周濟(jì)生（河南省司法廳副廳長(zhǎng)）

?

以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)“十三五”期間法律援助工作完善發(fā)展

周濟(jì)生（河南省司法廳副廳長(zhǎng)）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視法律援助工作，對(duì)加強(qiáng)法律援助工作、完善法律援助制度作出戰(zhàn)略部署，對(duì)做好新形勢(shì)下法律援助工作提出新的更高的要求?！笆濉逼陂g，必須堅(jiān)持以習(xí)近平總書記對(duì)法律援助的重要指示為指導(dǎo)，全面貫徹中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》，以改革創(chuàng)新精神把握新形勢(shì)，研究新變化，出臺(tái)新舉措，推動(dòng)法律援助制度在以下五個(gè)方面取得突破。

一、降低法律援助申請(qǐng)門檻——低收入標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)償性是法律援助的基本屬性，決定了法律援助不是普惠制度，其服務(wù)對(duì)象有一定的范圍限制。《法律援助條例》把經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人作為法律援助的主要服務(wù)對(duì)象。各省（區(qū)、市）按照《法律援助條例》的基本精神，相繼以地方性法律援助法規(guī)和規(guī)范文件形式，確定了以低保標(biāo)準(zhǔn)為界限的法律援助服務(wù)對(duì)象。在我國(guó)法律援助制度發(fā)展早期，政府承擔(dān)“法律援助責(zé)任”能力有限的情況下，確定以低保人群為法律援助服務(wù)對(duì)象，有利于集中法律援助資源，優(yōu)先保障最困難、最弱勢(shì)的群眾的法律援助需求。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，中國(guó)全面進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，人民群眾的法治觀念普遍增強(qiáng)，潛在的法律援助需求不斷增加，原有的法律援助人群覆蓋范圍不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。廣大低收入群體，其收入水平只能滿足最基本的生活需要，當(dāng)遇到法律糾紛時(shí)，或面對(duì)高額的律師費(fèi)用“望而卻步”，放棄主張權(quán)益；或因?yàn)榇蚬偎净ü夥e蓄“因訴返貧”?？梢?jiàn)，現(xiàn)行的以低保（或略高于低保）為界限的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)把廣大低收入群體排除在法律援助覆蓋范圍之外，導(dǎo)致法律援助人群覆蓋率過(guò)低，不利于最大限度地發(fā)揮法律援助的救助職能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，政府的法律援助提供能力增強(qiáng)了，有能力滿足更大范圍人群的法律援助需求。我們必須旗幟鮮明地堅(jiān)持以維護(hù)貧弱者合法權(quán)益為工作重心，在此基礎(chǔ)上，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)如何滿足低收入群體的法律援助需求，做前瞻性思考和制度安排。筆者認(rèn)為，必須適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，科學(xué)界定困難群眾的范圍，將“低收入標(biāo)準(zhǔn)”作為法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大法律援助人群覆蓋率，使法治建設(shè)成果惠及廣大低收入群眾。

長(zhǎng)期以來(lái)，河南省根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，大力開(kāi)展法律援助“應(yīng)援盡援”，其內(nèi)涵是通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作，提高法律援助提供能力和覆蓋范圍，確保每一個(gè)符合法律援助條件的人員都能獲得及時(shí)有效的法律援助服務(wù)。其中一條重要舉措就是逐步放寬法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。2002年制定的《河南省法律援助條例》明確規(guī)定“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)參照法律援助實(shí)施地人民政府規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”；2007年，河南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于確定全省法律援助范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》，規(guī)定“法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助工作的需要，可適當(dāng)高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”， 據(jù)此，河南省法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)逐步放寬至最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的2- 3倍；2012年在全省探索執(zhí)行以城鎮(zhèn)居民最低工資標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民上年度人均純收入作為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)法律援助覆蓋范圍由困難群體向低收入群體的擴(kuò)展。實(shí)踐證明，把法律援助覆蓋范圍擴(kuò)展至低收入群體，可以最大限度地保障社會(huì)公平正義和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，且法律援助案件量呈合理增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，沒(méi)有超出政府的承受限度。經(jīng)河南省司法廳積極推動(dòng)，2015年11月河南省人民政府、河南省軍區(qū)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍人軍屬法律援助工作的通知》，首次以省政府規(guī)范文的形式確定“全省執(zhí)行以城鎮(zhèn)居民最低工資標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民上年度人均純收入為上限的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”，在把更多的軍人軍屬納入法律援助覆蓋范圍的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居民收入水平的有機(jī)銜接、動(dòng)態(tài)調(diào)整，法律援助人群達(dá)到全省總?cè)丝诘?0%以上。

二、擴(kuò)大民事和行政法律援助范圍——民生事項(xiàng)全覆蓋

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》明確提出“法律援助是一項(xiàng)重要的民生工程”，要求“逐步將涉及勞動(dòng)保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與民生緊密相關(guān)的事項(xiàng)納入法律援助補(bǔ)充事項(xiàng)范圍”?！斗稍鷹l例》對(duì)民事、行政法律援助事項(xiàng)規(guī)定了6條，并對(duì)省級(jí)政府?dāng)U充法律援助事項(xiàng)進(jìn)行了授權(quán)。筆者認(rèn)為，從立法本意看，之所以設(shè)立法律援助事項(xiàng)范圍，是因?yàn)閲?guó)家的法律援助資源是有限的，不可能把弱勢(shì)群體遇到的所有法律問(wèn)題都納入援助范圍。隨著法律援助知曉率的提高和人民群眾法治觀念的增強(qiáng)，潛在的法律援助需求越來(lái)越大。各?。▍^(qū)、市）政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，依法對(duì)法律援助事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充，一定程度上滿足了人民群眾日益增長(zhǎng)的法律援助需求。比如，河南省人民政府辦公廳于2007年下發(fā)通知，在《法律援助條例》規(guī)定的事項(xiàng)基礎(chǔ)上，把工傷、醫(yī)療事故、交通事故、家庭暴力以及農(nóng)民工、老年人、殘疾人、未成年人權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng)納入法律援助范圍。但是，窮盡列舉式的擴(kuò)充事項(xiàng)范圍，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾的需求總是滯后的，形成了從“擴(kuò)充事項(xiàng)范圍”到“暫時(shí)滿足需求” 到“難以滿足需求”到“再擴(kuò)充事項(xiàng)范圍”的怪圈。從全國(guó)范圍內(nèi)看，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異，執(zhí)行的法律援助事項(xiàng)范圍也不一致，導(dǎo)致同樣事項(xiàng)的案件，在A省可以獲得法律援助，但在B省卻不能，對(duì)法律援助省際協(xié)調(diào)協(xié)作帶來(lái)障礙，不利于最大限度地保護(hù)困難群眾合法權(quán)益。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，對(duì)法律援助事項(xiàng)范圍進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，法律援助事項(xiàng)范圍應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，將目標(biāo)從保障困難群眾的“基本生存權(quán)”提升到保障他們的“體面生活權(quán)”，把與民生緊密相連的事項(xiàng)全部納入法律援助范圍。從可行性角度而言，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家承擔(dān)“法律援助責(zé)任”的能力增強(qiáng)了，使法律援助對(duì)民生事項(xiàng)的全覆蓋成為可能。

推行法律援助民生事項(xiàng)全覆蓋，必須建立在深入調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)之上，需要逐步探索，不可能一蹴而就。現(xiàn)階段，要按照先保生存權(quán)益、再保發(fā)展權(quán)益，先保人身權(quán)益、再保財(cái)產(chǎn)權(quán)益的原則，把服務(wù)重點(diǎn)聚焦于群眾的最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的事項(xiàng)，逐步實(shí)現(xiàn)民生事項(xiàng)全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確不予援助的事項(xiàng)，比如擔(dān)保物權(quán)糾紛，經(jīng)濟(jì)合同糾紛，知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，證券糾紛等涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事項(xiàng)，不納入法律援助范圍。除此之外，凡是困難群眾的人身、財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益遭受侵害的，皆可納入法律援助范圍。

三、提高法律援助質(zhì)量——質(zhì)量管控體系

法律援助質(zhì)量，直接決定了法律援助工作的社會(huì)效果和法律效果，是法律援助活動(dòng)的內(nèi)在品質(zhì)和價(jià)值所在。近些年，各省（區(qū)、市）法律援助案件都在迅速增加，法律援助業(yè)務(wù)量達(dá)到一定規(guī)模，但卻沒(méi)有統(tǒng)一的案件質(zhì)量衡量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地對(duì)法律援助案件的管理和導(dǎo)向出現(xiàn)很大差異。以案件結(jié)構(gòu)為例，河南省堅(jiān)持以辦理訴訟案件作為工作重點(diǎn)，把訴訟案件所占比重作為衡量法律援助工作的重要指標(biāo)，認(rèn)為只有辦理訴訟案件，才能深度介入訴訟過(guò)程，才能切實(shí)解決人民群眾“打官司難”問(wèn)題。但是，有些地方?jīng)]有這樣的衡量，非訴訟案件比重甚至超過(guò)80%。筆者認(rèn)為，做好法律援助質(zhì)量管理，應(yīng)該從人員管理、標(biāo)準(zhǔn)制定、全程監(jiān)管三個(gè)層面建立“三位一體”的法律援助質(zhì)量管控體系。

一是要加強(qiáng)對(duì)法律援助辦案人員的管理。嚴(yán)把辦案主體資格關(guān)，挑選政治可靠、責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)精通、熱心社會(huì)公益事業(yè)的律師和基層法律服務(wù)工作者建立法律援助人力資源庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)在庫(kù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)水平，綜合考慮案件性質(zhì)和律師專業(yè)特長(zhǎng)等因素確定合適承辦人員，為辦好法律援助案件奠定堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ)。此外，河南省積極開(kāi)展“十大精品法律援助案件評(píng)選”“優(yōu)秀代理詞、辯護(hù)詞評(píng)選”等評(píng)選表彰活動(dòng)，有效提升了辦案人員的工作積極性。

二是制定法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。探索制定不同類型案件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)法律援助質(zhì)量管理的規(guī)范化、精細(xì)化、專業(yè)化。調(diào)控優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)，保持訴訟案件與非訴訟案件、刑事案件與民事行政案件、律師辦案與其他人員辦案的合理比例。實(shí)踐中，河南省把受理訴訟案件作為重點(diǎn)工作，切實(shí)解決困難群眾打官司難問(wèn)題，使全省訴訟案件比重保持在90%以上，確保法律援助工作的“含金量”；不斷提高社會(huì)律師承辦案件比重保持在70%左右，確保了辦案主體的“專業(yè)化”；不斷提高刑事法律援助案件比重保持在30%左右，確保了法律援助職能發(fā)揮的“均衡性”。

三是建立案件質(zhì)量全程監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范完善法律援助案件受理、審查、指派等工作制度。對(duì)法律援助案件受援人、承辦單位及承辦人進(jìn)行權(quán)利義務(wù)書面告知，及時(shí)備案開(kāi)庭時(shí)間，加強(qiáng)旁聽(tīng)、回訪等工作，及時(shí)征詢受援人、辦案機(jī)關(guān)的意見(jiàn)；組建案件質(zhì)量評(píng)估專家組，建立第三方獨(dú)立評(píng)估程序，確保評(píng)估工作的客觀、公正；對(duì)受理的案件實(shí)行同步錄入管理信息系統(tǒng)，建立律師承辦法律援助案件誠(chéng)信服務(wù)記錄，定期向律師協(xié)會(huì)、律師管理部門通報(bào)；實(shí)行案件定期清結(jié)歸檔，堅(jiān)持一案一號(hào)，防止案件脫管失控，建立事前、事中、事后監(jiān)管相結(jié)合的案件質(zhì)量全程監(jiān)管機(jī)制。

四、加強(qiáng)法律援助資金管理——改進(jìn)資金管理方式

近年來(lái)，從中央到地方各級(jí)黨委政府高度重視法律援助工作，不斷加大法律援助資金投入力度。中央和省級(jí)財(cái)政普遍建立了法律援助專項(xiàng)資金，用以幫助提高基層保障水平。以河南為例，2015年接收中央轉(zhuǎn)移支付辦案?？?780萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政投入法律援助專項(xiàng)資金2000萬(wàn)元，以上共計(jì)4780萬(wàn)元全部下?lián)艿礁骺h（市、區(qū)）。市、縣兩級(jí)政府立足實(shí)際，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，有力促進(jìn)了法律援助事業(yè)的發(fā)展。

中央和省級(jí)法律援助專項(xiàng)資金直接下?lián)艿娇h（市、區(qū)），優(yōu)先保障基層辦案需求，極大緩解了基層的經(jīng)費(fèi)壓力，確保了法律援助工作的順利開(kāi)展。但是，隨著時(shí)間的推移，這種由中央和省直接向縣（市、區(qū)）撥付專款的模式逐漸出現(xiàn)了一些弊端，主要表現(xiàn)在：一是中央和省級(jí)法律援助專項(xiàng)資金直接下達(dá)到縣級(jí)，缺少了承上啟下的省轄市層級(jí)，導(dǎo)致對(duì)資金的監(jiān)管脫節(jié)；二是法律援助專項(xiàng)資金分散下?lián)艿礁骺h（市、區(qū)），部分基層財(cái)政部門不能及時(shí)把資金劃撥到司法行政部門賬戶，存在延遲撥付甚至擠占、截留、挪用等問(wèn)題；三是部分縣級(jí)財(cái)政存在實(shí)際困難，法律援助經(jīng)費(fèi)投入不足甚至沒(méi)有投入，對(duì)中央和省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金依賴嚴(yán)重，甚至是削足適履，上級(jí)下?lián)芏嗌俎k案專款，就相應(yīng)辦理多少案件，影響了法律援助業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展。鑒于此，對(duì)現(xiàn)有法律援助資金撥付模式進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

筆者認(rèn)為，法律援助制度相對(duì)成熟的國(guó)家在法律援助經(jīng)費(fèi)管理方面的經(jīng)驗(yàn)做法可資借鑒。如在英國(guó)，設(shè)有專門的法律援助機(jī)構(gòu)——法律服務(wù)委員會(huì)，擁有專門的財(cái)政預(yù)算；英國(guó)的法律援助活動(dòng)，包括制定法律援助運(yùn)作規(guī)則、監(jiān)督法律援助質(zhì)量，都是圍繞資金管理進(jìn)行的。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建議對(duì)資金管理方式進(jìn)行改進(jìn)。一是嚴(yán)格推行縣級(jí)法律援助賬戶單列，真正實(shí)現(xiàn)法律援助資金專賬核算，確保?？顚Ｓ?。二是各級(jí)司法行政機(jī)構(gòu)要會(huì)同財(cái)政部門建立資金效益考核制度,對(duì)法律援助辦案專款的使用情況進(jìn)行量化考核,并通報(bào)考核結(jié)果,及時(shí)提出問(wèn)題和改進(jìn)意見(jiàn)，確保資金合規(guī)使用。三是發(fā)揮中央和省轉(zhuǎn)移支付辦案?？畹母軛U作用，把?？钕?lián)芘c業(yè)務(wù)量、同級(jí)財(cái)政資金投入等因素掛鉤，以辦案專款撬動(dòng)基層保障水平的提高，促進(jìn)法律援助事業(yè)的全面發(fā)展。

五、公共法律服務(wù)體系建設(shè)——發(fā)揮法律援助的重要支撐作用

建設(shè)公共法律服務(wù)體系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)大背景下的嶄新法治命題。公共服務(wù)體系，是指以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)團(tuán)體和私人機(jī)構(gòu)等為補(bǔ)充的供給主體，為公民及其組織提供基本而有保障的公共服務(wù)為主要目的而建立的一系列有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)政策等的制度安排，最主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和體制創(chuàng)新，比如公共醫(yī)療、公共教育等都是最典型的公共服務(wù)。就公共法律服務(wù)體系建設(shè)而言，搭建提供公共法律產(chǎn)品的平臺(tái)，營(yíng)造出更加濃厚法治文化氛圍，啟迪公眾法治思維，維護(hù)群眾合法權(quán)益，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。由此可見(jiàn)，建設(shè)公共法律服務(wù)體系，是時(shí)代賦予司法行政系統(tǒng)的一項(xiàng)重要?dú)v史使命，也是黨和政府賦予司法行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的工作職責(zé)，必須抓住機(jī)遇，乘勢(shì)而上，有所作為。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是現(xiàn)代政府追求的目標(biāo)。公共法律服務(wù)是公共服務(wù)體系的重要組成部分，其提供主體只能是政府。司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，公共法律服務(wù)是由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和保障人民安居樂(lè)業(yè)所必需的法律服務(wù)。具體包括：為全民提供法律知識(shí)普及教育和法治文化活動(dòng)；為經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件當(dāng)事人提供法律援助；開(kāi)展公益性法律顧問(wèn)、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等法律服務(wù)；預(yù)防和化解民間糾紛的人民調(diào)解活動(dòng)等。由此可見(jiàn)，法律援助的無(wú)償性和政府責(zé)任性，與公共法律服務(wù)的公益性是一致的，法律援助的服務(wù)內(nèi)容與公共法律服務(wù)體系的要求是高度契合的。

在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，法律援助機(jī)構(gòu)要把自身擺進(jìn)去，找準(zhǔn)位置，主動(dòng)而為，做好職責(zé)范圍內(nèi)的免費(fèi)法律咨詢、刑事辯護(hù)、案件代理等工作。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該從體制機(jī)制、工作內(nèi)容、網(wǎng)點(diǎn)布局等方面對(duì)公共法律服務(wù)體系作出科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)爭(zhēng)取設(shè)立專門的公共法律服務(wù)工作機(jī)構(gòu)，整合法律服務(wù)資源，統(tǒng)籌開(kāi)展公益性法律顧問(wèn)、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等法律服務(wù)。作為過(guò)渡性措施，公共法律服務(wù)工作機(jī)構(gòu)可以和法律援助管理機(jī)構(gòu)實(shí)行兩塊牌子，一套人馬。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)劃撥?？睿_保公共法律服務(wù)工作順利開(kāi)展。要依托現(xiàn)有資源，發(fā)揮法律援助在公共法律服務(wù)體系中的支撐作用，以法律援助中心接待室為主陣地，以“12348”法律服務(wù)電話為紐帶，以律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法所為延伸，以律師和基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)為基本形式，爭(zhēng)取早日建成符合國(guó)情、覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務(wù)體系，更好地滿足人民群眾的基本法律服務(wù)需求。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）