邊頭保

（上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處工程師，上海200071）

鐵路企業(yè)開(kāi)展土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)策略研究

邊頭保

（上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處工程師，上海200071）

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)文件,鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地可采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置。分析了鐵路企業(yè)開(kāi)展土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作面臨的問(wèn)題，提出實(shí)施過(guò)程中應(yīng)把握的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)以及具體工作措施，進(jìn)一步提升鐵路用地資產(chǎn)效益和價(jià)值，促進(jìn)鐵路企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展。

鐵路用地；授權(quán)經(jīng)營(yíng)；策略；研究

國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)發(fā)33號(hào)文）提出，“中國(guó)鐵路總公司作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置，由中國(guó)鐵路總公司依法盤(pán)活利用”。2014年以來(lái)，中國(guó)鐵路總公司組織開(kāi)展了土地清查、土地評(píng)估等前期相關(guān)工作，為鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

1 鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)的概念和意義

1.1 概念

《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第四條指出：國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，是指國(guó)家根據(jù)需要，可以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)管理。被授權(quán)的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司取得授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)后，可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價(jià)出資（入股）或租賃等方式配置土地?！秶?guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》的出臺(tái)，首次明確了國(guó)有企業(yè)改制涉及的劃撥土地使用權(quán)可以采取國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行處置。

根據(jù)國(guó)發(fā)33號(hào)文精神，作為國(guó)家劃撥取得土地使用權(quán)的鐵路用地，鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)可以理解為國(guó)家以一定年期（一般為50年）的土地使用權(quán)作價(jià)授權(quán)給中國(guó)鐵路總公司，中國(guó)鐵路總公司可以在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部各直屬企業(yè)（鐵路局），或者在鐵路控股、參股企業(yè)中進(jìn)行作價(jià)出資（入股）或出租[1]。

1.2 重要意義

1.2.1 是貫徹落實(shí)國(guó)家支持鐵路發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措

2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)辦發(fā)37號(hào)文）。實(shí)施鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)，有利于提高鐵路用地資產(chǎn)收益，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平，促進(jìn)鐵路發(fā)展。中國(guó)鐵路總公司盛光祖總經(jīng)理在關(guān)于土地評(píng)估和授權(quán)經(jīng)營(yíng)有關(guān)工作的批示中明確，“要盡可能把所有能納入的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定下來(lái)，不要遺漏。按此要求，爭(zhēng)取國(guó)土資源部的支持，盡可能多地完成授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作”。1.2.2有利于全面摸清鐵路企業(yè)土地資產(chǎn)狀況

通過(guò)開(kāi)展土地清查，可以全面摸清鐵路用地的數(shù)量、質(zhì)量和狀態(tài)，集中解決土地權(quán)屬、確權(quán)領(lǐng)證等方面存在的問(wèn)題，促進(jìn)鐵路用地管理規(guī)范化。

1.2.3 有利于提高鐵路用地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)水平

通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，鐵路企業(yè)具有較大的土地資產(chǎn)自主處置權(quán)，為土地綜合開(kāi)發(fā)創(chuàng)造有利條件，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部重新配置土地或者向鐵路參股企業(yè)、控股企業(yè)租賃并收取土地租金。

1.2.4 有利于顯化鐵路用地價(jià)值，降低鐵路負(fù)債率

長(zhǎng)期以來(lái)，在鐵路企業(yè)資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)中，并不包括土地資產(chǎn)。按照國(guó)家財(cái)務(wù)制度規(guī)定計(jì)入企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的土地使用權(quán)，則一直沒(méi)有進(jìn)行評(píng)估。鐵路企業(yè)土地資產(chǎn)長(zhǎng)期處于一種靜止的狀態(tài)，既然未形成資產(chǎn)，就根本談不上保值增值。根據(jù)《中國(guó)鐵路總公司2016年一季度審計(jì)報(bào)告》，截至2016年3月末，中國(guó)鐵路總公司總資產(chǎn)6.35萬(wàn)億元，負(fù)債4.14萬(wàn)億元，負(fù)債率65.2％。通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式，國(guó)家一次性注入一大筆資本金，降低鐵路企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，對(duì)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要作用。

2 鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)施過(guò)程存在的主要問(wèn)題

2.1 以授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式取得的土地使用權(quán)法律依據(jù)不足[2]

現(xiàn)行《土地管理法》明確的土地使用權(quán)取得方式為劃撥和出讓?zhuān)锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定的土地有償使用方式包括出讓、租賃、作價(jià)出資（入股），而土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式只是在原國(guó)家土地管理局8號(hào)令和國(guó)土資源部433號(hào)、44號(hào)等文件中作了規(guī)定。也就是說(shuō)，土地管理法律、行政法規(guī)規(guī)定的土地使用權(quán)取得方式只有劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等四種，以國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式取得土地使用權(quán)只在國(guó)土資源部的部門(mén)規(guī)章中作了明確，從而使授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)的取得顯得缺乏法律依據(jù)。

2.2 對(duì)以出讓方式為主體的土地市場(chǎng)形成一定的沖擊

土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)賦予國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)以非出讓方式獲得相當(dāng)于出讓土地的使用權(quán)和收益權(quán)，而目前國(guó)家授權(quán)企業(yè)在公司制改革中普遍采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置土地資產(chǎn)的做法，實(shí)際上減少了采取出讓方式處置土地的行為，對(duì)以出讓等有償使用的土地市場(chǎng)造成了一定的沖擊。由于與企業(yè)之間存在利益沖突，在企業(yè)改制實(shí)踐中，一些地方政府對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作比較抵觸，往往造成企業(yè)改制后難以及時(shí)辦理用地手續(xù)。

2.3 鐵路企業(yè)和地方國(guó)土部門(mén)缺乏授權(quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)鐵路總公司作為新的國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，在土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方面案例不多。目前，全路已實(shí)施鐵路企業(yè)改制的只有兩家，其中廣深鐵路采取土地作價(jià)入股的方式配置土地，大秦鐵路則是全國(guó)唯一以授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置土地的鐵路企業(yè)。不僅僅是鐵路企業(yè)，大多數(shù)地方國(guó)土資源管理部門(mén)也缺乏授權(quán)經(jīng)營(yíng)方面的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)的辦理要求和辦理程序，都是一個(gè)全新而陌生的領(lǐng)域。

2.4 新建項(xiàng)目用地大多未確權(quán)領(lǐng)證影響授權(quán)經(jīng)營(yíng)的范圍和數(shù)量

近年來(lái)，鐵路建設(shè)項(xiàng)目很多存在建設(shè)用地手續(xù)不全、未批先用、地方政府應(yīng)付征地費(fèi)用沒(méi)有落實(shí)到位等問(wèn)題，致使建設(shè)用地?zé)o法組卷向國(guó)土資源部上報(bào)審批，鐵路用地也就無(wú)法確權(quán)領(lǐng)證，影響了鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)的范圍和數(shù)量。

2.5 合資鐵路利用既有鐵路用地資產(chǎn)界面不清晰

隨著鐵路建設(shè)項(xiàng)目的不斷上馬，新建鐵路特別是高速鐵路與既有鐵路并行或交叉的區(qū)段越來(lái)越多，而高速鐵路基本是采取路地合資方式建設(shè)，合資鐵路利用既有鐵路用地的情況比較普遍。按照原鐵道部有關(guān)規(guī)定，合資鐵路利用既有鐵路用地可采取作價(jià)入股、評(píng)估補(bǔ)償或租賃等方式進(jìn)行資產(chǎn)處置，但由于涉及鐵路設(shè)施搬遷和房屋拆遷安置等多方面原因，目前合資鐵路利用既有鐵路用地資產(chǎn)均未納入建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)容，造成國(guó)鐵與合資鐵路土地資產(chǎn)界面不清晰。

3 開(kāi)展鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作中需把握的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)

3.1 準(zhǔn)確掌握實(shí)施授權(quán)經(jīng)營(yíng)鐵路用地的條件

授權(quán)經(jīng)營(yíng)的鐵路用地必須同時(shí)滿(mǎn)足：（1）劃撥用地；（2）土地使用權(quán)人為中國(guó)鐵路總公司100％的產(chǎn)權(quán)單位，即土地證應(yīng)該登記在“中國(guó)鐵路總公司”或各鐵路局名下，并且與企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照名稱(chēng)一致；（3）鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)用途的土地。以出讓等其他方式取得的土地、合資鐵路用地、非生產(chǎn)用地等均不能納入授權(quán)經(jīng)營(yíng)。

3.2 鐵路用地權(quán)屬必須清晰無(wú)糾紛、登記規(guī)范無(wú)瑕疵

鐵路用地的土地證必須滿(mǎn)足“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的要求，達(dá)到地方國(guó)土局初審和國(guó)土資源部審批的標(biāo)準(zhǔn)。一是擁有縣級(jí)及以上人民政府頒發(fā)的土地證。人民政府派出性機(jī)構(gòu)（包括各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、管委會(huì)）無(wú)權(quán)辦理土地登記手續(xù)。二是土地證登記用途必須符合國(guó)土資源部頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010—2007）一級(jí)類(lèi)“交通運(yùn)輸用地”或者二級(jí)類(lèi)“鐵路用地”。三是土地實(shí)際使用單位必須與土地證證載使用權(quán)人保持一致。四是土地證附圖面積與證載面積保持一致。五是無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議土地可先進(jìn)行確權(quán)登記，存在權(quán)屬糾紛的土地暫時(shí)擱置。

3.3 認(rèn)真配合做好土地評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)勘察

土地現(xiàn)場(chǎng)勘察是保證土地評(píng)估結(jié)果真實(shí)性的重要前提，土地評(píng)估人員根據(jù)《土地清查表》，對(duì)每一宗納入授權(quán)經(jīng)營(yíng)處置或評(píng)估范圍的土地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，對(duì)土地位置、面積、四至、宗地形狀、權(quán)屬狀況、地上建構(gòu)筑物和周邊土地利用條件等進(jìn)行資料收集和調(diào)查，并對(duì)土地處置分類(lèi)進(jìn)行確定，準(zhǔn)確評(píng)估鐵路用地價(jià)值。

3.4 準(zhǔn)確把握授權(quán)經(jīng)營(yíng)與土地綜合開(kāi)發(fā)的區(qū)別與聯(lián)系

很多人容易產(chǎn)生鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)等同于土地綜合開(kāi)發(fā)的誤解，以為鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)就是想怎樣開(kāi)發(fā)就怎樣開(kāi)發(fā)。實(shí)際上，土地綜合開(kāi)發(fā)的概念更大、范圍更廣，包括采取改變用途、協(xié)議出讓、合作入股等多種方式，特別是國(guó)辦發(fā)37號(hào)文明確了鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的方式和途徑，而鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)具有不能改變現(xiàn)有使用用途、向路外單位配置必須辦理出讓手續(xù)等諸多限制條件。應(yīng)該說(shuō)，鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)為綜合開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了一定的條件，但兩者之間并不能完全劃等號(hào)。

3.5 高度重視與地方土地管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)

授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地報(bào)批主要涉及國(guó)土資源部及各市（縣）土地管理部門(mén)兩個(gè)層面，分為四個(gè)階段，通常稱(chēng)為“兩上兩下”。一是土地總體處置方案核準(zhǔn)階段（“一上”），在取得國(guó)務(wù)院批文后，中國(guó)鐵路總公司向國(guó)土資源部提交土地總體處置方案的核準(zhǔn)申請(qǐng)。國(guó)土資源部部長(zhǎng)會(huì)議討論通過(guò)后，復(fù)函同意采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置土地。二是地方初審或備案階段（“一下”），取得“一上”批準(zhǔn)文件后，中國(guó)鐵路總公司下屬單位正式向土地所在市、縣土地管理部門(mén)提交土地權(quán)屬及評(píng)估結(jié)果的初審申請(qǐng)。地方土地管理部門(mén)局長(zhǎng)會(huì)議審批通過(guò)，出具初審意見(jiàn)。三是土地具體處置方案報(bào)批階段（“二上”），在取得地方全部初審意見(jiàn)后，中國(guó)鐵路總公司向國(guó)土資源部提交土地具體處置方案審批和評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒傅纳暾?qǐng)。國(guó)土資源部審核并經(jīng)部長(zhǎng)會(huì)議審批后，復(fù)函同意采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置宗地的范圍，由中國(guó)鐵路總公司向財(cái)政部辦理轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金手續(xù)并報(bào)國(guó)土資源部備案。四是土地證變更登記階段（“二下”），在取得國(guó)土資源部處置批復(fù)后，中國(guó)鐵路總公司下屬單位向宗地所在土地管理部門(mén)申請(qǐng)土地證變更登記，將土地取得方式由“劃撥”變更為“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”。四個(gè)階段的工作都離不開(kāi)地方土地管理部門(mén)，地方土地管理部門(mén)的支持力度將直接影響授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作的實(shí)施進(jìn)度。必須加強(qiáng)與土地管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)匯報(bào)存在的各類(lèi)問(wèn)題并及時(shí)解決，爭(zhēng)取最有力的支持和最優(yōu)惠的政策。

4 做好土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作的有關(guān)建議

4.1 開(kāi)展土地清查，摸清土地資產(chǎn)底數(shù)

一是明確土地清查工作目標(biāo)。全面摸清土地位置、土地性質(zhì)、資產(chǎn)歸屬、使用情況等，土地、房屋、資產(chǎn)相互匹配，做到土地?cái)?shù)量清、分布清、技術(shù)要素清。二是科學(xué)制訂土地清查工作方案。重點(diǎn)做好房地匹配和土地處置分類(lèi)，按照土地清查填表、土地證復(fù)印掃描、資料裝訂等工作步驟和要求，有序組織推進(jìn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的土地基礎(chǔ)資料，確保信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

4.2 開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)勘察，制定土地資產(chǎn)處置方案

對(duì)每宗土地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，既是土地評(píng)估的必要環(huán)節(jié)，也是全面掌握土地現(xiàn)狀的重要時(shí)機(jī)。一是要合理制定土地現(xiàn)場(chǎng)勘察工作方案，與土地評(píng)估機(jī)構(gòu)共同商定現(xiàn)場(chǎng)勘察工作方案。指派熟悉現(xiàn)場(chǎng)情況的人員，配合土地評(píng)估機(jī)構(gòu)做好現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、拍照、指界等工作。二是準(zhǔn)確提出土地處置分類(lèi)方式。根據(jù)土地現(xiàn)場(chǎng)勘察情況，結(jié)合土地證有關(guān)內(nèi)容信息，準(zhǔn)確提出土地處置分類(lèi)方式，按照“現(xiàn)狀授權(quán)經(jīng)營(yíng)、完善后授權(quán)經(jīng)營(yíng)、只評(píng)估不處置、不處置不評(píng)估”進(jìn)行分類(lèi)。

4.3 完善土地權(quán)屬，滿(mǎn)足土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)條件

完善土地權(quán)屬的目的是取得合法、規(guī)范的土地證（或房地產(chǎn)權(quán)證）。一是認(rèn)真梳理需要權(quán)屬完善的宗地范圍。逐宗梳理，列出需要權(quán)屬完善的宗地，主要包括土地證載使用權(quán)人不符合要求、宗地未辦理測(cè)繪、生產(chǎn)生活用地混用、用途登記不規(guī)范或有爭(zhēng)議的宗地。二是發(fā)揮鐵路整體合力，開(kāi)展土地權(quán)屬完善工作。加強(qiáng)與地方政府部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)采取主動(dòng)上門(mén)對(duì)接、利用地方涉鐵項(xiàng)目捆綁商談等多種途徑，全面推進(jìn)土地權(quán)屬完善工作。

4.4 合理配置土地，提高土地綜合開(kāi)發(fā)效益

一是通過(guò)開(kāi)展土地評(píng)估工作，將鐵路用地資產(chǎn)價(jià)值在財(cái)務(wù)賬面進(jìn)行反映，降低鐵路企業(yè)負(fù)債率。二是將取得授權(quán)經(jīng)營(yíng)的土地在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部直屬企業(yè)進(jìn)行合理配置，或者在鐵路控股、參股企業(yè)中進(jìn)行作價(jià)出資（入股）或出租，取得土地收益，真實(shí)反映出土地價(jià)值，提高土地綜合開(kāi)發(fā)效益。三是積極探索鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的有效途徑和方式，通過(guò)協(xié)議出讓并補(bǔ)交出讓金等方式，改變鐵路用地劃撥性質(zhì)后用于商業(yè)性綜合開(kāi)發(fā)，形成規(guī)?；⒓s化效益，實(shí)現(xiàn)土地綜合效益最大化。

5 結(jié)束語(yǔ)

實(shí)施鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)，是國(guó)家授予鐵路企業(yè)的一項(xiàng)重要支持政策，對(duì)增強(qiáng)鐵路企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略具有重要意義。在實(shí)施過(guò)程中，必須內(nèi)外兼修，既要滿(mǎn)足土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)的客觀條件，又要做好與地方國(guó)土部門(mén)的對(duì)接協(xié)調(diào)，才能有序順利地開(kāi)展鐵路用地授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作。

[1]邊頭保.鐵路企業(yè)實(shí)施高鐵站區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)策略研究[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2015(6)：35-37，44

[2]雷愛(ài)先.關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2001(1)：22-27

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

Research on the Strategy of Land Use Right Authorization in Railway Enterprises

BIAN Toubao
（Shanghai Railway Bureau,Land and real estate management office,Engineer,Shanghai 200071,China）

According to the No.33 document of State Department published in 2013,the land assigned for railway production could adopt authorized operation mode.This paper analyzes the problems of railway enterprises in the process of land authorized operation, proposes specific measures in order to further enhance the benefit and value of railway land,and promote railway enterprises to longterm and sustainable develop.

railway land；authorized operation；strategy；research

A

：1004-9746（2016）04-0031-04

2016-06-20）