi)往返于工作地和住所地、經(jīng)常居住地、單位提供的居住地或者配偶父母子女居住地的合理路線的途中；二是在上下班途中從事屬于日常工作生活所必須的活動(dòng)，且在合理時(shí)間內(nèi)未改變以上下班為目的的合理路線的途中。其次，針對(duì)“因履行工作職責(zé)受到暴力傷害”，主要從工作原因、是否存在明顯過(guò)當(dāng)行為和時(shí)間地點(diǎn)三個(gè)因素來(lái)具體把握。一是勞動(dòng)者受到暴力侵害是否由工作原因引起；二是勞動(dòng)者在事發(fā)過(guò)程中是否存在明顯導(dǎo)致事件升級(jí)的過(guò)錯(cuò)行為；三是暴力侵害發(fā)生在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)。

針對(duì)認(rèn)定工傷、視同工傷以及排除條款的不同情形，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和司法部門可以按照不同的原則把握：一是在把握《條例》第14條規(guī)定的工傷情形時(shí)，以保障受傷職工切身權(quán)益為工傷認(rèn)定的出發(fā)點(diǎn)，把“工作原因”作為工傷認(rèn)定的核心，只要沒有證據(jù)否定其是工傷，在排除其他非工傷的情形下，就應(yīng)認(rèn)定為工傷；二是在把握《條例》第15條規(guī)定的視同工傷的情形時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)確理解現(xiàn)行法律規(guī)定，不可隨意擴(kuò)大適用范圍，加重用人單位和工傷保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)；三是在把握《條例》第16規(guī)定的排除工傷的情形時(shí)，應(yīng)在適當(dāng)考慮事故傷害后果與排除情形因果關(guān)系的前提下，嚴(yán)格執(zhí)行該規(guī)定的排除條款。

[1]鄭尚元.勞動(dòng)和社會(huì)保障法學(xué)[M]. 北京師范大學(xué)出版社, 2010.

[2]董保華.《工傷保險(xiǎn)條例》修改的若干思考[J].東方法學(xué),2009,5.

[3]謝少清.關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問(wèn)題的思考[J]. 行政法學(xué)研究, 2005,2.

[4]王建軍.工傷認(rèn)定:行政與司法的沖突及消除[J].社會(huì)科學(xué)研究, 2007,2.

Study on the Issues in Identifying Industrial Injury Cases and Countermeasures

Li Ruitao, Huang Xin (Human Resource and Social Security Bureau of Shanghai, Shanghai, 200125)

Identifying industrial injury cases is a premise for an injured employee to enjoy the treatment of work-related injuries, while the righteous and eff ciency is a basic requirement of law and society on social insurance administrative departments, and an expression of fairness and justice in protecting the right of the employees. To increase the administrative efficiency of the departments which identify industrial injury, and to reduce the administrative risk, it is needed to understand clearly the aims to establish related legal system, and should correctly use the related legal provisions when conducting industrial injury identif cation.

identifying industrial injury, important clues, principle

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）4-58-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.4.016

2016-3-24

李睿韜，上海市人力資源和社會(huì)保障局工傷福利保險(xiǎn)處主任科員，主要研究方向：工傷保險(xiǎn)。