●李慶瑞

我國區(qū)域流域環(huán)境管理機構(gòu)現(xiàn)狀及改革思考

●李慶瑞

一、我國區(qū)域流域環(huán)境管理機構(gòu)設置情況

1.區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)

（1）區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制。根據(jù)《大氣污染防治行動計劃》的相關精神，在京津冀及周邊地區(qū)、長三角區(qū)域、珠三角及周邊地區(qū)分別成立了大氣污染防治協(xié)作小組，初步形成了集聯(lián)合執(zhí)法機制、環(huán)評會商機制、信息共享機制、應急聯(lián)動機制為一體的工作

機制，對促進區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮了積極作用。

（2）區(qū)域環(huán)境保護督查機構(gòu)。2002年以來，環(huán)保部先后組建了華東、華南、西北、西南、東北和華北六大環(huán)境保護督查中心，作為環(huán)保部的派出機構(gòu)。環(huán)境保護督查中心負責監(jiān)督地方政府執(zhí)行國家環(huán)境保護政策、法規(guī)、標準情況，核查污染減排措施落實情況，督查地方環(huán)境執(zhí)法工作，并在處理跨省區(qū)域流域重大環(huán)境糾紛、地方環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。

2.流域管理及協(xié)調(diào)機構(gòu)

（1）由部委設立的流域協(xié)調(diào)機構(gòu)。有環(huán)保部牽頭的流域水污染防治部際聯(lián)席會議，如全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議、三峽庫區(qū)及其上游水資源保護領導小組。上述聯(lián)席會議在加強各部門、地方流域管理的協(xié)調(diào)方面發(fā)揮了作用。

（2）由部委設立的流域管理機構(gòu)。有水利部長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會和太湖流域管理局等七大流域管理機構(gòu)下屬的流域水資源保護局，主要負責水資源保護等有關法律法規(guī)在流域內(nèi)的實施和監(jiān)督檢查等職責。

（3）由地方政府設立的流域協(xié)調(diào)機構(gòu)。有京津冀水污染防治協(xié)作機制，包括海河流域水系保護協(xié)調(diào)小組及京津冀鳳河西支、龍河水環(huán)境污染聯(lián)合執(zhí)法機制。這些機制在協(xié)調(diào)處理水污染糾紛、簡化跨區(qū)域污染處置程序和提高行政效率方面發(fā)揮了積極作用。

（4）由地方政府設立的流域管理機構(gòu)。如遼河保護區(qū)管理局。2010年，遼寧省設立遼河保護區(qū)管理局，區(qū)域內(nèi)省水利廳、環(huán)境保護廳、國土資源廳、交通廳、農(nóng)委、林業(yè)廳、海洋與漁業(yè)廳等部門相關職能劃入遼河保護區(qū)管理局。

二、我國區(qū)域流域環(huán)境管理體制存在的主要問題

1.地方分割管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難

《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。在此規(guī)定下，以行政區(qū)劃為單元的污染管理方式容易造成地域分割，無法有效協(xié)調(diào)各方利益與訴求，難以形成區(qū)域大氣和流域水污染防治合力。

2.部門職責分散交叉，“多龍治水”現(xiàn)象突出

現(xiàn)有的法律法規(guī)對部門涉水管理職責規(guī)定有重疊和模糊，導致水環(huán)境管理政出多門。水利、交通、漁政、海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門與環(huán)保部門存在職責交叉，不適應“山水林田湖生命共同體”的自然屬性管理需求。

3.政策標準難銜接和統(tǒng)一，信息資源難共享

在同一個區(qū)域或流域范圍內(nèi)，各地制定大氣和流域水環(huán)境保護相關政策、規(guī)劃、標準只限于本地因素，難以實現(xiàn)規(guī)劃間環(huán)境目標的協(xié)調(diào)一致和環(huán)境政策有效銜接。而且，環(huán)境質(zhì)量和污染源的信息也缺乏共享機制，環(huán)境信息資源有效利用不足。

4.執(zhí)法尺度和力度不統(tǒng)一，國家環(huán)保意志難落實

區(qū)域流域內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展程度不同，在環(huán)境執(zhí)法的尺度和力度上難以做到統(tǒng)一，中央政府關于環(huán)境保護的決策部署難以貫徹落實到位。

三、對區(qū)域流域環(huán)境管理體制改革的思考

1.以改善質(zhì)量為目標，落實責任為原則，謀劃改革

堅持問題導向與目標導向相結(jié)合。以解決區(qū)域流域突出環(huán)境問題和改善環(huán)境質(zhì)量為導向，重點解決不同行政區(qū)域各自為戰(zhàn)、部門職責分散交叉等問題。堅持屬地管理與區(qū)域協(xié)作相結(jié)合。堅持地方人民政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責，落實地方政府生態(tài)環(huán)境保護主體責任。深化區(qū)域協(xié)作，推動形成區(qū)域治污合力。堅持系統(tǒng)性與綜合性管理相結(jié)合。按照山水林田湖生命共同體的功能聯(lián)系和地域關聯(lián)以及一件事由一個部門負責原則，集中和強化區(qū)域流域環(huán)境管理職能。堅持改革機構(gòu)與健全機制相結(jié)合。整合相關省市人民政府需要銜接配合的職責，合理確定區(qū)域流域機構(gòu)的職能定位，同步健全運行機制，保障其有效履職。

2.以解決問題為導向，創(chuàng)新管理為手段，推進改革

一是選擇基礎好、任務重的地方作為試點，整合大氣環(huán)境管理職責，由相關省市人民政府授權，組建

大氣環(huán)境管理局，掛靠環(huán)保部，業(yè)務由環(huán)保部指導，實現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”。二是由環(huán)保部門牽頭選擇適合流域試點，整合相關部門涉及流域水資源保護、水污染防治和水生態(tài)保護監(jiān)管和行政執(zhí)法的職責，建立相對獨立的流域管理機構(gòu)，對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)進行統(tǒng)籌管理。三是建立完善區(qū)域流域協(xié)作機制，成員包括地方政府及環(huán)保、發(fā)改、水利等部門，負責統(tǒng)籌指導、協(xié)調(diào)推進區(qū)域流域環(huán)境保護工作。區(qū)域流域環(huán)境管理機構(gòu)可作為協(xié)作機制的辦事機構(gòu)。

3.以深化改革為契機，完善法律為依托，保障改革

一是健全法律法規(guī)體系。健全重點區(qū)域大氣環(huán)境管理、流域水環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)補償制度等相關法規(guī)，明確區(qū)域流域環(huán)境管理機構(gòu)的法律地位和職責，為機構(gòu)履職提供法治保障。二是強化組織和資金保障。相關部門和地方政府應各司其職，加強對區(qū)域流域機構(gòu)和機制改革工作的組織領導。探索建立污染防治財政轉(zhuǎn)移支付機制和補償機制，設立污染防治基金，用于解決區(qū)域流域環(huán)境問題。

（作者系環(huán)境保護部行政體制與人事司司長）