●“檢委會專業(yè)化建設(shè)研究”課題組/文

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檢委會制度專業(yè)化改革之路徑*

●“檢委會專業(yè)化建設(shè)研究”課題組**/文

內(nèi)容摘要：檢委會作為檢察機(jī)關(guān)核心業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其專業(yè)化改革程度直接關(guān)系著新一輪司法體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)，以及中國特色檢察制度的發(fā)展與完善。在新一輪司法體制改革背景下，應(yīng)當(dāng)立足于檢察實踐中檢委會制度專業(yè)化建設(shè)存在的問題，從檢委會的功能定位、決策機(jī)制、決策主體等方面強(qiáng)化我國檢委會制度專業(yè)化改革，以順應(yīng)新時期檢察改革與發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞：檢察改革員額制專業(yè)化司法親歷性

*本文系湖北省人民檢察院2014年度檢察理論研究重點立項課題“檢委會專業(yè)化建設(shè)研究”研究成果，課題編號：HJ2014A07。

**課題組負(fù)責(zé)人：李學(xué)武，湖北省十堰市人民檢察院常務(wù)副檢察長［442000］；課題組成員：晏改會，湖北省十堰市人民檢察院檢委會專職委員［442000］，殷耀剛，湖北省十堰市人民檢察院法律政策研究室檢察官［442000］，沈紅波，湖北省人民檢察院法律政策研究室檢察官［442000］，郭萍，漢江師范學(xué)院講師［442000］。

近年來，作為我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部討論決定重大疑難案件和重大事項的重要制度，檢委會制度得到不斷地發(fā)展完善，檢委會工作逐步走向制度化、規(guī)范化，但仍存在諸多亟欲解決的問題，一定程度上制約了檢委會制度的健康發(fā)展。特別是在檢委會制度專業(yè)化改革與發(fā)展方面，當(dāng)前理論界與實務(wù)界關(guān)注不夠，缺乏對一些基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性問題的深入研究。在新一輪司法體制改革背景下，我們有必要在系統(tǒng)梳理檢委會專業(yè)化改革的發(fā)展脈絡(luò)與根源性問題基礎(chǔ)上，多維度地探索進(jìn)一步改革與完善的路徑，以期更好地服務(wù)于檢察實踐。

一、在檢察官員額制改革背景下重新定位檢委會制度的功能

伴隨著新一輪司法改革的推進(jìn)，為了更好地發(fā)揮檢委會的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制與民主集中制的優(yōu)勢互補(bǔ)，使之更加契合檢察發(fā)展規(guī)律，保障檢察改革協(xié)調(diào)有序推進(jìn)，我們有必要重新定位其功能作用。首先，有必要將其決策與指導(dǎo)功能逐步過渡為司法評議。從司法實踐，尤其是基層檢委會運行實踐來看，議決重大案件是檢委會的核心職能，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致部分檢委會已淪為檢察機(jī)關(guān)的“第二辦案機(jī)構(gòu)”。在檢察官員額制改革的背景下，我們有必要確保檢察官相對獨立的辦案主體地位，重新界定檢委會對重大案件的司法處斷范圍。案件的事實認(rèn)定及證據(jù)采信理應(yīng)交由員額制改革后的檢察官承擔(dān)，檢委會的職能應(yīng)從現(xiàn)有的司法處斷逐步過渡為司法評議，將工作重點放在對司法領(lǐng)域中的一些法律適用爭議、定罪量刑的自由裁量以及類案的法律適用等問題進(jìn)行司法評議以及典型經(jīng)驗的總結(jié)推廣上。其次，有必要彰顯檢委會的監(jiān)督、管理功能。檢委會的監(jiān)督功能主要表現(xiàn)為集思廣益，發(fā)揮集體智慧，避免檢察官在認(rèn)識事實和適用法律上的局限性，起到案件把關(guān)的作用。在新一輪司法體制改革背景下，經(jīng)遴選進(jìn)入檢察官員額內(nèi)的檢察官，其業(yè)務(wù)水平的高低也將會在檢委會得到較為直觀地呈現(xiàn)。另外，為適應(yīng)新形勢下檢察工作的發(fā)展，檢委會應(yīng)充分發(fā)揮集體智慧和經(jīng)驗，通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評價、監(jiān)督、制約等方法，對司法過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對檢察工作進(jìn)行科學(xué)考評，充分發(fā)揮其在檢察管理方面的職能作用，將“檢察管理”作為新形勢下檢委會功能拓展的重要方向。再次，有必要高度重視檢委會負(fù)擔(dān)的隱性權(quán)力協(xié)調(diào)功能。在我國，國家在一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下實行內(nèi)生型監(jiān)督［1］，這種監(jiān)督模式體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，即為檢察長負(fù)責(zé)制與檢委會集體領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合。檢委會制度作為“這種內(nèi)生性權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，在一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制下具有明顯的政治性”［2］。一直以來，在中國的社會文化傳統(tǒng)中，“各種糾紛往往被作為潛在的不穩(wěn)定因素，因此，解決糾紛不僅要求確認(rèn)具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還要求修復(fù)當(dāng)事人及其周圍人的人際關(guān)系，不僅要解決法律上的糾紛，也要解決社會上存在的所有爭端?！保?］這樣的文化傳統(tǒng)體現(xiàn)在檢委會制度運行中，主要表現(xiàn)在因“維穩(wěn)”需要奉命處理一些“敏感案件”。檢委會的最終決議不僅關(guān)系到社會穩(wěn)定、人民利益等重大政治與社會命題，同時也更容易受到相關(guān)的政治或社會壓力。這種沖突與壓力，已超出了一個檢察官應(yīng)當(dāng)承受的范圍，也是其所不能承受的。“要承擔(dān)這種政治與社會功能，可能更多需要的是政治資源、政治權(quán)威所帶來的政治協(xié)調(diào)能力。”［4］在檢察機(jī)關(guān)，既具有政治協(xié)調(diào)能力，又具有檢察權(quán)威的，非檢委會莫屬。檢委會的這一隱性權(quán)力協(xié)調(diào)功能雖然事實上已被司法實務(wù)所熟知且運用甚廣，但在理論上卻很隱晦，缺乏較為深入的研究與探討，有必要予以重視。

二、遵循司法規(guī)律強(qiáng)化檢委會制度決策機(jī)制建設(shè)

首先，合理界定檢察長在檢委會中的角色定位。實踐中，由于檢察長既是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作”的行政首長同時又是檢委會集體中的平等一員，這就難免會產(chǎn)生角色內(nèi)沖突，可能導(dǎo)致檢察長作為檢委會集體中的民主一員與作為行政首長角色的主持人之間產(chǎn)生矛盾。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，檢委會與檢察長決策權(quán)限內(nèi)在邏輯矛盾的深層原因在于檢察長的角色雙重性（即“出主意”角色與“選主意”角色）。［5］筆者認(rèn)為，理想的情況下，檢察長參與檢委會決策活動時應(yīng)立足于“選主意”的會議主持人，在檢委會決策體系中僅限于“主持人”角色，不得越位越權(quán)。盡量減少作為行政首長這一角色對其他檢委會委員的潛在影響，進(jìn)一步弱化檢察長在主持檢委會時事實上的主導(dǎo)地位，堅持“最后發(fā)表意見”的議事規(guī)則。嚴(yán)格規(guī)范檢委會決策的表決程序，在檢委會議決重大案件或重大事項時，將無記名投票模式引入檢委會議決程序，以確保檢委會的決議是多數(shù)委員的意見而非檢察長或個別委員的意見。

其次，改革檢委會決策模式，增強(qiáng)決策主體的司法親歷性。檢委會“作為檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其討論決定重大案件等具有訴訟化性質(zhì)的議題是檢察機(jī)關(guān)從事司法活動、履行司法職能的體現(xiàn)，理應(yīng)符合司法對于中立式公正和對抗式參與的要求”［6］。一方面，對檢委會議題進(jìn)行二元化區(qū)分，建構(gòu)對“重大案件”議題的“準(zhǔn)司法化”決策模式。依據(jù)我國現(xiàn)行法律，檢委會主要審議“重大案件”以及“其他重大事項”議題。其中，“重大案件的內(nèi)容是一個個案的研究與認(rèn)定，主要是一種具體的事實認(rèn)定和法律適用的過程”［7］，屬于訴訟化議題，檢委會決策是將法律規(guī)定運用到具體個案的司法認(rèn)定過程，是履行檢察機(jī)關(guān)訴訟職能的體現(xiàn)；而“重大事項則可歸結(jié)為一種檢察政策、刑事政策的制定與實施，以及具體檢察工作的抽象總結(jié)，主要是一種上下級院之間、本院內(nèi)部上級與具體承辦人之間的宏觀的政策指導(dǎo)過程”［8］，屬于行政化的議題，是履行檢察機(jī)關(guān)訴訟職能以外的職能的體現(xiàn)。因此，我們有必要改變過去不加區(qū)分地對二元化的檢委會議題一概適用一元化（行政化）議事模式，設(shè)置與之相適應(yīng)的二元化議事模式，即“根據(jù)審議議題性質(zhì)的不同，分別適用不同的議事程序：對于具有訴訟化議題性質(zhì)的重大案件，適用‘準(zhǔn)司法化’模式的議事程序；對于其他性質(zhì)的重大檢察業(yè)務(wù)事項，適用‘行政化’模式的議事程序。”［9］另一方面，適當(dāng)引入辯論機(jī)制以及多媒體示證等方式，增強(qiáng)決策主體的司法親歷性。由擔(dān)負(fù)議題實體審查職責(zé)的檢委會專職委員提出辯論的動議，委員們在主持人的主持下圍繞著同一個議題進(jìn)行交叉論辯。通過自由、充分的論辯，委員們的“不同意見可以實現(xiàn)平等交流，互擺道理，以理服人，有利于委員提高自身素質(zhì)，也有利于更好發(fā)揚(yáng)民主，消除分歧、增進(jìn)共識，實現(xiàn)檢委會決策的科學(xué)性”［10］，增強(qiáng)檢委會委員對議決議題的熟悉程度與直觀感受。

再次，科學(xué)界定檢委會的職責(zé)范疇。一方面，合理限縮“重大案件”議題范圍。綜合考慮案件的疑難復(fù)雜程度、社會影響及其關(guān)注度以及改革過渡期內(nèi)檢察官的職責(zé)履行匹配度等因素，注重把握適度、循序漸進(jìn)原則，重點審議法律適用存在爭議的案件，如涉及新類型案件、介入罪與非罪的案件以及具有法條競合性質(zhì)的案件；擬在檢察環(huán)節(jié)作出具有終局性決定的案件，對于不訴、撤案等案件辦理前期非終局性的案件一般不宜審議；以及其他涉及訴訟法律監(jiān)督方面的如按審判監(jiān)督程序提起抗訴等重大、疑難案件。另一方面，準(zhǔn)確界定檢委會、黨組會、檢察長辦公會的職責(zé)范圍，合理界定“其他重大問題”范圍，充分展現(xiàn)檢委會應(yīng)有的行政屬性。盡力避免實踐中存在的將檢委會視為“第二辦案機(jī)構(gòu)”，“其他重大問題”交由黨組會和檢察長辦公會審議決策的現(xiàn)象，充分彰顯檢委會制度應(yīng)有的行政屬性。將“其他重大問題”的議題限定在涉及檢察機(jī)關(guān)發(fā)展方向，對檢察工作有著長遠(yuǎn)的、普遍性的影響，或涉及檢察工作全局的重大檢察業(yè)務(wù)問題之內(nèi)。而其他有關(guān)人事、行政管理等重大問題則交由黨組會、檢察長辦公會審議。

三、以專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化檢委會決策主體的司法能力建設(shè)

首先，規(guī)范檢委會委員的構(gòu)成模式、選任標(biāo)準(zhǔn)及程序。針對實踐中存在檢委會委員構(gòu)成行政官僚化，選任程序與標(biāo)準(zhǔn)隨意化以及委員任期長期化等問題，一方面，要嚴(yán)格委員的選任條件，調(diào)整委員結(jié)構(gòu)，將檢察業(yè)務(wù)熟稔、職業(yè)倫理素養(yǎng)高的優(yōu)秀檢察官充實到檢委會。改革傳統(tǒng)的檢委會委員選任與行政級別掛鉤模式，依照選賢任能原則，除正、副檢察長外，其余檢委會委員名額按照代表性、廣泛性與公正性要求，明確檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以及資深檢察官可以擔(dān)任委員，其他非業(yè)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和非業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人不得擔(dān)任委員；另一方面，嚴(yán)格委員的選任程序，引入競爭性機(jī)制，通過公開競聘等方式進(jìn)行選任?？刹扇z察業(yè)務(wù)考試、公開答辯以及業(yè)務(wù)素能評比等方式在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行選撥，提出差額候選名單并附個人檢察工作業(yè)績在公眾媒介上予以公示，接受社會監(jiān)督。公示結(jié)束后提出正式候選名單報同級人大常委會任命。同時，在選任委員時要嚴(yán)格控制委員的員額比例，優(yōu)化委員的年齡機(jī)構(gòu)，注重培養(yǎng)優(yōu)秀的年輕檢察官擔(dān)任委員；另外，明確委員任職期限，原則上應(yīng)當(dāng)與檢察長任期一致，不得連任兩屆。但對于檢察業(yè)務(wù)專業(yè)人才而言，則應(yīng)強(qiáng)調(diào)檢察資歷與經(jīng)驗的累積，不能過于強(qiáng)調(diào)任期，除有明顯過錯或違法，一般不得隨意任免。

其次，強(qiáng)化檢委會專職委員的地位及職能。作為一項制度創(chuàng)新，檢委會專職委員主要是為解決檢委會討論議題時缺乏司法親歷性的缺陷和獲取信息遞減的矛盾，并使其成為獨立的制衡主體（相對于業(yè)務(wù)部門）而設(shè)立的。實踐中，專職委員存在著定位不準(zhǔn)、角色不明、職責(zé)混亂等問題，因此，一方面需要明確專職委員不是檢察機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)，而是檢察業(yè)務(wù)方面的法律專家，應(yīng)區(qū)別于檢察機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)，在檢委會中其應(yīng)“扮演相比其他檢委會委員更高瞻遠(yuǎn)矚地對議事議案發(fā)表決定性參謀意見的角色”［11］，進(jìn)一步完善其“首發(fā)”發(fā)言制度，并建立與之適應(yīng)的“首發(fā)”行為規(guī)范；另一方面要明確專職委員是獨立于其他委員的法律專家，應(yīng)當(dāng)分管檢委會辦事機(jī)構(gòu)工作，對檢委會議題進(jìn)行實質(zhì)性審查。并杜絕兼任其他檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或其他院級領(lǐng)導(dǎo)，以充分保障專職委員科學(xué)有效地履行職責(zé)。

再次，合理配置檢委會辦事機(jī)構(gòu)及決策輔助機(jī)構(gòu)。實踐中，辦事機(jī)構(gòu)的配置和職能發(fā)揮呈現(xiàn)良莠不齊的現(xiàn)象，一定程度上影響到檢委會的決斷能力與司法效率。因此，有必要科學(xué)定位其職能，凸顯其為檢委會討論決定重大案件和其他重大問題的參謀與服務(wù)的基本功能與職責(zé)，其核心是對擬提請討論事項、案件進(jìn)行會前審查，做好檢委會會務(wù)及其他相關(guān)延伸工作。在新一輪司法體制改革背景下，設(shè)立專門辦事機(jī)構(gòu)已有違改革的總體目標(biāo)?？煽紤]在實踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)采取與法律政策研究室合署方式，但必須由具備專業(yè)法律素養(yǎng)與檢察實務(wù)工作經(jīng)歷的專人負(fù)責(zé)。嘗試在辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立檢察業(yè)務(wù)專家咨詢委員會以保障檢委會的科學(xué)決策。在吸納刑事法律專家為主的前提下，適當(dāng)補(bǔ)充民事、經(jīng)濟(jì)、法律理論等方面的專家，優(yōu)化專家咨詢委員會的人員結(jié)構(gòu)。

注釋：

［1］參見謝佑平：《中國檢察監(jiān)督的政治性與司法性研究》，中國檢察出版社2010年版，第253頁-第255頁。

［2］劉昌強(qiáng)：《檢委會制度研究》，中國檢察出版社2013年版，第194頁。

［3］［日］高見澤磨：《現(xiàn)代中國的糾紛與法》，何勤華、李秀清、曲陽譯，法律出版社2003年版，第175頁。

［4］洪浩、操旭輝：《基層法院審判委員會功能的實證分析》，載《法學(xué)評論》2011年第5期。

［5］姚建才：《論檢委會民主決策》，載《人民檢察》2010年第5期。

［6］卞建林、李晶：《檢委會議事程序之思考》，載《人民檢察》2010年第17期。

［7］田濤：《檢委會制度的二元化改造》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2009年第5期。

［8］同［6］。

［9］同［7］。

［10］柳振華、陳明濤：《檢委會可否引入辯論機(jī)制》，載《人民檢察》2009年第2期。

［11］參見彭志剛、吳新華：《再論檢委會專職委員制度的困境與出路-以專職委員角色定位為切入點》，載《法學(xué)雜志》2013年第2期。