林依帆

健全國家監(jiān)護制度創(chuàng)新未成年人保護工作

林依帆

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將“留守兒童關(guān)愛保護服務(wù)、未成年人社會保護”列為基本公共服務(wù)項目清單，明確未成年人保護是我國基本公共服務(wù)體系的重要組成部分，設(shè)置未成年人保護章節(jié)，對加強未成年人權(quán)益保護和關(guān)愛服務(wù)作出專門部署，凸顯了未成年人保護工作在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要意義。

一、用事關(guān)我國能否跨越“中等收入陷阱”的高度看待“十三五”未成年人保護工作

“十三五”是我國跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時期。“中等收入陷阱”是指一個國家的人均收入達到中等水平后（人均GDP介于4000～12000美元之間），由于不能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致經(jīng)濟增長動力不足，出現(xiàn)經(jīng)濟停滯的一種狀態(tài)。從各國經(jīng)驗來看，絕大多數(shù)新興國家在“中等收入陷阱”中徘徊，只有少數(shù)東亞國家和地區(qū)邁入高收入行列。我國設(shè)定了2020年我國GDP和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，人均GDP將由2015年的7924美元上升至2020年的近10000美元。因此，“十三五”將是我國由中等收入國家向高收入國家跨越的關(guān)鍵時期。

公平完善的民生保障機制是跨越“中等收入陷阱”的必要條件。落入“中等收入陷阱”的國家大多出現(xiàn)貧富差距、公共服務(wù)短缺、就業(yè)困難等特征。而跨越“中等收入陷阱”的發(fā)達國家，通常在其“跨越”期間就已建立較為完善的民生保障制度。這不僅能減少貧富差距、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定、保障基本民生，還有助于提高居民可支配收入，提升消費水平，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進國家跨越“中等收入陷阱”。我國“十三五”規(guī)劃強調(diào)要“提高民生保障水平”，提出了清晰明確的工作思路，將為推進經(jīng)濟引擎“換擋升級”創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。

加強未成年人保護工作是“十三五”民生保障工程的重要內(nèi)容。美國、歐洲以及我國臺灣、香港等地在中等收入時期普遍經(jīng)歷了未成年人保護觀念從淺到深，國家監(jiān)護從無到有，專業(yè)社會組織從少到多的發(fā)展歷程，密集出臺了相關(guān)法律法規(guī)，建立了較為完整的工作機制和服務(wù)體系。例如，美國在20世紀60至80年代集中出臺了《預(yù)防和處理兒童虐待法案》（1974年）、《印第安兒童福利法案》（1978年）、《收養(yǎng)援助和兒童福利法案》（1980年）、《受虐兒童權(quán)利法案》（1986年）等文件。臺灣在20世紀80至90年代集中出臺了《少年福利法》（1989年）、《兒童福利法》修正案（1993年）、《兒童及少年性交易防制條例》（1995年）、《家庭暴力防治法》（1998年），直至1999年成立“兒童局”。香港的未成年人保護事業(yè)發(fā)展情況也與之類似。可以說，在“十三五”期間加強未成年人保護工作，既是加強保障和改善民生的重要舉措，也是未成年人保護事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

二、從歷史和發(fā)展的眼光看待未成年人保護工作面臨的深層次矛盾

我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，各地未成年人保護理念也不盡一致。一邊是江蘇南京等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在經(jīng)歷女童餓死案、養(yǎng)母虐童案后，公眾已無法容忍嚴重侵害未成年人權(quán)益的行為；一邊是貴州畢節(jié)等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，“未成年人是父母的私有財產(chǎn)”“打罵孩子是家務(wù)事”仍是主流觀念，對留守兒童獨居現(xiàn)象也習(xí)以為常。問題的曝光凸顯了我國未成年人保護工作面臨的矛盾和困難。

一是傳統(tǒng)社會單元的自治功能逐步消解與現(xiàn)代國家監(jiān)護制度缺位之間的矛盾。過去的農(nóng)村地區(qū)，是以血緣、地域維系，以“禮治”“自治”為特征的鄉(xiāng)土社會，當(dāng)家庭監(jiān)護出現(xiàn)問題時，孩子所在的家族、村集體會自發(fā)進行干預(yù)。計劃經(jīng)濟時期的“國營單位、集體企業(yè)”同樣如此，父母所在的單位履行著對家庭監(jiān)護的監(jiān)督、干預(yù)等職責(zé)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會基本單元由大家族、大單位向小家庭、小單位過渡，運行規(guī)則由“禮治”轉(zhuǎn)向“法治”，家族、村集體、單位逐步喪失了監(jiān)護干預(yù)的能力和條件。由于我國還沒有完善的國家監(jiān)護制度，在社會單元保護功能逐步弱化的同時，國家還不能理直氣壯地介入“問題家庭”，難以補缺社會演變帶來的監(jiān)護盲點。

二是未成年人保護服務(wù)供給體制與專業(yè)化、人性化、個性化服務(wù)需求之間的矛盾。開展未成年人保護工作，并不只是簡單地保障其安全，解決其溫飽，而是要運用專業(yè)社會工作的理念和方法，關(guān)心其身心健康，教育其為人處事方法，引導(dǎo)其樹立正確觀念，幫助其正常成長。但在實際工作中，各地普遍面臨未成年人保護服務(wù)供給不足和部分兒童福利、救助保護設(shè)施閑置并存的窘境，主要有三個原因：一是體制內(nèi)的服務(wù)機構(gòu)缺乏自我提升和主動求變的動力，“干好干壞一個樣”；二是體制外的服務(wù)機構(gòu)沒能得到很好的孵化和引導(dǎo)，要么過早夭折，要么生存艱難；三是服務(wù)機構(gòu)之間競爭不足，難以提升服務(wù)水平。由于未成年人保護服務(wù)有效供給不足，專業(yè)化程度不高，導(dǎo)致政府在開展未成年人監(jiān)護干預(yù)工作時底氣不足。

此外，當(dāng)前我國未成年人保護工作面臨的困難，不僅在于矛盾本身，也在于上述矛盾的時間沖突。從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，上述兩個矛盾的出現(xiàn)和解決存在時間上的先后之分，即通常先解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化產(chǎn)生的國家監(jiān)護缺位問題，后解決國家監(jiān)護中出現(xiàn)的保護服務(wù)不專業(yè)問題。相比之下，我國同時面臨著上述兩個矛盾，這種時間上的矛盾帶來空間上的摩擦。在2015年南京養(yǎng)母虐童案中，孩子生父母、養(yǎng)父母的不理解，政府有關(guān)部門在行政保護中的專業(yè)性不足、進退兩難，生動體現(xiàn)了同時解決兩種矛盾的復(fù)雜性和艱巨性。

三、“十三五”未成年人保護工作思路和工作目標(biāo)

我國在經(jīng)濟建設(shè)上用幾十年的時間走完了發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的路，但是在民生保障等軟實力上還有很多的功課要補。根據(jù)“十三五”規(guī)劃確定的“促進基本公共服務(wù)均等化”“滿足多樣化公共服務(wù)需求”“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式”的工作要求，我國未成年人保護工作應(yīng)當(dāng)始終堅持兒童利益最大化的理念，充分借鑒發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗，健全國家監(jiān)護制度，建立“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與”的運行機制，構(gòu)建政府直接提供服務(wù)和出資購買服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)供給體系，并制定專業(yè)化、規(guī)范化的工作準則和監(jiān)管標(biāo)準，推動構(gòu)建與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的未成年人保護工作機制和服務(wù)體系。

理念層面要破除傳統(tǒng)思維。轉(zhuǎn)變“政府包打天下”的傳統(tǒng)方式和“要資金、要設(shè)施、要編制”的思維定勢，推進供給模式多元化，能由政府購買提供服務(wù)的，政府不再直接承辦。充分尊重未成年人成長的客觀規(guī)律和特點，盡可能滿足未成年人生理、心理、安全等多方面需求。大力發(fā)展愛心寄養(yǎng)家庭，倡導(dǎo)各地民政部門依托現(xiàn)有設(shè)施開展“類家庭”照料服務(wù)，鼓勵社會組織運用心理、教育、社工等方法提供專業(yè)服務(wù)，為未成年人營造健康、寬松、穩(wěn)定的成長環(huán)境。

立法層面要明確國家監(jiān)護。

未成年人不僅是家庭的，也是國家的。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人們思想認識提高，國家監(jiān)護干預(yù)理念已經(jīng)成為多數(shù)人的共識。因此，需要積極推動修訂我國《未成年人保護法》，對政府和社會如何提供補位性的監(jiān)護和保護措施作出制度性安排。

行政層面要強化政府責(zé)任。推動現(xiàn)有的“流浪未成年人救助保護中心”向“未成年人保護中心”轉(zhuǎn)型升級，拓展機構(gòu)職能，承擔(dān)政策制定、資金支持、監(jiān)督管理及未成年人保護個案派發(fā)等行政事務(wù)，成為未成年人保護工作的資源整合平臺和個案轉(zhuǎn)介平臺。

執(zhí)行層面要建立專門隊伍。

建立處理未成年人保護個案的專門隊伍，及時受理舉報信息，并負責(zé)開展調(diào)查評估、申請人身安全保護令、制定幫扶計劃、協(xié)調(diào)和督促有關(guān)部門和社會組織落實幫扶措施等個案事務(wù)。

服務(wù)層面要改進供給模式。建立由民政部門和未成年人保護中心承擔(dān)行政協(xié)調(diào)和個案督導(dǎo)職能，社會組織提供具體服務(wù)的工作模式。鼓勵引導(dǎo)和培育扶持專業(yè)社會力量從事未成年人服務(wù)工作，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，優(yōu)化未成年人保護服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提升供給效率和服務(wù)效果。

作者單位：（民政部社會事務(wù)司）