李永清

從公共安全脆弱性看光明滑坡事故的生成機(jī)理

李永清

城市公共安全已成為城市治理的重要議題。文章依據(jù)脆弱性理論，從社會(huì)領(lǐng)域脆弱性和管理領(lǐng)域脆弱性兩個(gè)層面，對(duì)深圳市光明新區(qū)滑坡事故的生成機(jī)理進(jìn)行了分析，并提出了深圳城市公共安全系統(tǒng)脆弱性治理的策略，旨在對(duì)特大型城市避免“小概率、大災(zāi)難”事件有所裨益。

公共安全；脆弱性；滑坡事故；生成機(jī)理

2015年12月20日，深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場(chǎng)發(fā)生特別重大滑坡事故，造成重大人員和財(cái)產(chǎn)損失。深圳是我國城市管理水平較好的現(xiàn)代化城市，怎么會(huì)發(fā)生這么嚴(yán)重的事故？本文試圖從脆弱性角度初步回答這個(gè)問題。

一、脆弱性理論：城市公共安全研究的新指向

學(xué)界對(duì)于城市公共安全脆弱性的涵義達(dá)成了基本共識(shí)：城市安全運(yùn)行中受到外部致災(zāi)因素影響的可能性和敏感性、外部致災(zāi)因素影響的程度及城市安全運(yùn)行系統(tǒng)對(duì)致災(zāi)因素的抵抗力和抗逆力的一個(gè)衡量。［1］從20世紀(jì)70年代，懷特教授首先在自然災(zāi)害研究領(lǐng)域使用“脆弱性”的概念，［2］到今天脆弱性理論之所以在地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、工程技術(shù)學(xué)等多學(xué)科中得到廣泛應(yīng)用，是因?yàn)槠洫?dú)特的價(jià)值。

認(rèn)知價(jià)值。長期以來，災(zāi)害管理、應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理研究分屬不同學(xué)科，導(dǎo)致概念不一、話語隔離、理論差異、視閾分散。這種“盲人摸象”似的碎片化認(rèn)知，無法搭建對(duì)城市公共安全治理的科學(xué)認(rèn)知體系。脆弱性理論融合和集中了災(zāi)害管理、應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理研究的精華，通過對(duì)基礎(chǔ)概念及其概念關(guān)系的厘清、歸納與演繹，彌合了概念分歧與知識(shí)差距，構(gòu)建了科學(xué)認(rèn)識(shí)城市公共安全治理的基礎(chǔ)性知識(shí)體系。例如，2002年聯(lián)合國減災(zāi)委報(bào)告《生命與風(fēng)險(xiǎn):減災(zāi)措施綜述》中曾提出了一個(gè)新的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型：R（Risk）=H（Hazard）×V（Vulnerability）/C（Capacity），明確提出，應(yīng)把脆弱性作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一個(gè)函數(shù)，推薦將其作為突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基本方法，以取代經(jīng)典的R（Risk）=L（Likelihood）×C（Consequences）模型。因?yàn)镽=LC模型忽略了承災(zāi)體在抗逆力方面的差異，很難全面反映災(zāi)難類風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)與規(guī)律。R=HV/C模型融入了社會(huì)學(xué)等學(xué)科的認(rèn)識(shí)，為設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型提供了基本認(rèn)知。

視野價(jià)值。災(zāi)害管理、應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理研究長期存在重技術(shù)主義輕人文主義（制度、組織、文化等）傾向。公共安全事件背后的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等背景要素的作用不容小覷。脆弱性理論充分認(rèn)識(shí)到背景要素在公共安全事件動(dòng)力演進(jìn)過程中的作用，把研究視野由技術(shù)主義拓展到人文主義，從自然系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等多個(gè)方面梳理影響公共安全系統(tǒng)脆弱性的因素，［3］把人的主動(dòng)適應(yīng)性作為脆弱性評(píng)價(jià)的核心問題。研究視野的拓寬帶來應(yīng)用視野的放大，對(duì)公共安全治理從直接作業(yè)環(huán)節(jié)、現(xiàn)場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)管理的缺陷、政府監(jiān)管的不足、法律法規(guī)的完善和社會(huì)的安全文化等方面展開，能夠系統(tǒng)提高對(duì)城市公共安全擾動(dòng)因素的抗逆力和恢復(fù)力。

理論價(jià)值。脆弱性理論對(duì)公共危機(jī)事件生成的機(jī)理進(jìn)行了梳理，為識(shí)別危機(jī)事件背后的邏輯和機(jī)理提供了理論指導(dǎo)和依據(jù)。［4］一是該理論揭示了脆弱性是各類公共安全事件產(chǎn)生的微觀基礎(chǔ)。脆弱性理論認(rèn)為，脆弱性是公共安全事件形成的最本質(zhì)原因，［5］是決定公共安全事件性質(zhì)、強(qiáng)度與結(jié)果的基本要素。二是該理論鎖定脆弱性是公共安全事件預(yù)防與應(yīng)對(duì)中唯一可控的因素。公共安全事件唯一可控的要素就是脆弱性，這是人類有所作為的領(lǐng)域。城市政府應(yīng)從辨識(shí)、評(píng)估公共安全管理的系統(tǒng)脆弱性做起，從源頭上進(jìn)行防控。

分析框架價(jià)值。國外學(xué)者構(gòu)建了多種基于脆弱性理論的公共安全治理分析框架。國內(nèi)有兩個(gè)代表性框架:一個(gè)是“風(fēng)險(xiǎn)—危機(jī)轉(zhuǎn)化模型”。它將社會(huì)脆弱性與觸發(fā)因素視為災(zāi)害危機(jī)產(chǎn)生的催化劑，通過“危險(xiǎn)源—關(guān)系鏈—結(jié)果”為邏輯結(jié)構(gòu)厘清了災(zāi)害認(rèn)識(shí)與研究的宏觀圖景。［6］另一個(gè)是“脆弱性—能力”框架。［7］它認(rèn)為，公共安全事件的發(fā)生往往是由于能力和脆弱性兩個(gè)控制變量同時(shí)惡化引起的，這為我們從整體上把握城市公共安全的整體水平，準(zhǔn)確把握公共安全事件發(fā)展過程中的能力和脆弱性閾值，提供了實(shí)用的分析工具。

方法價(jià)值。脆弱性理論使用了大量的技術(shù)方法，較好地把定性研究與定量方法結(jié)合。例如，對(duì)城市脆弱性的定量測(cè)度主要遵循基于多指標(biāo)的數(shù)理分析方法，包括線性加權(quán)求和法、函數(shù)模型法、集對(duì)分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、情景構(gòu)建分析法、GIS圖層疊加法等，使脆弱性這個(gè)較為抽象的概念成為定量化的具體東西。

二、深圳“12·20”滑坡事故折射出脆弱性表象

關(guān)于脆弱性來源如何分類的觀點(diǎn)差異性很大，2004年美國學(xué)者麥肯泰爾提出脆弱性模型。這個(gè)模型與我國公共安全管理體制和應(yīng)急管理實(shí)際情況較切合，被我國學(xué)者采納。［8］深圳滑坡災(zāi)害是一起生產(chǎn)安全事故，其生成機(jī)理主要來源于該模型中的社會(huì)和管理兩個(gè)領(lǐng)域的脆弱性。

（一）社會(huì)領(lǐng)域脆弱性是導(dǎo)致滑坡事故的深層原因

一個(gè)城市的社會(huì)因素對(duì)于城市政府、市民和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)與能力都會(huì)形成積極的和消極的影響。從消極面看，社會(huì)因素容易引起人們的行為偏差，將風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化。

其一，城市公共安全承載力不堪重負(fù)。首先，城市管理沒有深度導(dǎo)入“本質(zhì)安全”理念?！氨举|(zhì)安全”理念的核心是城市管理務(wù)必從規(guī)劃和建設(shè)的源頭就注入安全基因，以高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、高質(zhì)量建設(shè)的要求實(shí)現(xiàn)城市每個(gè)基礎(chǔ)元素和每個(gè)環(huán)節(jié)的安全本質(zhì)化。這次滑坡事件表明，部分城市管理者沒有牢固樹立安全發(fā)展理念，未能正確處理城市建設(shè)與安全發(fā)展的關(guān)系，為解決建設(shè)工程渣土的排放問題，在紅坳受納場(chǎng)項(xiàng)目與有關(guān)規(guī)劃沖突的情況下，仍違法違規(guī)強(qiáng)行推動(dòng)渣土受納場(chǎng)建設(shè)。其次，深圳城市公共安全治理戰(zhàn)略規(guī)劃缺失。一些居民區(qū)和商業(yè)區(qū)建筑非常高且密集，一些危險(xiǎn)性的企業(yè)與生活區(qū)毗鄰；雨水系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的快速發(fā)展；地下管線建設(shè)滯后于城市道路建設(shè)，等等，使城市公共安全工作陷入了一種被動(dòng)應(yīng)付的局面。再次，公共安全“地基”不牢。深圳城市公共安全歷史欠賬太多，保障基礎(chǔ)薄弱所誘發(fā)的公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)較大。例如，深圳有4億多平方米的違法建筑，對(duì)公共安全造成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。這次滑坡事故受損建筑中大量是違建，超過50名失蹤者居住在違建中。風(fēng)險(xiǎn)的累積導(dǎo)致脆弱性處于上升態(tài)勢(shì)。深圳公共安全總體風(fēng)險(xiǎn)處于中等偏高水平，群體性事件、安全生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。并且，一出事就出大事，1990年以來，死亡10人以上的事故共發(fā)生16起，平均不到兩年就發(fā)生一起。

其二，城市安全文化缺失。安全文化缺失成為制約深圳公共安全形勢(shì)整體好轉(zhuǎn)的重要因素之一。突出表現(xiàn)為部分城市管理者風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)意識(shí)淡薄，對(duì)城市運(yùn)行中的脆弱性缺乏真正的認(rèn)識(shí)，對(duì)存在的隱患和問題茫然無知，或者視而不見、麻木不仁，或者躲著走、繞著走；對(duì)公共安全工作“講起來重要、做起來次要、平常不要”。一些企業(yè)規(guī)則意識(shí)淡漠，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)工程可能存在的安全因素考慮不足或者投入不足，致使工程的安全設(shè)施規(guī)劃和設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重的脆弱性。市民普遍沒有了解和掌握安全知識(shí)的意愿，自救、互救能力嚴(yán)重不足，習(xí)慣于等待政府救援，加大了公共安全事件造成的損失。

（二）管理領(lǐng)域脆弱性是滑坡事故發(fā)生的根本原因

根據(jù)脆弱性理論，當(dāng)脆弱性水平和管理能力水平的對(duì)比達(dá)到一定程度時(shí)，會(huì)發(fā)生突變引發(fā)公共安全事件。國務(wù)院事故調(diào)查組發(fā)現(xiàn)“很多管理方面的問題”，這些問題使脆弱性沒有被識(shí)別和有效減控。

其一，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有“漏網(wǎng)之漁”。公共安全管理的基礎(chǔ)性工作就是公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠發(fā)現(xiàn)真正導(dǎo)致公共安全的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)因素。2012年10月至2013年11月，深圳在全國率先開展對(duì)城市公共安全全面評(píng)估，共識(shí)別出公共安全風(fēng)險(xiǎn)源138項(xiàng)，紅坳余泥渣土臨時(shí)受納場(chǎng)不在其中。原因是開展評(píng)估時(shí)，該受納場(chǎng)還沒有開始使用。深圳有138座（處）渣土受納場(chǎng)，在用的僅6處。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告里，余泥渣土受納場(chǎng)只是列入“斜坡類”的地質(zhì)災(zāi)害，在文字上有籠統(tǒng)體現(xiàn)，并沒有真正將余泥渣土受納場(chǎng)納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。難道這些受納場(chǎng)不存在安全風(fēng)險(xiǎn)嗎？滑坡事故發(fā)生后，深圳市城管局組織四家勘察單位對(duì)包括6座在用且已辦理相關(guān)手續(xù)的余泥渣土受納場(chǎng)、13座已封場(chǎng)余泥渣土受納場(chǎng)、13處生活垃圾填埋場(chǎng)（3處在用）、其余119處規(guī)模較小的渣土堆填場(chǎng)進(jìn)行了評(píng)估，其中6座在用受納場(chǎng)安全性評(píng)估結(jié)果是，現(xiàn)狀總體上安全，可繼續(xù)運(yùn)行使用。但存在不同種類與不同程度的安全隱患，例如部九窩余泥渣土受納場(chǎng)二期有臨時(shí)排水不暢、邊坡水土流失問題?？梢姡@次評(píng)估存在盲點(diǎn)，“應(yīng)評(píng)而未評(píng)”。

其二，預(yù)警機(jī)制失靈。這次事故并非突如其來，事先是有征兆的。但是，相關(guān)部門和企業(yè)對(duì)五個(gè)信息源透露出的步步逼近的危險(xiǎn)失去警覺，沒有把“大禍”扼殺在萌芽之中。

項(xiàng)目監(jiān)管方報(bào)告。輔助光明新區(qū)城管局全面履行項(xiàng)目監(jiān)管職責(zé)的深圳建星項(xiàng)目管理顧問有限公司記錄顯示，2015年11月1日上午，受納場(chǎng)出現(xiàn)大量細(xì)小裂縫；11月13日，第4級(jí)排水溝、截洪溝出現(xiàn)局部下沉；11月26日，第3、第4級(jí)臺(tái)階平臺(tái)邊坡外側(cè)有裂縫出現(xiàn)。該公司按合同要求及時(shí)向委托方光明新區(qū)城市管理局報(bào)告，但沒有引起重視并采取措施。

環(huán)評(píng)報(bào)告。涉事受納場(chǎng)項(xiàng)目雖運(yùn)行日久，但直至2015年1月12日，深圳市綠威物業(yè)管理有限公司才提交《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表》（由深圳市宗興環(huán)?？萍加邢薰揪幹仆瓿桑?。報(bào)告特別提醒，“擋土壩發(fā)生潰壩風(fēng)險(xiǎn)主要是可能對(duì)北側(cè)柳溪工業(yè)園和混凝土有限公司的安全造成一定的影響”，建議“隨時(shí)關(guān)注天氣預(yù)報(bào)情況，定期查看壩體狀況，如有問題及時(shí)解決，避免出現(xiàn)千里之堤，潰于蟻穴的問題”。這份報(bào)告，實(shí)際上是一份預(yù)警報(bào)告。

當(dāng)?shù)爻枪苎膊槎啻伟l(fā)現(xiàn)隱患。2015年5月開始，光明新區(qū)城管局對(duì)涉事受納場(chǎng)開展月度檢查，此后每逢汛期多次進(jìn)行巡檢，多次發(fā)現(xiàn)問題。

媒體曝光。早在2014年9月24日、10月22日，深圳新聞網(wǎng)就兩次報(bào)道了“光明紅坳村泥頭車占道堵路，噪音擾民”的問題。街道執(zhí)法隊(duì)表示，將加強(qiáng)對(duì)該路段的巡查監(jiān)控力度，對(duì)泥頭車沿途撒漏污染路面等違法行為進(jìn)行查處。

群眾投訴舉報(bào)。兩年來，泥頭車每天排隊(duì)往山上運(yùn)渣土，附近紅坳村的村民苦不堪言，多次投訴舉報(bào)過“揚(yáng)塵過大”和泥土車偷倒渣土的問題，但有關(guān)部門未引起重視。例如，2014年10月，廣東省信訪局分別收到深圳市光明新區(qū)紅坳村部分村民致省委、省政府主要負(fù)責(zé)同志的信，舉報(bào)紅坳受納場(chǎng)存在重大事故隱患。11月12日，廣東省信訪局將該信訪件報(bào)送深圳市委主要負(fù)責(zé)同志閱批。11月21日至12月2日，深圳市、光明新區(qū)兩級(jí)黨委、政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志分別作出了批示，要求光明新區(qū)城市管理局關(guān)注群眾反映的安全問題，做好隱患整改工作。光明新區(qū)城管局在牽頭處理群眾舉報(bào)的事故隱患過程中，弄虛作假回復(fù)舉報(bào)人和上級(jí)機(jī)關(guān)。12月15日，光明新區(qū)管委會(huì)在深圳市信訪信息系統(tǒng)上回復(fù)稱“就信訪人提出的疑慮，光明新區(qū)城市管理局書面回復(fù)了信訪人，告知該受納場(chǎng)的選址經(jīng)過科學(xué)論證，打消了信訪人的疑慮，并加強(qiáng)了對(duì)該受納場(chǎng)的監(jiān)管?！蓖眨撔旁L件在深圳市信訪信息系統(tǒng)上辦結(jié)。有關(guān)部門對(duì)群眾舉報(bào)的事故隱患問題未認(rèn)真核查、整改，錯(cuò)失消除事故隱患、避免事故發(fā)生的機(jī)會(huì)。

其三，安全監(jiān)管“滑坡”。一些城市管理人員對(duì)城市安全運(yùn)行嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，違法行使職權(quán)或不作為，使紅坳受納場(chǎng)成了一塊脫離監(jiān)管的飛地，放大了城市安全運(yùn)行中的脆弱性。事前審批監(jiān)管走形式。這次事故涉及渣土堆積地點(diǎn)的選擇、余泥渣土受納場(chǎng)與山腳居民及工業(yè)園區(qū)的距離、周邊安全的評(píng)估等問題。光明新區(qū)城市管理局違規(guī)審批許可，在紅坳受納場(chǎng)未取得規(guī)劃國土、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)等部門批準(zhǔn)文件的情況下，違規(guī)向綠威公司發(fā)放臨時(shí)受納場(chǎng)許可證。這些審批過程中存在的缺陷，為城市公共安全留下諸多隱患。事中運(yùn)行監(jiān)管走過場(chǎng)。根據(jù)2012年頒布的《深圳市建筑廢棄物受納場(chǎng)運(yùn)行管理辦法》，作為主管單位的城管部門應(yīng)該定期抽查配套設(shè)施狀況，督促受納場(chǎng)按要求定期檢查維護(hù)，并應(yīng)定期開展安全生產(chǎn)檢查。2014年5月，光明新區(qū)城管局市政服務(wù)中心制定了《光明新區(qū)余泥渣土受納場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管考核方案》，從單位管理制度建立、社會(huì)信譽(yù)程度、受納場(chǎng)出入口、作業(yè)區(qū)，設(shè)施設(shè)備、安全生產(chǎn)和環(huán)境質(zhì)量管理等五個(gè)方面開展日常、月度檢查考評(píng)，檢查結(jié)果建立檔案及每月通報(bào)。如果這些監(jiān)管措施落實(shí)到位，會(huì)大大增強(qiáng)受納場(chǎng)的抗逆力。然而，規(guī)劃國土、城管、建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)部門工作不嚴(yán)不實(shí)，未按規(guī)定履行行政審批許可和日常監(jiān)管等職責(zé)，導(dǎo)致安全隱患沒有及時(shí)排除。

其四，涉事企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任“虛化空轉(zhuǎn)”。這次事故反映出涉事企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)不力。首先，違法違規(guī)組織紅坳受納場(chǎng)建設(shè)施工。紅坳受納場(chǎng)在沒有正規(guī)施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)和未辦理用地（后補(bǔ)辦）、建設(shè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持等審批許可的情況下即違法違規(guī)建設(shè)運(yùn)營。在建設(shè)運(yùn)營過程中，紅坳受納場(chǎng)超出規(guī)劃區(qū)域堆填。沒有按照有關(guān)規(guī)定修建倒排體系，排出底部原有積水就加載垃圾、泥土，沒有落實(shí)堆填碾壓和密實(shí)度檢測(cè)，現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)管理混亂，事故隱患長期存在。其次，項(xiàng)目管理中出現(xiàn)轉(zhuǎn)包問題。2013年7月23日，光明新區(qū)政府采購中心發(fā)布招標(biāo)公告，8月7日，深圳綠威物業(yè)管理有限公司中標(biāo)。但該企業(yè)早在招標(biāo)當(dāng)天（7月23日），就和深圳益相龍投資發(fā)展有限公司簽訂“合作協(xié)議”，以75萬元的價(jià)格將全部運(yùn)營服務(wù)項(xiàng)目整體轉(zhuǎn)讓。違法多層轉(zhuǎn)包使管理能力稀釋和安全監(jiān)管鏈條斷裂，事故風(fēng)險(xiǎn)增加。再次，對(duì)監(jiān)管方多次下達(dá)的整改要求置若罔聞。2014年12月1日，光明新區(qū)城市管理局向綠威公司下發(fā)停業(yè)整改通知，稱自2014年3月以來多次要求其盡快辦理受納場(chǎng)建設(shè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案，一直未落實(shí)；要求紅坳受納場(chǎng)從12月2日起停止受納土方，待完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案手續(xù)，檢查驗(yàn)收后方可運(yùn)營。2015年12月16日，即事發(fā)前4天，建星公司會(huì)同城管局、綠威公司、益相龍公司，給受納場(chǎng)下達(dá)了停工令，要求整改，危險(xiǎn)不消除不得開工，但這份停工令并未起到約束性作用。

其五，事發(fā)前險(xiǎn)情處置錯(cuò)誤。12月20日6時(shí)許，現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員發(fā)現(xiàn)受納場(chǎng)渣土堆填體多處出現(xiàn)裂縫、鼓脹開裂變形后，錯(cuò)誤采用頂部填土方式進(jìn)行處理，使已經(jīng)開始失穩(wěn)的堆填體后緣增加了下滑推力；9時(shí)許，裂縫越來越大，遂停止填土；11時(shí)20分許，渣土堆填體第4級(jí)臺(tái)階發(fā)生鼓包且鼓包不斷移動(dòng)，現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員撤離受納場(chǎng)作業(yè)平臺(tái)。在此過程中，事故企業(yè)人員始終沒有發(fā)出事故警示、未向當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門報(bào)告，貽誤了下游工業(yè)園區(qū)和社區(qū)人員緊急疏散撤離的時(shí)機(jī)。

三、深圳城市公共安全系統(tǒng)脆弱性的治理策略

（一）增強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域脆弱性治理的能力

其一，提高公共安全與城市快速發(fā)展的匹配度。通過深度導(dǎo)入“本質(zhì)安全”理念，使城市發(fā)展速度與公共安全的承受度有機(jī)結(jié)合起來?，F(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市是一個(gè)“本質(zhì)安全”和“全面安全”的城市，要求城市管理者真正把市民的安全利益、安全權(quán)利納入超城市運(yùn)行體系去統(tǒng)籌考慮，始終以追求“零隱患”、“零事故”和“零傷害”為目標(biāo)。在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，有必要將公共安全戰(zhàn)略納入其中，并且要賦予其同樣重要的地位；把公共安全設(shè)施作為城市基礎(chǔ)設(shè)施最重要的組成部分，切實(shí)規(guī)劃好、建設(shè)好；建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。這樣，才能保障城市發(fā)展速度、建設(shè)質(zhì)量與公共安全承受度的協(xié)調(diào)一致。通過供給側(cè)改革，補(bǔ)齊公共安全“地基”不牢短板。深刻認(rèn)識(shí)和把握供給側(cè)改革給深圳城市公共安全工作帶來的新機(jī)遇，使人力、物力、財(cái)力等生產(chǎn)要素適應(yīng)公共安全治理的要求，加快建成水平一流、布局科學(xué)、覆蓋全面、功能完善、安全可靠、修復(fù)快速的城市生命線系統(tǒng)。通過“關(guān)口前移”，預(yù)防、規(guī)避、阻止公共安全風(fēng)險(xiǎn)的累積，遏制脆弱性的上升。城市管理者要強(qiáng)化前瞻研判，提前發(fā)現(xiàn)和排除潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患；對(duì)于那些無法及時(shí)排除的，進(jìn)行實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、跟蹤評(píng)估，把風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍。

其二，深耕厚植安全文化土壤。全面增強(qiáng)居安思危、未雨綢繆的安全意識(shí)。健全系統(tǒng)的安全教育培訓(xùn)演練機(jī)制，使市民形成“生命至上”的安全價(jià)值觀，全市達(dá)到世界衛(wèi)生組織要求的安全社區(qū)至少在60%以上；使政府和企業(yè)增強(qiáng)堅(jiān)守紅線的認(rèn)同度、自覺性，真正把安全作為調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促轉(zhuǎn)型的前提、基礎(chǔ)和保障。全面提升安全意識(shí)轉(zhuǎn)化為自救互救行為的能力。借鑒國際上好的做法，雙管齊下:法律上規(guī)定自救互救是每個(gè)市民的職責(zé)，倒逼市民從“要我安全”變?yōu)椤拔乙踩臀視?huì)安全”；大力宣傳“自己的生命靠自己保衛(wèi)”的理念，倒逼市民內(nèi)生熟練掌握自救互救技能的動(dòng)力。

（二）增強(qiáng)管理領(lǐng)域脆弱性治理的能力

其一，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估盡量做到應(yīng)評(píng)盡評(píng)?？椕茱L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別之網(wǎng)，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性。深圳城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)分布具有類型復(fù)雜化、空間集中化、時(shí)間壓縮化、人群多元化等特征。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的最低要求是做到疏而不漏，“情況清、底數(shù)明”，為此，要認(rèn)真做好風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，［9］通過調(diào)查，收集所有可能對(duì)深圳城市公共安全帶來重大危害的風(fēng)險(xiǎn)，編寫《深圳城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)冊(cè)》。在調(diào)查中，不要輕易否定或排除某些風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)，可進(jìn)行實(shí)驗(yàn)論證，對(duì)于不能排除但又不能肯定予以確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)按確認(rèn)考慮。建立動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前瞻性。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不僅是對(duì)已知風(fēng)險(xiǎn)的分析，更重要的是要前瞻性地考察風(fēng)險(xiǎn)的變化趨勢(shì)以及可能出現(xiàn)的新的風(fēng)險(xiǎn)類別和性質(zhì)。英國倫敦各級(jí)政府采取“風(fēng)險(xiǎn)=可能性×影響”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，每年都編制和公布《風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)》，成為各地編制應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急規(guī)劃和業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃的前提和基礎(chǔ)。［10］深圳可以借鑒這一做法，建立風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)追蹤識(shí)別機(jī)制，及時(shí)反饋風(fēng)險(xiǎn)變化的信息。

其二，建立有效的預(yù)警機(jī)制。構(gòu)建“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”多元協(xié)同的公共安全信息收集機(jī)制。公共安全事件征兆很多出現(xiàn)在日常生活中，市民和利益相關(guān)者的投訴舉報(bào)、媒體曝光已經(jīng)成為公共安全信息的重要來源。深圳要把協(xié)同治理的理念注入信息收集過程，擺脫政府唱“獨(dú)角戲”的被動(dòng)格局，廣開信息收集入口，創(chuàng)新制度安排吸收公眾信息。高度重視體制外公共安全信息的預(yù)警價(jià)值。善于從這些信息中發(fā)現(xiàn)帶有苗頭性、趨向性的內(nèi)容，對(duì)未來可能發(fā)生的危機(jī)類型及危害程度，及時(shí)做出綜合性研判。做好對(duì)所舉報(bào)所曝光的隱患的核查、評(píng)估、整改等工作，做到件件有反饋、件件有落實(shí)。對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患舉報(bào)屬實(shí)的，要按照有關(guān)規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。

其三，層層壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。始終把責(zé)任挺在最前面。城市管理者必須形成主動(dòng)履職的責(zé)任意識(shí)，全面落實(shí)習(xí)近平“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，督促引導(dǎo)企業(yè)全面履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，主動(dòng)落實(shí)行業(yè)主管部門專項(xiàng)監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任，有效控制城市安全運(yùn)行中的脆弱性。對(duì)安全生產(chǎn)工作不到位導(dǎo)致事故發(fā)生的，要從嚴(yán)從重追究責(zé)任，特別是從重查處事故背后的瀆職腐敗行為。對(duì)城市運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)管。一是嚴(yán)把入口關(guān)，提升源頭監(jiān)管能力。探索建立安全專項(xiàng)規(guī)劃制度，完善項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)的安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目建設(shè)安全審核把關(guān)。改革招投標(biāo)制度，廢止抽簽式定標(biāo)和簡(jiǎn)單以最低價(jià)定標(biāo)的做法，確保凡是涉及公共安全的政府投資重大項(xiàng)目，都交給有專業(yè)資質(zhì)的實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)來建設(shè)運(yùn)營。二是夯實(shí)監(jiān)管基層基礎(chǔ)，著力解決安全生產(chǎn)監(jiān)管中“最后一公里”問題。街道社區(qū)應(yīng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)隱患“啄木鳥”機(jī)制，將主要精力放在管控風(fēng)險(xiǎn)源和消除隱患上。把公共安全融入“織網(wǎng)工程”，做到網(wǎng)格清晰、人員到位、責(zé)任明確。

其四，精準(zhǔn)發(fā)力切實(shí)把好安全生產(chǎn)“第一關(guān)”。依法依規(guī)嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。強(qiáng)化新《安全生產(chǎn)法》和兩高相關(guān)司法解釋的宣傳，督促企業(yè)自覺落實(shí)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任。健全“雙隨機(jī)”檢查、暗查暗訪、聯(lián)合執(zhí)法和重點(diǎn)執(zhí)法制度，對(duì)非法違法行為采取“零容忍”的高壓態(tài)勢(shì)。加大對(duì)企業(yè)生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)管控不力的懲罰力度，對(duì)情節(jié)惡劣、屢禁不止、可能導(dǎo)致重特大事故的嚴(yán)重違法違規(guī)行為，依法依規(guī)嚴(yán)格落實(shí)查封、扣押、停電、吊銷證照，以及停產(chǎn)整頓、上限處罰、關(guān)閉取締、從嚴(yán)追責(zé)“四個(gè)一律”執(zhí)法措施。

完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，著力解決行政處罰疲軟問題。建立公安、檢察、審判機(jī)關(guān)介入安全執(zhí)法工作機(jī)制。對(duì)抗拒執(zhí)法、逾期不執(zhí)行執(zhí)法決定的，由公安機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，堅(jiān)決杜絕有案不移、有案不立、以罰代刑。

［1］劉鐵民.事故災(zāi)難成因再認(rèn)識(shí)——脆弱性研究［J］.中國生產(chǎn)安全科學(xué)技術(shù)，2010，（5）.

［2］董幼鴻.現(xiàn)代城市安全運(yùn)行中的脆弱性及其治理思路［J］.中國應(yīng)急管理，2011，（2）.

［3］李鶴.脆弱性的概念及其評(píng)價(jià)方法［J］.地理科學(xué)進(jìn)展，2008，（2）.

［4］董幼鴻.基于脆弱性理論范式分析公共危機(jī)事件生成的機(jī)理［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（5）.

［5］劉鐵民.略論事故災(zāi)難中的系統(tǒng)脆弱性［J］.社會(huì)治理，2015，（4）.

［6］陶鵬.基于脆弱性視角的災(zāi)害管理整合研究［J］.公共行政評(píng)論，2013，（2）.

［7］朱正威.基于“脆弱性——能力”綜合視角的公共安全評(píng)價(jià)框架：形成與范式［J］.中國行政管理，2008，（8）.

［8］劉鐵民.脆弱性——突發(fā)事件形成與發(fā)展的本質(zhì)原因［J］.中國應(yīng)急管理，2010，（10）.

［9］唐鈞.政府風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的應(yīng)急管理升級(jí)與社會(huì)治理轉(zhuǎn)型［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2015.

［10］鐘開斌.倫敦城市風(fēng)險(xiǎn)管理的主要做法與經(jīng)驗(yàn)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（5）.

責(zé)任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）04-0065-06

2016-06-27

李永清，深圳市委黨校公共管理學(xué)教研部主任、教授。