●王愛華　劉　杰*/文

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論刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督體系的構建與完善*

●王愛華**劉杰***/文

內容摘要：黨的十八屆四中全會作出《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了依法治國、司法體制改革的大政方針。刑事執(zhí)行檢察工作由原監(jiān)所檢察工作發(fā)展而來，是對監(jiān)所檢察工作的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展，如何進一步明確刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督體系的范疇、把握監(jiān)督重點、建立完善制度機制，具體十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：刑事執(zhí)行強制措施強制醫(yī)療

*2015年度全國刑事執(zhí)行檢察理論研究重點課題一等獎。

**湖北省武漢市城郊地區(qū)人民檢察院副檢察長［430040］

***湖北省武漢市人民檢察院檢察員［430040］

2015年年初，經報中央編委批復同意，最高人民檢察院將監(jiān)所檢察機構統(tǒng)一更名為刑事執(zhí)行檢察機構，這是新形勢下刑事執(zhí)行檢察工作布局的調整，是工作職責、工作方式、工作理念的重大轉變，是對監(jiān)所檢察工作的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》），將刑罰、拘禁性刑事強制措施以及特殊刑事處遇措施強制醫(yī)療等三大執(zhí)行監(jiān)督職責統(tǒng)一劃歸監(jiān)所檢察部門承擔，體現(xiàn)了統(tǒng)一刑事執(zhí)行監(jiān)督的理念，拓展了傳統(tǒng)監(jiān)所檢察的戰(zhàn)略空間，對重訴訟、輕執(zhí)行的觀念轉變以及監(jiān)所檢察工作的健康發(fā)展意義重大、影響深遠。與此同時，刑事實體法和刑事程序類法律的快速發(fā)展與刑事執(zhí)行類法律的嚴重滯后、刑事執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務范圍的迅猛拓展與工作力量、體制機制、執(zhí)法保障之間的矛盾更加突出，如何進一步明確刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督體系的范疇、把握監(jiān)督重點、建立完善制度機制，研究解決制約刑事執(zhí)行檢察工作開展的突出問題，已經迫在眉睫。

一、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的內涵和外延

刑法是規(guī)定犯罪、刑事責任和刑罰的法律規(guī)范，是整個刑事司法領域的基本法律?！靶塘P是刑法規(guī)定的由國家審判機關依法對犯罪人適用的限制或剝奪其某種權益的強制性制裁方法”［1］，“刑事執(zhí)行是指刑事執(zhí)行機關為了實施已經發(fā)生法律效力的判決和裁定確定的內容而進行的活動”，［2］“眾所周知，刑事法律活動包括刑事立法、刑事審判、刑事執(zhí)行等不同環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)盡管彼此獨立，但又是相互聯(lián)系、相互依存、相互協(xié)調、相互配合的?！保?］刑事執(zhí)行是刑事司法的關鍵環(huán)節(jié)，是將靜態(tài)的刑罰的內容進行實踐的動態(tài)過程。刑事執(zhí)行過程進行的是否順利有效，刑事執(zhí)行質量的高低，直接關系到刑事執(zhí)行之前進行的所有刑事司法活動的效果，因此必須保障刑事執(zhí)行合法有效規(guī)范進行，檢察機關對刑事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制約就十分必要，這也是對刑事執(zhí)行最有效規(guī)范和制約的機制。

就刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的內涵而言，刑事執(zhí)行是指法定的執(zhí)行主體按照刑事法律要求，依法定程序將已發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定、決定以國家強制力為保障而付諸實施的活動。刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督，是指人民檢察院對刑事執(zhí)行主體執(zhí)行生效的刑事判決、裁定、決定的活動以及執(zhí)行刑事強制措施、強制醫(yī)療等活動是否合法實施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法時依法提出糾正意見的活動。其目的在于以檢察權制約刑事執(zhí)行權來保障刑事訴訟的順利進行和國家刑罰權的實現(xiàn)。

就刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的外延而言，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督包括對所有刑罰執(zhí)行活動（死刑、監(jiān)禁刑、社區(qū)矯正、資格刑、財產刑等）的監(jiān)督、拘禁性刑事強制措施執(zhí)行活動（拘留、逮捕后羈押與監(jiān)管活動，指定居所監(jiān)視居住）的監(jiān)督和特殊刑事處遇措施執(zhí)行活動（強制醫(yī)療）的監(jiān)督；從監(jiān)督對象看，包括看守所、強制醫(yī)療機構，司法行政部門的省級監(jiān)獄管理局、監(jiān)獄、司法所、法院等司法機關及其工作人員的執(zhí)法活動；從承擔責任看，辦理五類案件即發(fā)生在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的職務犯罪案件的偵查，服刑人員減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的監(jiān)督審查，被監(jiān)管人的又犯罪案件批捕、起訴，捕后羈押必要性審查，受理被監(jiān)管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴。

刑事執(zhí)行檢察核心是對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動實行監(jiān)督。由于行刑和監(jiān)管活動的性質兼有行政性與刑事性、訴訟性與非訴訟性，因此刑事執(zhí)行檢察權兼具刑事性與行政性、訴訟性與非訴訟性，是一種獨立的復合性法律監(jiān)督權，包涵了職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監(jiān)督權，除此之外還包括對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的監(jiān)督權。因此，刑事執(zhí)行檢察包括訴訟監(jiān)督，但范圍又大大超出了訴訟監(jiān)督的范圍。

二、完善刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督體系的必要性

（一）中國特色社會主義檢察制度要求檢察機關全面履行刑事執(zhí)行的法律監(jiān)督職責

作為檢察制度之一的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和《檢察機關執(zhí)法規(guī)范》賦予了檢察機關“十四項”職責，這“十四項”職責中，羈押必要性審查、指定居所視居住執(zhí)行監(jiān)督、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等八項已超出了“對監(jiān)管場所檢察”的監(jiān)所檢察職責范圍。

（二）對刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督體系改革與創(chuàng)新是新時期檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的內在要求

改革與創(chuàng)新刑事執(zhí)行檢察體系制度、工作運行制度，必須在中國特色檢察制度的范疇和要求下進行，必須符合刑事執(zhí)行檢察客觀實際，才能發(fā)揮刑事執(zhí)行檢察體制、機制的最大功效和作用，通過改革與創(chuàng)新，體現(xiàn)體制、機制的優(yōu)越性、前瞻性、與時俱進性。同時，依靠刑事執(zhí)行檢察體制和機制改革與創(chuàng)新的反作用，進一步鞏固和發(fā)展中國特色的社會義檢察制度。

（三）改革刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督體系是當前檢察體制機制改革的現(xiàn)實需要

布魯姆教學目標分類理論的發(fā)展從1956年的1.0版本——金字塔形狀(識記、理解、應用、分析、綜合和評估)到2001年由布魯姆的學生Anderson等人提出的2.0版本——金字塔形狀(識記、領會、運用、分析、評價和創(chuàng)造)。布魯姆將教育目標劃分為認知領域、情感領域和操作領域，共同構成教育目標體系。認知領域的教育目標可分為從低到高的六個層次：即識記→領會(理解)→運用→分析→評價→創(chuàng)造，學生的思維由低階思維能力向高階思維能力發(fā)展，教育目標從基礎目標向高級目標發(fā)展(圖1)[5]。

刑事執(zhí)行檢察具有監(jiān)督的多樣性和復合性特點，要求檢察人員既有派駐監(jiān)管場所的日常監(jiān)督能力，又要有監(jiān)外執(zhí)行檢察和社區(qū)矯正監(jiān)督的能力，還要有偵查辦案能力和開展偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等批捕和公訴能力等。刑事執(zhí)行檢察工作職責要求刑事執(zhí)行檢察部門長期與監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管民警和審判機關、公安機關、司法行政機關以及社會綜合治理部門等進行協(xié)調配合，要求高，規(guī)格高，標準高，業(yè)務性強，協(xié)調性強，獨立性強。這些工作千頭萬緒，點多、線長、面廣，僅靠一個處、科難以有效組織開展和認真履行好各項監(jiān)督、辦案工作職責。根據(jù)刑事執(zhí)行檢察工作實際，為加強檢察機關自身建設，規(guī)范執(zhí)法，實現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察工作的一體化的管理，刑事執(zhí)行檢察工作必須在體制、機制上建立一個統(tǒng)一的、強有力的業(yè)務管理領導機構，以同級派駐來對等監(jiān)督監(jiān)獄、看守所及其監(jiān)管管理機構、審判機關、公安機關、司法行政機關等。

三、當前刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的主要問題

（一）刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序可操作性不強

修改后《刑事訴訟法》關于刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的內容設置，有重大的突破，如將檢察機關對減刑、假釋的監(jiān)督提前到報請人民法院裁定階段，這也將人民檢察院對刑事執(zhí)行活動的監(jiān)督由裁定后轉到裁定前。這個突破不僅有利于人民法院及時獲取更多的意見和情況，作出正確的裁定，而且有利于人民檢察院更好的行使監(jiān)督權來保障刑罰的公正實施。但是，由于其程序設置方面不盡完善，司法實踐中，仍然會產生一些操作問題，影響實際檢察監(jiān)督效果的發(fā)揮。如檢察機關就執(zhí)行情況提出的書面糾正意見、建議，批準或決定機關是否應當回復并說明理由，條文沒有給予明確的規(guī)定，被監(jiān)督的執(zhí)行機關極有可能無視檢察機關的糾正意見，進而導致檢察機關的監(jiān)督權流于形式。

（二）刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督機構設置不合理

刑事執(zhí)行機關涉及公安、審判、司法行政機關以及強制醫(yī)療機構，執(zhí)行機關的分散，造成了刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作難度增大，很難在監(jiān)督中形成合力，極大影響刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的。雖然派駐檢察室位居監(jiān)督執(zhí)法一線，承擔了大量的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，但是由于工作量大與人手嚴重不足的矛盾突出，導致刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效果很難保證。

（三）刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督手段剛性不足

刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督是程序性權力，而程序性權力的主要特點是以實體性權力為依托并最后作用于實體性權力。因此，在程序機制本身不完善的情況下，程序性權力更容易受到實體性權力的抵制。我國有關刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律條文多缺少法律后果這一要素，使我國的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度多淪為任意性的法律規(guī)則，失去了強制性的特質，直接導致檢察機關對刑事執(zhí)行的監(jiān)督缺乏強制力和權威性。刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督手段如發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議，司法實踐中，這種監(jiān)督手段的落實還有待被監(jiān)督機關的自覺和檢察機關的督促，剛性不足，任意性大。

四、完善刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督體系的建議

做好刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督工作，一要明確同步監(jiān)督的涵義：包括日常監(jiān)督（深入三大現(xiàn)場）；評審監(jiān)督（列席減刑、假釋評審會議）、提請監(jiān)督、法院審理監(jiān)督、對法院作出的減刑、假釋裁定結果以及決定機關作出的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的監(jiān)督，以及假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行監(jiān)督。二要明確同步監(jiān)督應堅持的原則。要堅持事前、事中與事后同步檢察監(jiān)督相結合、全面檢察監(jiān)督與重點檢察監(jiān)督相結合、書面檢查與實際調查相結合、日常檢察與專項檢察相結合、專門檢察監(jiān)督與走群眾路線相結合、檢察監(jiān)督和協(xié)調配合相結合的原則。三要明確監(jiān)督的重點對象。重點監(jiān)督職務犯罪、涉黑涉惡涉毒犯罪、侵財性犯罪以及從事事務性活動、多次獲得減刑、在看守所留所服刑、調換監(jiān)管場所服刑等罪犯刑罰變更執(zhí)行。四要改進同步監(jiān)督的方法，突出源頭性監(jiān)督。要突出對計分、考核、立功、獎懲的監(jiān)督，強化對罪犯單項獎勵的檢察監(jiān)督，將監(jiān)督的關口前移至各監(jiān)區(qū)提請呈報階段。五要做好減刑假釋案件開庭審理的監(jiān)督工作。對人民法院開庭審理的減刑、假釋案件，檢察機關都應派員出席庭審，并充分履行監(jiān)督職責，防止庭審虛化。六要做好暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督工作。要加強與檢察技術部門的配合，將法醫(yī)參與暫予監(jiān)外執(zhí)行案件技術性證據(jù)審查并出具審查意見工作制度化，發(fā)現(xiàn)問題適時啟動重新鑒定；派駐檢察室要加強與罪犯社區(qū)矯正地的刑事執(zhí)行檢察部門的聯(lián)系與配合，掌握病情與醫(yī)治情況；要將日常監(jiān)督與嚴查隱藏在背后的職務犯罪案件相結合，懲治司法腐敗、維護司法公正。

（二）完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督

1.突出社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作重點。一是對交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。對監(jiān)外罪犯的交付執(zhí)行及交付的法律手續(xù)是否合法、完備等進行監(jiān)督。二是對執(zhí)行變更環(huán)節(jié)的監(jiān)督。對執(zhí)行機關是否對監(jiān)督管理矯正期間違反法律、法規(guī)和有關監(jiān)管規(guī)定的監(jiān)外罪犯依法給予處罰，是否對暫予監(jiān)外執(zhí)行條件消失的監(jiān)外罪犯依法收監(jiān)執(zhí)行，以及是否對符合減刑條件的監(jiān)外罪犯予以減刑等進行監(jiān)督。三是對執(zhí)行終止環(huán)節(jié)的監(jiān)督。對執(zhí)行機關是否對執(zhí)行期滿應當釋放、解除管制或者執(zhí)行期間死亡的監(jiān)外罪犯依法按期履行相關手續(xù)等進行監(jiān)督。四是對監(jiān)管措施的監(jiān)督。對執(zhí)行機關是否及時建立幫教組織、建立管理矯正檔案、落實日常監(jiān)督管理措施以及對出現(xiàn)監(jiān)外罪犯脫管漏管問題是否及時采取相應措施等進行監(jiān)督。

2.建立健全社區(qū)矯正監(jiān)督制約機制。一是健全社區(qū)服刑罪犯脫管漏管的發(fā)現(xiàn)機制、糾正機制、責任追究機制。二是建立檢察機關與其他政法部門協(xié)作配合機制，建立聯(lián)席會議制度、信息共享制度、情況通報制度，暢通社區(qū)矯正過程中的信息溝通渠道。三是建立重大事項報告制度。同時，還應建立監(jiān)外執(zhí)行人員檔案；建立對從事社區(qū)矯正工作的單位或個人監(jiān)督制度。

3.構建社區(qū)矯正檢察監(jiān)督多元化模式。一是實行定期監(jiān)督與隨時監(jiān)督相結合的模式，推進社區(qū)矯正監(jiān)督工作常態(tài)化。二是實行以派駐檢察為主、巡回檢察為輔的監(jiān)督模式。當前對社區(qū)矯正的監(jiān)督主要采用巡回檢察的模式，近年來，各地檢察機關通過設立“社區(qū)矯正檢察官辦公室”“社區(qū)矯正檢察室”等派駐方式開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，取得了良好的效果。三是實施動態(tài)化檢察監(jiān)督。構建社區(qū)矯正監(jiān)督信息平臺，并與公安機關、司法行政機關社區(qū)矯正人員信息聯(lián)網，通過信息資源共享，拓寬監(jiān)督視線，及時掌握本地區(qū)社區(qū)服刑人員的相關情況。

（三）完善強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督

1.強化對強制醫(yī)療救濟程序的檢察監(jiān)督。刑事訴訟法規(guī)定了兩種強制醫(yī)療程序的救濟情況，一是被決定強制醫(yī)療的人、被害人及其法定代理人、近親屬對強制醫(yī)療決定不服的，可以向上一級人民法院申請復議；二是被強制醫(yī)療的人及其近親屬有權申請解除強制醫(yī)療。為保障當事人的救濟權利，確保強制醫(yī)療的程序公正，應當將對強制醫(yī)療的救濟程序也寫入法律。首先，增加檢察機關對復議的監(jiān)督。對被強制醫(yī)療人及其近親屬對復議決定不服的，可向檢察機關提出申訴，經審查確有錯誤的，檢察機關可建議法院重新審理。其次，對經過診斷評估后發(fā)現(xiàn)已不具有人身危害性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療的，應當由醫(yī)療機構及時提出解除意見，被強制醫(yī)療的人及其近親屬有權申請解除強制醫(yī)療。對于解除程序的監(jiān)督，《規(guī)則》中規(guī)定檢察機關應當對醫(yī)療機構是否及時審查、審查處理活動是否合法進行監(jiān)督，對人民法院解除強制醫(yī)療的決定是否恰當實行監(jiān)督并提出糾正意見。但是，《規(guī)則》的效力范圍僅限于檢察機關內部執(zhí)行，這一監(jiān)督職能還必須上升至法律或者是司法解釋的層面，并規(guī)定檢察機關應當重點審查被強制醫(yī)療人是否仍具有人身危險性，是否仍需要繼續(xù)強制醫(yī)療。

2.提升強制醫(yī)療檢察監(jiān)督的力度。人民檢察院對強制醫(yī)療的決定和執(zhí)行實行監(jiān)督，只是限于程序意義上的一般性監(jiān)督，且多以檢察建議、意見或糾正違法形式提出，強制性不足。因此，為確保檢察機關對強制醫(yī)療決定和執(zhí)行監(jiān)督的法律效力，一方面，應當在相關法律中明確檢察建議的法律地位，賦予檢察建議在訴訟活動中一定的強制效力，從而提高檢察建議的權威性。另一方面，檢察機關應當做好檢察建議的落實工作，在檢察建議發(fā)出之前，主動與法院交換意見和看法，以達成共識，最大程度防止法院收到檢察建議后不予研究落實，確保監(jiān)督實效。

3.構建強制醫(yī)療檢察監(jiān)督配套工作機制。強制醫(yī)療程序涉及公、檢、法、醫(yī)療機構等，建立健全各部門之間的工作配套銜接機制對順利展開強制醫(yī)療程序具有重要意義。按照強制醫(yī)療程序從啟動到執(zhí)行的過程，醫(yī)療機構出具的精神病人鑒定意見書是判斷是否需要對被強制醫(yī)療人進行強制醫(yī)療或者解除強制醫(yī)療決定的關鍵，檢察機關要重點監(jiān)督醫(yī)療機構鑒定規(guī)范性和專業(yè)性的相關材料，審查中如發(fā)現(xiàn)鑒定意見不客觀、不真實，必要時應當要求兩家不同的鑒定機構分別出具鑒定意見。公安機關在向檢察機關移送強制醫(yī)療意見書的同時，如對實施暴力行為的精神病人采取臨時的保護性約束措施，應當及時告知檢察機關，同時將相關文書一并移送檢察機關，以便檢察機關及時掌握情況加以監(jiān)督。人民法院依法作出強制醫(yī)療決定后，進入執(zhí)行階段應當抄告檢察機關，以便檢察機關能夠及時介入監(jiān)督。

（四）加強財產刑執(zhí)行檢察監(jiān)督

一是建立信息通報機制，落實財產刑執(zhí)行法律文書移交備案審查制度，實現(xiàn)在財產刑執(zhí)行過程法院對財產刑的執(zhí)行情況與刑事執(zhí)行檢察部門及時掌握相關情況之間的“無縫對接”，為執(zhí)行監(jiān)督提供信息來源。二是建立執(zhí)行保障機制，落實判決前財產保全制度。對可能判處財產刑的案件，公安機關、人民檢察院應將可執(zhí)行財產的查控情況移送法院，提高財產刑的執(zhí)行到位率。三是建立一體化查控機制，落實全程追繳制度。四是建立獎勵機制，落實財產刑執(zhí)行情況與量刑、刑罰變更執(zhí)行銜接制度。五是建立全程監(jiān)督機制，落實責任追究制度。六是建立聯(lián)席會議制度，通報情況、信息共享，及時了解財產刑執(zhí)行情況，共同分析在財產刑執(zhí)行過程中存在的問題，研究改進的措施。

（五）加強對刑事強制措施執(zhí)行的檢察監(jiān)督

按照刑事訴訟法及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，依法規(guī)范、積極主動加強羈押必要性審查，規(guī)范操作流程、證據(jù)標準，探索建立說理告知、案件風險評估預警等制度，促進羈押必要性審查工作規(guī)范、高效開展。加強羈押期限監(jiān)督，繼續(xù)做好糾防超期羈押和久押不決工作，強化常態(tài)化監(jiān)督，督促辦案機關和看守所嚴格執(zhí)行換押制度、羈押期限變更通知制度，防止產生新的超期羈押和久押不決。加強指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督，推動建立刑事執(zhí)行檢察部門與公安、法院以及檢察機關職務犯罪偵查等相關部門的信息通報制度，采取定期或者不定期的方式進行巡回檢察，發(fā)現(xiàn)違法行為堅決監(jiān)督糾正。

注釋：

［1］高銘喧、馬克昌主編：《刑法學》，北京大學出版社、高等教育出版社，2000年10月第1版，第225頁。

［2］陳國慶、何秉群著：《中國訴訟制度與改革》，中國人民公安大學出版社，2001年8月第1版，第705頁。

［3］趙秉志主編：《刑罰總論問題探索》，法律出版社，2003年1月第1版，第4頁。