朱玳萱

全面深化人民監(jiān)督員制度改革的幾個問題

朱玳萱

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但在現(xiàn)有的權(quán)力制衡機制中，如何妥善解決監(jiān)督機關(guān)的被監(jiān)督問題一直是司法理論和實務(wù)界關(guān)注的焦點。檢察機關(guān)以人民監(jiān)督員實踐作為突破口，取得了一定成效。然而中共中央在新一輪的司法改革實踐中仍將人民監(jiān)督員制度在深度和廣度上的深化改革納入改革項目，這就要求理論界進一步對人民監(jiān)督員制度的價值取向、人民監(jiān)督員在司法體制中的屬性和規(guī)范性法律位階等諸多根本性、指導性問題做出研判。

檢察權(quán)；人民監(jiān)督員；制度

黨的十八大提出要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，對檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)過程中、加強和規(guī)范對檢察活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督提出了“廣泛實行人民監(jiān)督員制度”的更高要求。為了全面落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，最高人民檢察院先后做出《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）（2015年修訂版）》和《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。然而，隨之而來的是深化人民監(jiān)督員制度改革必須回答好的三個問題：為什么還要深化？由誰主導深化？向哪里深化？對此，如果不能從法理上加以研判，勢必會出現(xiàn)對中央相關(guān)決定執(zhí)行不統(tǒng)一、不堅決的后果。本文作者從長期對人民監(jiān)督員制度實踐追蹤研究的角度，不揣淺陋，提出淺見。

一、為什么還要深化

眾所周知，21世紀之初，在司法改革的聲浪中，經(jīng)常發(fā)出“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的疑問。這是因為檢察機關(guān)依照憲法行使國家檢察權(quán)，專司法律監(jiān)督職能，除了行使公訴權(quán)，對一切社會主體的違反法律構(gòu)成犯罪的行為行使追訴權(quán)以外，對其他國家機關(guān)，諸如行政執(zhí)法和司法審判機關(guān)，亦承擔法律監(jiān)督職責。然而，檢察權(quán)并不是一種至上的終極性權(quán)力，它本身不具備實體處理的權(quán)力。很大程度上，檢察權(quán)僅是一種程序啟動性質(zhì)的權(quán)力，主要是通過啟動程序的方式提請具有實體處分權(quán)的國家機關(guān)追究有關(guān)單位和個人的法律責任，或者提請有關(guān)國家機關(guān)糾正其違反法律的行為，或者提出改進工作、防止違法犯罪發(fā)生的司法建議等。

值得注意的是，檢察機關(guān)在檢察權(quán)獨立性帶來的保密性掩蓋下，對很多案件享有終結(jié)程序的權(quán)力都是在相對封閉的三維空間中實現(xiàn)的。諸如檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人不服從逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的情形（簡稱“三類案件”）。又比如人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件有應(yīng)當立案而不立案或者不應(yīng)當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情形之一的（簡稱“五種情形”）。在以往的實踐中，查辦“三類案件”的過程和“五種情形”的發(fā)生都不向社會公開，不向任何機關(guān)和個人說明辦案的結(jié)果和理由。如果有人提出異議，檢察機關(guān)可以依法回答或者拒答。“三種案件”和“五種情形”固然在既有的法定程序中進行，但實際中因操作過程是由人完成的，這個過程是相對封閉的，因而出現(xiàn)錯案和腐敗現(xiàn)象的可能性是存在的。

因此，在現(xiàn)有權(quán)力制衡機制中如何解決檢察機關(guān)的被監(jiān)督問題，從而使得檢察機關(guān)在自行隱蔽狀態(tài)下進行的辦案程序在終結(jié)前受到有效監(jiān)督便提到議事日程。探尋“自我監(jiān)督”問題最早是由檢察機關(guān)提出的。2003年9月2日，最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九次會議通過、并于2004年7月5日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第二十三次會議修訂了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》。2006年中共中央《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工高檢發(fā)作的決定》（法發(fā)［2006］15號）在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上首肯人民監(jiān)督員制度，并指出：“深入推進人民監(jiān)督員制度試點工作，適時加以推廣，促進人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化”的意見。為落實這個決定，2010年最高人民檢察院又出臺了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（［2010］21號），開宗明義，明確規(guī)定檢察機關(guān)實行人民監(jiān)督員制度的價值取向是提高檢察機關(guān)的執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職能，維護社會公平正義。

然而，此階段的人民監(jiān)督實踐是否完全與中共中央的規(guī)定相契合引起各方面的關(guān)注。尤其在十八屆三中全會做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”后，這個對司法不公“零容忍”的要求像一面鏡子，折射出了由檢察機關(guān)主導人民監(jiān)督制度的不徹底和不全面的問題。這是因為該項制度從整體設(shè)計、試點選擇，到推行落實、成果總結(jié)，都是在檢察機關(guān)主導下完成，并且是在理論探索準備不及的情況下開展的。如，對人民監(jiān)督法律屬性的內(nèi)、外性，其效力的程序性和實體性等重大問題皆缺乏充分論證。如此，各級檢察機關(guān)在執(zhí)行人民監(jiān)督的力度就出現(xiàn)了差異，甚或有些地方的人民監(jiān)督制度因監(jiān)督員素質(zhì)差異和檢察人員配合不利等原因流于形式。越來越多問題暴露出檢察機關(guān)主導下的人民監(jiān)督的弊端，再次引發(fā)“誰來監(jiān)督檢察機關(guān)人民監(jiān)督工作”的疑問。十八屆四中全會做出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。司法機關(guān)要及時回應(yīng)社會關(guān)切。規(guī)范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正?！奔热滑F(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度和實踐無論在范圍上還是效果程度上都與中共中央的決定要求存在距離，那么如何做到“深化”就成為一道擺在理論和實踐面前的難題。為此，最高人民檢察院起草《改革方案》，并經(jīng)中央深化改革領(lǐng)導小組批準，在全國范圍一體貫徹執(zhí)行，新的一輪檢察機關(guān)人民監(jiān)督制度深化改革的啟動迫在眉睫。

二、由誰來主導深化

《改革方案》明確規(guī)定新一輪關(guān)于人民監(jiān)督員制度的改革將由檢察機關(guān)和司法行政部門共同推進。

然而筆者對最終選擇由司法行政部門來承擔外部監(jiān)督執(zhí)行者的角色能否達到改革預(yù)期目的提出質(zhì)疑。從根本上講，這一設(shè)計的憲法依據(jù)并不充分。這一設(shè)計將人民監(jiān)督員制度置于廣義法律監(jiān)督的范疇，緊緊抓住人民監(jiān)督的外部屬性的特點是正確的，是符合“監(jiān)督監(jiān)督者”大方向的。然而，人民監(jiān)督實踐證明，這種監(jiān)督絕非一般的外部監(jiān)督，因為監(jiān)督對象是獨立檢察權(quán)，而非一般法律活動。監(jiān)督活動的隱秘性派生出人民監(jiān)督員的保密義務(wù)和獨立審案的權(quán)利是不可能與司法行政機關(guān)的業(yè)務(wù)對接的。另外，我國憲法并未賦予司法行政部門監(jiān)督檢察權(quán)的職能，他與檢察機關(guān)的職責不相交匯，缺乏監(jiān)督檢察業(yè)務(wù)的通道，加之二者的權(quán)力地位不平等，甚或是檢察機關(guān)的法定監(jiān)督對象。所以，讓司法行政機關(guān)擔負起人民監(jiān)督員選任和組織工作未免勉為其難，甚之，執(zhí)行結(jié)果可能流于形式。

如果堅持由司法行政機關(guān)承擔這種職能，為了防患于未然，則須重新構(gòu)建屬于司法行政機關(guān)權(quán)責統(tǒng)一的制度體系，使司法行政機關(guān)在推行人民監(jiān)督制度過程中既享有充分的自主權(quán)，亦承擔嚴格的法律責任。如此，必須通過人大立法為司法行政機關(guān)的監(jiān)督行為賦權(quán)，并明確其行權(quán)的責任和法律后果。但實際上，如此一來就出現(xiàn)了悖論，一方面在憲法框架中檢察司法是獨立的，司法行政機關(guān)“借道”人民監(jiān)督是對檢察權(quán)獨立性的極大沖擊，不免有“司法外或司法上的司法”的嫌疑；另一方面，司法行政機關(guān)自身又屬于檢察機關(guān)的監(jiān)督對象，豈能確保毫無顧忌地行使選任和管理人民監(jiān)督員的權(quán)力嗎？這樣一來，原有的矛盾還沒有解決，又平添了新的問題。況且如果由司法行政機關(guān)選任的人民監(jiān)督員在監(jiān)督檢察機關(guān)過程中違法亂紀，司法行政機關(guān)是否需要承擔用人失察的法律責任，如果不用，那么有權(quán)無責的制度設(shè)計豈不怪哉。

筆者認為，關(guān)于人民監(jiān)督員制度的改革應(yīng)由各級人大牽頭。嚴格說，人民監(jiān)督員制度涉及憲法的人民主權(quán)原則和憲法關(guān)于檢察權(quán)獨立行使的基本制度，因此，主導這一改革的只能是全國人民代表大會。此項制度在法律位階上的提升必須與憲法關(guān)于主權(quán)在民的主旨相契合。具體建議如下：其一，將人民監(jiān)督員的選任和管理權(quán)歸屬各級人大。具體由各級人大法律工作委員會負責，其工作班子設(shè)在內(nèi)務(wù)部門為宜。其二，應(yīng)將人民監(jiān)督員和人民陪審員的選任和管理一并推行。《決定》業(yè)已將二者并列提出，可見一斑。人民監(jiān)督員與審判中的人民陪審員一樣均為憲法的人民主權(quán)精神的體現(xiàn)，盡管以現(xiàn)行程序法規(guī)定，二者監(jiān)督范圍和效力有較大差異，但二者的差異必將在深化改革中趨于接近，如此既可避免“司法外司法”和“司法上司法”，又可實現(xiàn)兩類監(jiān)督的程序性功能。同時建議，在選任“兩員”時當注意廣泛的人民性和監(jiān)督的實際有效性。具體操作中可在被選人員的社會組成方面實行“三三制”，即按照“兩員”人數(shù)的百分比計算，由各級人大和政協(xié)推薦三分之一的人大代表和政協(xié)委員，由司法行政部門推薦三分之一的律師和法學專家，由民政機關(guān)在社會各界推薦三分之一的其他成員。其三，人民監(jiān)督員審理案件的地點應(yīng)當設(shè)在檢察機關(guān)內(nèi)，可考慮給個案監(jiān)督組織取一名稱，比如“監(jiān)督庭”之類。另外，可考慮在三人庭、五人庭之外，增設(shè)“重大案件人民監(jiān)督員旁聽制度”。其四，應(yīng)當規(guī)定人民監(jiān)督員與同級人大回應(yīng)機制，使人民監(jiān)督功能最大化實現(xiàn)。

三、向哪里深化

（一）人民監(jiān)督員制度應(yīng)向“應(yīng)然”還是“實然”方向深化

在很多人看來，人民監(jiān)督員制度的推行當然是實然性過程。但在實踐過程中，圍繞人民監(jiān)督員制度的應(yīng)然性做文章的現(xiàn)象在一定程度上也存在。談人民監(jiān)督重大意義的多，談制度具體落實的少，依然是當下必須關(guān)注并急需研究解決的認識問題。比如，關(guān)于司法行政部門在選任人民監(jiān)督員的過程中，設(shè)置何種標準，依照何種程序，才能選任出具備保證有效實現(xiàn)監(jiān)督目的素質(zhì)的人民監(jiān)督員。

（二）人民監(jiān)督員制度改革立足于法律監(jiān)督還是社會監(jiān)督

此問題的關(guān)鍵在于制度設(shè)計和推行的法律價值能否實現(xiàn)。法律監(jiān)督是依法監(jiān)督，按法理學分類屬有權(quán)監(jiān)督，而社會監(jiān)督則被理解為憲法意義上的廣義監(jiān)督，即主體的廣泛和客體的廣泛。如果取義于法律監(jiān)督，那么其監(jiān)督的效力趨向剛性。如果是社會監(jiān)督，則監(jiān)督的效力趨向柔性。然而通觀十幾年間檢察機關(guān)關(guān)于人民監(jiān)督這項制度的實踐以及《改革方案》中關(guān)于深化此項制度的相關(guān)規(guī)定，不難看出在認識這個問題上的模糊性以及行動上的搖擺性。

從人民監(jiān)督的效力看，人民監(jiān)督員制度不同于一般民主監(jiān)督制度。人民監(jiān)督是有組織形態(tài)的社會力量對人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件進行監(jiān)督的剛性制度。這種剛性制度不是檢察機關(guān)“體制內(nèi)”的制約制度，更不是某個地方的制度，而是著眼于國家權(quán)力制約的一項整體性、系統(tǒng)性的監(jiān)督制度。人民監(jiān)督員在檢察業(yè)務(wù)鏈中的意思表示具有自主性。人民監(jiān)督員經(jīng)表決形成的監(jiān)督意見，檢察機關(guān)應(yīng)當認真聽取。如果檢察長不同意人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，應(yīng)當提請檢察委員會討論決定。檢察長或者檢察委員會應(yīng)當認真研究人民監(jiān)督員參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定，有異議的，可以要求上一級檢察機關(guān)復核，上級檢察機關(guān)應(yīng)當及時復核，并向人民監(jiān)督員反饋復核的結(jié)果。

筆者認為，檢察機關(guān)的人民監(jiān)督從制度設(shè)計之始便是融法律監(jiān)督與社會監(jiān)督于一體的新型司法制度。簡言之，就如同司法審判中的人民陪審員，讓人民群眾介入一定范圍的司法活動。只有這樣，提出問題和解決問題才能從根本上保證既不影響檢察權(quán)的獨立性，又能確保實現(xiàn)人民監(jiān)督員的有效性。

（三）人民監(jiān)督員制度在體制上是外部監(jiān)督還是內(nèi)部監(jiān)督

當下，人們異口同聲地認為人民監(jiān)督必須是外部監(jiān)督。所以每提及人民監(jiān)督便將之簡單地理解為是將人民監(jiān)督權(quán)的委任和管理交給司法行政部門。起碼從形式上要讓人民監(jiān)督員脫離檢察體制。但在具體制度設(shè)計過程中必然觸及人民監(jiān)督的行為與檢察權(quán)行使的鏈接問題，因此有學者又認為人民監(jiān)督必須是內(nèi)部監(jiān)督。

筆者認為，如此理解未免有盲人摸象的嫌疑。一提到把人民監(jiān)督制度歸入檢察體制，馬上想到統(tǒng)一性大于獨立性，監(jiān)督效能大打折扣。一提到把人民監(jiān)督制度與檢察體制剝離開，馬上想到人民監(jiān)督制度有可能撞擊了司法的獨立性，這樣一來，與憲法關(guān)于確保司法獨立的規(guī)定相違背。如今，最高人民檢察院與司法部聯(lián)合發(fā)文將人民監(jiān)督員的選任和管理權(quán)力賦予了司法行政機關(guān)，呈現(xiàn)出了設(shè)計者異體監(jiān)督的思維軌跡：檢察機關(guān)將選任和管理權(quán)交給了司法行政機關(guān)，并由廣泛的來源于社會群體的人民監(jiān)督員在檢察機關(guān)以外的三維空間的“密室”里完成審理活動，仿佛這樣一來就真正起到了人民監(jiān)督的作用。人民監(jiān)督員能否真正起到監(jiān)督作用的關(guān)鍵在于人民監(jiān)督員履行職責的過程中是否享有充分的知情權(quán)和獨立的判斷權(quán)，以及避免打擊報復的保密權(quán)。另外，為了實現(xiàn)此項目的，必須形成一整套關(guān)于人民監(jiān)督員的回避制度、素質(zhì)考核制度、說案登記制度、責任追究制度。

（四）人民監(jiān)督是程序性活動還是實體性活動

言及人民監(jiān)督的外部性和有效性，有學者擔心人民監(jiān)督員制度會傷害檢察機關(guān)獨立辦案。其實不然，因為人民監(jiān)督活動是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的程序性鏈條中凸顯“公開、公正、公平”的一個環(huán)節(jié)，不影響人民檢察機關(guān)獨立行使法律監(jiān)督權(quán)。為了保證人民監(jiān)督真正起到作用又不傷及檢察機關(guān)獨立辦案的權(quán)力，本文特建議人民監(jiān)督活動在程序上的三部曲構(gòu)想：一是全面真實的可供人民監(jiān)督的資料信息提供制度；二是人民監(jiān)督與檢察機關(guān)審理過程中的分歧爭端解決的回應(yīng)制度；三是打破現(xiàn)行規(guī)定的越級復議制度。

（五）人民監(jiān)督員制度建立應(yīng)選擇人大立法還是人大委托立法，或者依循舊歷由檢察機關(guān)直接規(guī)定

對于人民監(jiān)督員制度的立法模式提出兩種意見：其一是以《規(guī)定》為基礎(chǔ)，制定人民監(jiān)督員制度的單行法律，由人大常委會負責人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、選任和管理。其二是在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中增加人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容，主要規(guī)定人民監(jiān)督員制度的原則，監(jiān)督范圍和職責等。至于監(jiān)督的具體程序和其他內(nèi)容，則可由最高人民檢察院做出司法解釋。

學界的眾多議論希望把人民監(jiān)督的立法上位致全國人大。他們認為，人民監(jiān)督員制度不同于一般民主監(jiān)督制度。人民監(jiān)督員制度是有組織形態(tài)的社會力量，其著眼于國家權(quán)力制約的整體性監(jiān)督。因此，人民監(jiān)督員制度改革應(yīng)由人大主導，如此才能避免這次旨在推進人民監(jiān)督制度的改革中陷入違憲的可能性，避免多元化管理虛化人民監(jiān)督制度的意義。

筆者建議，相關(guān)立法應(yīng)納入《人民檢察院組織法》比較妥當。首先，這符合《人民檢察院組織法》的價值追求和立法體例。檢察機關(guān)建立人民監(jiān)督員制度是群眾路線在司法領(lǐng)域的具體化、程序化，擴大了訴訟程序的民主性。該項制度拓展了人民群眾有效監(jiān)督司法的途徑，確保檢察機關(guān)嚴格、公正、文明執(zhí)法，是將憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)落實到對檢察權(quán)的監(jiān)督之中的一種憲政創(chuàng)舉和實踐。加強對人民監(jiān)督員制度的立法是保證檢察機關(guān)依法辦事，促使檢察司法走向法制化的必然要求。其次，將人民監(jiān)督納入《人民檢察院組織法》可以確保人民監(jiān)督的程序與相關(guān)檢察業(yè)務(wù)的程序做到無縫銜接，同時操作便捷。因此，希望有關(guān)部門加快立法步伐，盡早將人民監(jiān)督員制度納入《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的范疇。

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2016）04-0079-04

2016-03-29

朱玳萱，深圳市委黨校福田分校講師。