·地方黨史研究·

黃 利 新

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新中國成立初期北京市街道積極分子研究*

黃 利 新

新中國成立初期，為構(gòu)建新政權(quán)的社會基礎(chǔ)，彌補基層行政力量的不足，北京市成立了眾多功能不一的街道群眾組織，培養(yǎng)了大量積極分子。街道積極分子以群眾身份參與各項街道工作，事實上是無薪給的干部，其思想動機各有不同。中共組織則針對這支隊伍建立了包括選拔、教育、培養(yǎng)、考驗等環(huán)節(jié)在內(nèi)的一整套管理機制。街道積極分子在城市基層社會管理中發(fā)揮了重要作用，但也存在各種問題和局限，最終被納入城市居民委員會之中。

街道積極分子；基層社會管理；運動型行政

新中國成立初期，中共北京市黨組織和市區(qū)政府將街道積極分子作為聯(lián)系群眾的橋梁和推動各項基層工作的依靠力量，使之實際上成為新政權(quán)系統(tǒng)的末梢。街道積極分子在日常的街道工作和群眾性政治運動中發(fā)揮了重要作用。這種政治、行政運作模式，在此后很長一個時期中被推廣到機關(guān)事業(yè)單位、工礦企業(yè)，以及各種政治運動之中。因此，對于街道積極分子問題的研究，一方面構(gòu)成新中國成立初期城市社會政治史的重要組成部分，另一方面也成為正確把握整個中華人民共和國社會政治史特點的一個不可或缺的角度。然而，對于這一重要問題，學術(shù)界尚乏專題性研究。有鑒于此，本文嘗試以1949年至1954年北京市的有關(guān)情況為對象，展開個案研究。

一、北京市街道積極分子群體的形成及不同類型

關(guān)于新中國成立初期北京市城市基層積極分子的身份特征，當事人有過一些模糊的說法。例如，曾任中共西單區(qū)委書記的杜若回憶說：“所謂積極分子就是中國共產(chǎn)黨所依靠的一些覺悟高、能力強、工作認真負責的普通群眾”*轉(zhuǎn)引自吳繼平：《當代中國第一次普選運動中的積極分子評析(1953—1954)——以北京市為個案》，《黨史研究與教學》2007年第5期。政治上積極靠近政府者，即應視為積極分子”*《調(diào)整街道群眾組織解決積極分子兼職問題試行辦法(草案)》(1951年5月30日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-25。。據(jù)筆者所查閱的大量相關(guān)歷史檔案，除這類模糊說法外，當時的中共黨組織和市區(qū)政府對街道積極分子的資格、條件等身份特征都沒有做出過明確規(guī)定。但是，街道積極分子肯定是一個實際存在的社會群體，當時的黨政組織曾通過一定的形式和程序?qū)λ麄兊纳矸菁右源_定。。東城區(qū)的一份文件則認為，普通街道群眾“能在一定的工作任務下面，擔任一定分量的工作，

* 本文是國家社科基金一般項目“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的大城市基層社會治理研究(1949—1966)”(14BDJ014)的階段性成果。

北京市街道積極分子身份的確定，最初是由政府派出的工作組進行的。北平和平解放前夕，中共北平市委確定了“分派工作組，自下而上地發(fā)動群眾，來配合自下而上的行政接管”*《北京市重要文獻選編(1948.12—1949)》，中國檔案出版社，2001年，第18頁。的工作方針。1949年2月4日，北平市人民政府下屬的20個區(qū)政府宣告成立，各區(qū)將從各部門分配來的干部混合編成區(qū)工作委員會，下設(shè)若干群眾工作組，再進一步按轄區(qū)分為工作小組。這些工作組一進入街道，便注意發(fā)展積極分子，依靠他們推動各項工作。發(fā)展積極分子的方式和途徑主要有：其一，“通過地下黨介紹”，“通過已熟悉的積極分子介紹”*《七區(qū)建政總結(jié)》，北京市檔案館藏，檔案號45-1-12。。其二，通過訪問、座談發(fā)現(xiàn)。如第九區(qū)第二街工作組在“個別訪問”中，“遇有思想較進步的群眾及在工作中表現(xiàn)積極的進步分子，則個別注意之，多次找來談話”，“使之靠攏我們”，成為積極分子*《第二街工作組四個月來的工作總結(jié)報告》(1949年6月20日)，北京市檔案館藏，檔案號38-2-14。；在一些座談會中，工作組也能“從群眾發(fā)言中，來發(fā)現(xiàn)積極分子”*《群眾對摧毀保甲制度 建立街政權(quán)的意見》(1949年4月2日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-2。。其三，在各種政治運動和各項工作中發(fā)現(xiàn)。例如，第六區(qū)政府在“兌換金元券”過程中，“發(fā)現(xiàn)了大批積極分子”*《一九四九年度工作總結(jié)》(1949年12月25日)，北京市檔案館藏，檔案號45-1-1。。

當積極分子被確定后，中共基層干部指導其參加至少一項街道工作。為更好地利用積極分子，中共將積極分子組織起來成立各種街道群眾組織，并委任其在組織中擔任一定職務，但不發(fā)給薪酬。例如入城之初，中共在新成立的街政府下設(shè)置了閭長和組長，這些閭長和組長都由街道積極分子擔任。此后，為了推行各種行政工作和辦理街道群眾的各項福利工作，北京市成立了多達20余種的街道群眾組織，如治安保衛(wèi)委員會、衛(wèi)生委員會、抗美援朝委員會、社會救濟委員會、婦女代表會、中蘇友協(xié)支會、防火隊、稅務組、婦幼保健組、優(yōu)撫委員會、軍屬代表組、宣傳隊、讀報組、房屋修繕委員會、公房管理委員會、合作社業(yè)務委員會(或業(yè)務小組)、勞動就業(yè)委員會、自來水民主管理站、調(diào)解組、圖書發(fā)行站等，一般“每一派出所都有十多種組織”*《關(guān)于城區(qū)街道組織的情況與改進意見》(1952年10月14日)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-250。。參與這些群眾組織者，均為積極分子，而被認為屬于“核心積極分子”“骨干積極分子”“大積極分子”者，則被委任為這些組織的負責人。由于組織種類多，“骨干積極分子”人數(shù)有限，他們往往身兼數(shù)職，有材料說，當時“真正積極工作的積極分子一般都身兼三、四職，有的身兼七、八職，以至十多職。如崇文區(qū)李景貴身兼八職，原九區(qū)一小煤鋪經(jīng)理身兼十二職”*《關(guān)于城區(qū)街道組織的情況與改進意見》(1952年10月14日)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-250。。這樣，通過擔任街道閭長、組長和任職于群眾組織，街道積極分子的身份就得到了公開認定，不僅為黨政組織所承認，也為街道群眾所知曉。

當時，街道普通群眾對于積極分子有很強的認同感，形成了“有問題找積極分子”的習慣。一份區(qū)政府派出所的工作報告記述說，有的街道群眾面臨“福利問題”，即主動找積極分子尋求解決；某胡同有四五十戶人家沒有自來水，靠水車吃水，也要求當?shù)胤e極分子聯(lián)合起來尋求解決之法*《東單區(qū)東觀音寺派出所建立街道居民委員會實驗工作中幾個主要問題的報告》(1952年12月29日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-25。。街道積極分子由于經(jīng)常聯(lián)系群眾，得到了群眾的信任和擁護，與群眾形成了良好的關(guān)系。一份材料記載說，東四區(qū)北帥府胡同17號市民李志浩兩天沒有看到積極分子楊淑嫻出來參與街道工作，就去她家看望，說：“我以為你有病了呢！”*楊淑嫻：《我是怎樣堅持做好街道工作的》，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-65。對于自己的這種身份，街道積極分子一般也引以為榮。東四區(qū)的一位積極分子劉淑清有一次出去做短工，行前特意跑到派出所提出要求說：“我這委員可別給我取消了，我?guī)滋炀屯晔铝??！?《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。

據(jù)筆者查閱的資料，這一時期北京市各街道被認定為積極分子的人數(shù)相當多，但其中又有結(jié)構(gòu)性差異。一般來說，一個派出所會有上百個積極分子，但“骨干積極分子”或者說“大積極分子”只有幾十個。例如，1950年1月，第五區(qū)“每個派出所經(jīng)常聯(lián)系的基本群眾，一般地有七、八十人，經(jīng)常做實際工作的積極分子，每個派出所都不過二十人左右”*《工作匯報》(1950年1月3日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號1-1-2。；據(jù)1951年一個派出所的社會調(diào)查報告說，是年該所管轄地面的積極分子總數(shù)為432人，其中“經(jīng)常工作而且起作用”的139人，“真正骨干分子”50人*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。；1952年的一份官方文件則說，當時“每一派出所經(jīng)常實際工作的一般有二、三十個積極分子”*《關(guān)于城區(qū)街道組織的情況與改進意見》(1952年10月14日)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-250。。

新中國成立初期北京市的街道積極分子大都積極向新政權(quán)和中共黨組織靠攏，替政府分擔一定的街道工作，就其“靠攏”動機與心態(tài)而言，可以分為以下三類：

第一，對新政權(quán)、新社會高度認同。新中國成立后，部分街道群眾的社會地位、生活狀況發(fā)生了很大變化，出于感恩的心態(tài)自愿為新政權(quán)工作。對此，有文獻記述說：有的積極分子“過去受國民黨的氣，現(xiàn)在人民政府讓他來做工作，自己很樂意”*《關(guān)于積極分子的培養(yǎng)使用教育工作匯報》(1951年2月12日—25日)北京市檔案館藏，檔案號39-1-131。；“婦女在舊社會中受苦最深，解放以后，政治上翻身，又學習文化，提高了覺悟，于是出來工作成為街道積極分子中的主力軍”。例如，一位名叫黃振玉的婦女“過去受婆婆欺辱，深居簡出，十一年里連前門都不認識”，做了積極分子后“每天在外工作”，感覺“很愉快”*《外一四段社會情況調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。；另一位積極分子楊淑嫻則說：“當初因為我娘家較窮，經(jīng)常受婆婆的虐待，不許出大門一步。直到共產(chǎn)黨和毛主席來了，解放我們，我才翻了身，在家庭中和社會中抬起頭來。我看到人民政府事事都為人民。街道上許多事交給我們來做，我決心參加街道工作，拿自己的全部力量為國家為街坊作些有益的事?！?楊淑嫻：《我是怎樣堅持做好街道工作的》，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-65。還有些老年人成為了積極分子，他們“多數(shù)是在不影響家庭生活的原則下愿意靠近政府多取得聯(lián)系，并給地方服務，感覺光榮”*《簡報：關(guān)于積極分子問題》(1951年2月27日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-107。。

第二，具有“急公好義”精神。中國社會歷來不乏“急公好義”人士。新中國成立初期的北京城區(qū)，也有一些人是出于對公益事務的熱心而成為積極分子的。例如，草廠胡同甲79號的住戶尹曉剛，系舊軍官出身，當過軍長，“表現(xiàn)向?qū)匍_明”，“閑居無事”，擔任了第三區(qū)的“房屋修繕委員會”副主任委員*《北京市第三區(qū)人民政府工作簡報》(1951年11月9日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-107。。有的人“在解放前也是積極，現(xiàn)在也積極的”*《關(guān)于城區(qū)街道組織的情況與改進意見》(1952年10月14日)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-250。，他們在日偽時期、國民黨時期和新中國成立后對本街道上的事務都積極參與，與政治傾向無關(guān)，被稱為“三朝元老”。

第三，懷有不同的個人目的。積極靠攏新政權(quán)、參與街道工作的積極分子中，有相當一部分人有著各種不同的個人利益背景。例如，有些人做積極分子是“為出風頭”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。；有些“經(jīng)理太太”“在家沒事，毫無牽掛，生活又不成問題，于是出來工作”*《外一四段社會情況調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。；有些人參與街道工作是為了獲取物質(zhì)利益，他們向政府“提出許多要求，申請救濟”，被稱為“小米積極分子”*《第二街工作組四個月來的工作總結(jié)報告》(1949年6月20日)，北京市檔案館藏，檔案號38-2-14。；有些人“希望政府在經(jīng)濟方面照顧”，“如平分有錢人的房子”*《三十八年上半年民政科工作總結(jié)》，北京市檔案館藏，檔案號45-1-16。；還有一些人參加街道工作是為了獲得職業(yè)。當時的一份調(diào)查報告說：一些十七八歲的青年婦女積極分子，往往上過幾年學，后在家料理家務。新中國成立后婦女工作機會多了，“她們不甘寂寞，也出來工作，打算工作能力提高后，就插翅飛出”。有的店員工人做積極分子，是因為“覺得商店里沒有前途，想在工作里培養(yǎng)能力，尋找出路，將來當個干部或干別的”。*《外一四段社會情況調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。瓦岔胡同積極分子張其心做街道工作兩三年后，因政府沒給他安排一份職業(yè)工作，就揚言“不干了”*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。。還有些人做積極分子是為了出人頭地，“在街上吃得開”*《外一四段社會情況調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。；有的人過去因各種原因“被人藐視”，現(xiàn)在希望通過參加街道工作使“別人尊重自己”*《八區(qū)舉辦街訓班總結(jié)》，北京市檔案館藏，檔案號39-1-1。。此外，做積極分子是為了“搞男女關(guān)系”、為了“作威作福，欺壓群眾，貪污勒索”者也不乏其人*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。還有一類人，做積極分子是為了掩蓋過去做過偽軍官、國民黨員、保甲長的“歷史問題”*《外一四段、外二八段區(qū)街代表、新積極分子思想意識、工作作風統(tǒng)計表》(1951年11月29日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。，或者是為了“漂白自己”，認為做了積極分子就等于“做了人民政府的干部，保了險了”*《地域性的群眾組織》(1950年)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-83。；也有些過去的舊警官、地主等，試圖通過做街道工作來“將功贖罪”*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。。

積極分子最大的特點，就是以群眾身份替黨和政府分擔基層行政工作，參與街道管理，但并不能領(lǐng)取薪水。積極分子的大量涌現(xiàn)體現(xiàn)了新中國成立初期中共及其領(lǐng)導的人民政權(quán)具有極強的向心力。但積極分子的動機是多元的，大多與中共提倡的“為人民服務”的政治理念頗有不同，這勢必會給中共管理和利用積極分子增加難度。

二、中共對積極分子的挑選、培養(yǎng)與利益照顧

新中國成立初期，由于積極分子的身份和思想背景較為復雜，北京市的黨政組織非常重視對這支隊伍的管理，努力做到嚴格挑選和著力教育培養(yǎng)。

中共一入城，就確定了挑選街道積極分子的基本標準：“①歷史清白、②靠攏我們、③聯(lián)系群眾、④工作積極，其中最緊要的是成分應以工人、學徒、店員、貧民、學生為主?！?《第八區(qū)工委會工作匯報(二月二十八日—三月三日)》(1949年)，北京市檔案館藏，檔案號38-1-4。階級分析是當時北京市關(guān)于街道積極分子政策的基本依據(jù)，具體言之，就是根據(jù)積極分子階級成分的不同，確定對他們的不同態(tài)度。對此，1951年的一份官方文件表達得十分清晰：“工人積極分子是我們積極分子中最可靠者，是我們一切工作的支柱”；成分為小經(jīng)理的積極分子“階級屬性和動機不純”，如果讓他們在群眾中“樹立起了威信”，就會出“大亂子”；成分為小商販的積極分子“我們不能依靠，可以團結(jié)教育”，“大攤販和行商組成的積極分子就比小商販的積極分子要差一些”；成分為無業(yè)者的積極分子雖然基本上是老人，但“還是可以團結(jié)，作為積極分子的一種來源”；婦女是街道積極分子的主力軍，其中“最好的是工人家屬，特別是產(chǎn)業(yè)工人的家屬，他們生活穩(wěn)定，兒子丈夫是產(chǎn)業(yè)工人，能教育他們，因此政治覺悟高”，“職員家屬屬于小資產(chǎn)階級范疇的家庭婦女”*《外一四段社會情況調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。

基于上述判斷，中共對積極分子進行了嚴格的政治審查，初步確定挑選對象后，通過各種途徑來進行了解。例如，入城之初，對于由地下黨和其他積極分子介紹的人員，工作組要負責審查其“歷史及成分”，“以確定是否可靠”*《七區(qū)建政總結(jié)》，北京市檔案館藏，檔案號45-1-12。。通過這種審查了解，有歷史問題或者階級成分不純者即被淘汰，如第十二區(qū)第七街“一個賣茶的，最初非常積極”，后經(jīng)“仔細了解”，“卻是十三保保長的狗腿子”*《北平市第十二區(qū)建政總結(jié)》，北京市檔案館藏，檔案號41-2-8。，被從人選中剔出。1954年，居民委員會陸續(xù)建立，結(jié)合這一工作，城區(qū)政府對街道積極分子中“歷史不清”和“階級成分不好”者進行了清洗。一份文件提出：“各派出所應結(jié)合當前居民委員會的成立和治安委員會的改進，對街道積極分子應該切實的、嚴格的，從政治上、歷史上加以審查，對混入我街道組織中的各種壞分子，必須根據(jù)歷史情況與目前的表現(xiàn)分別予以嚴肅處理。”*《關(guān)于人民來信反映街道積極分子嚴重不純的問題向區(qū)委呂、李書記請示的意見》(1954年12月7日)，北京市崇文區(qū)檔案館藏，檔案號9-3-63。

針對積極分子各種思想問題和工作能力問題，北京市黨政組織采取各種措施進行教育、培訓。其中，舉辦各種學習班是一個重要方式。如第六區(qū)開辦訓練班，對區(qū)內(nèi)50多名積極分子進行培訓，“共分五個小組，每組有一個工作組的同志幫助學習”，學習內(nèi)容包括“目前的形勢與任務”“中國革命的基本問題”“黨的政策”“工作作風”*沈瑞：《六區(qū)辦訓練班，得到一些經(jīng)驗》，《北平解放報》1949年6月22日。；第八區(qū)“各工作組普遍建立了工人、店員、婦女積極分子學習班，參加學習班的群眾有一千一百人左右”*《茲將入城以來三個月的工作向市委會總結(jié)匯報》，北京市檔案館藏，檔案號38-1-4。。這種培訓的內(nèi)容，還包括上政治課、抓住一件具體事情共同討論、召開大會表揚有顯著成績的典型，以及對犯錯誤者進行批評，等等*《三十八年上半年民政科工作總結(jié)》，北京市檔案館藏，檔案號45-1-16。。召開座談會是聯(lián)系積極分子的另一個重要方式。通過座談會，中共干部對于積極分子可以“了解其思想情況，生活情況，聽他們的反映，給他們講解我黨政策及工商業(yè)政策”*《第二街工作組四個月來的工作總結(jié)報告》(1949年6月20日)，北京市檔案館藏，檔案號38-2-14。。此外，黨政組織還通過具體工作對積極分子進行考驗和培養(yǎng)?！坝行┰瓉硎欠e極分子”，通過某些具體工作，就被“考驗下去了”*《胡一哉同志在一區(qū)婦聯(lián)匯報會議上的發(fā)言》(1951年1月12日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號6-1-5。；有干部總結(jié)經(jīng)驗說：有些人在某種工作、運動“開始動員時，不愿意出來”，但“如果一件一件的交給他一些事，他還是很高興的”，這樣，就被慢慢地“帶”成了積極分子*《李區(qū)長在東單區(qū)第一次居民委員會經(jīng)驗交流大會上的總結(jié)發(fā)言》(1956年3月22日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-65。。在某場政治運動中，一個人一旦被確認為街道積極分子，就會成為以后街道工作和各種運動的依靠對象。例如，1951年開展抗美援朝宣傳運動，其宣傳隊員即挑選自以往各項工作的積極分子*《市民宣傳工作總結(jié)》，北京市西城區(qū)檔案館藏，檔案號3-1-210。。

由于街道積極分子不領(lǐng)取國家薪水，為了激發(fā)其工作熱情，還必須適當?shù)卣疹櫵麄兊睦嬖V求。當時，北京城區(qū)的基層干部非常注意幫助積極分子解決一些實際生活困難，在一些利益問題上給予政策傾斜。例如，有的積極分子生活條件較好，不符合當時的免費醫(yī)療條件，但街道民政干事也給他們開具免費醫(yī)療證?！熬吧綎|街派出所積極分子趙松齊兩口人，在長安戲院工作，每月交家廿萬元，因著涼肚子疼，要求開免費條子，民政干事王玉山說：‘他是積極分子，可考慮一下’”；東四十一條的積極分子傅文謙因參加派出所召開的治安保衛(wèi)委員會將鼻子碰破，他家四口人，月入58萬元，經(jīng)濟條件較好，本不應享受免費醫(yī)療，但民政干事和民警認為，“會是咱召開的會，應開張免費醫(yī)療證”，否則“影響不好”*《北京市東四區(qū)人民政府關(guān)于在東四北大街等四個派出所進行民政工作重點檢查的報告》(1953年7月17日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-7-199。。

黨政組織還注意給予積極分子以各種政治待遇，以此來激發(fā)他們的工作熱情。當時，有少量街道積極分子被提拔為基層政權(quán)的干部。如1949年5月第九區(qū)政府共有干部54人，其中由積極分子隊伍中選拔出來的有8人*《北京市第九區(qū)人民政府區(qū)街干部配備一覽表》(1949年5月13日)，北京市檔案館藏，檔案號38-1-11。；1953年第六區(qū)政府的144名干部中，有12人來源于街道積極分子*《人事工作年終總結(jié)》(1953年1月13日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-144。；東單區(qū)第二屆各界人民代表會議的市民代表，也大都是各項運動中的積極分子*《關(guān)于第二屆各界人民代表會議代表的選舉工作報告》，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-3-9。。此外，在入黨、入團等方面，街道積極分子也是優(yōu)先培養(yǎng)的對象。

三、街道積極分子在城市基層社會管理中的作用

新中國成立初期，北京市街道積極分子在城市社會管理中扮演了重要角色，在街道的日常工作和政治運動中都發(fā)揮了重要的作用。

(一)街道積極分子是準行政人員，承擔了大量的街道工作

新中國的成立不同于以往的改朝換代，它不僅是一種政權(quán)的更替，而且要建設(shè)一個新的社會，這意味著它的基層政權(quán)必須履行較以往任何政權(quán)都更加廣泛的政治職能和社會職能。僅就社會職能而言，1949年6月北京市規(guī)定，街道派出的民政干事須負責如下街道工作：(1)民政工作，包括社會救濟、優(yōu)撫工作。(2)衛(wèi)生工作，包括防疫(發(fā)動群眾打防疫針、捕蚊捕蠅、捕鼠)、環(huán)境衛(wèi)生、免費接生等。(3)處理民事糾紛，包括調(diào)解轄區(qū)群眾中發(fā)生的打架斗毆、勞資糾紛、家庭糾紛、婚姻糾紛等。(4)建設(shè)工作，包括春秋兩季進行房屋修繕工作。(5)文教工作，包括在開學前后了解申請助學金情況、學生的家庭情況等。(6)協(xié)助秘書室調(diào)查群眾來信。除以上經(jīng)常性基層工作外，民政干事還要領(lǐng)導群眾突擊各種“中心工作”，協(xié)助市政府各局推行各項行政工作。*《關(guān)于“民政干事工作”的意見》(1952年7月8日)，北京市西城區(qū)檔案館藏，檔案號2-1-133。

然而，初創(chuàng)的城區(qū)基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)卻很不完善，難以適應履行廣泛政治、社會職能的需要。進城之初，中共在北平廢除了國民黨時期的保甲制度，設(shè)立了市、區(qū)、街、閭四級政權(quán)。為了減少行政層級，提高行政效率，1949年6月底進行了新政權(quán)改制，將區(qū)政府改為區(qū)公所，作為市政府的派出機構(gòu)，區(qū)以下則撤銷街道工作組和街政府，設(shè)派出所，每個派出所設(shè)置一至兩名民政干事，直接領(lǐng)導街道工作。由于這種將行政權(quán)集中到市政府的體制難以適應大城市管理的需要，1951年8月區(qū)公所被恢復為區(qū)政府，仍為一級政權(quán)，但區(qū)以下的街政權(quán)組織則依然沒有恢復。

由于基層政權(quán)不完善，中共只能利用街道積極分子來推動各項工作，將他們作為干部使用，布置他們做許多日常行政事務工作，具體包括：調(diào)查統(tǒng)計孕婦、出生嬰兒情況，調(diào)查了解失業(yè)無業(yè)人員情況，辦理勞動就業(yè)登記，調(diào)查統(tǒng)計失學兒童、文盲情況，了解申請助學金學生的家庭經(jīng)濟情況，調(diào)查了解軍烈屬、貧苦市民生活情況，通知或送發(fā)優(yōu)撫金、救濟金，為稅務局開具和發(fā)放稅票，為區(qū)協(xié)商委員會送區(qū)代表會議的開會通知，為法院送傳票。甚至人民銀行布置推銷有獎儲蓄券，新華書店布置推銷領(lǐng)袖像、衛(wèi)生畫報，合作社布置銷貨、算賬，保險公司布置宣傳人身保險辦法等，都在北京街道積極分子的工作范圍之內(nèi)。*《關(guān)于城區(qū)街道組織的情況與改進意見》(1952年10月14日)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-250。

依靠街道積極分子推動各項工作，是通過一定的組織形式實現(xiàn)的。當時，街道積極分子被安排組成了不同類型的組織，大致分為兩類：第一類組織可以被視為城區(qū)政權(quán)系統(tǒng)的末梢。中共入城之后不久，就利用積極分子成立了街政府，街政府之下則成立了同樣由積極分子組成的閭和居民小組。后來街政府被撤銷，閭和居民小組卻依然存在。此外，各派出所還成立了治安小組，也大致屬于這種性質(zhì)。第二類組織是政府為推行各種臨時性工作而成立的。例如，為了推動街道衛(wèi)生工作，各街道成立了以積極分子為骨干的衛(wèi)生小組。1950年，各區(qū)各界人民代表會議召開后，在區(qū)協(xié)商委員會下成立了衛(wèi)生委員會等各種專門委員會，吸收區(qū)、街代表和其他積極分子參加*《地域性的群眾組織》(1950年)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-83。。這使得“一些社會公益性的工作”，“不再是單純由吃公家飯的干部去做，克服了干部少，人手不足的困難”*《調(diào)整街道群眾組織解決積極分子兼職問題試行辦法(草案)》(1951年5月30日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-25。。

利用“民人”及其組織承擔基層行政職能，在中國是一種歷史傳統(tǒng)。例如在明清時代“皇權(quán)不下縣”，國家“政教之下于民者”就是由里甲、鄉(xiāng)地、保甲等“以民供事于官”的“職役”組織來承擔。新中國成立初期北京的街道積極分子也與之有些類似。他們的社會身份是群眾，不領(lǐng)取國家薪水，不具有國家行政職位，但承擔著基層行政職能。對此，當時的文件指出，北京市街道積極分子“儼然是行政干部”，“但事實上是不供給的(并不是不要)的干部”*《地域性的群眾組織》(1950年)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-83。。

(二)街道積極分子是中共在城市推動群眾運動的中堅力量

新中國成立初期的行政，不是德國社會學家馬克斯·韋伯所謂的法理型治理，而是一種運動型的治理。具體言之，這種行政主要不是通過政府常設(shè)機構(gòu)、依據(jù)法制化行政規(guī)則來自上而下進行的常態(tài)化施政，不像法理型治理那樣是一種企業(yè)經(jīng)營式的、受規(guī)則支配的、持續(xù)不間斷的行為；而是通過由政治領(lǐng)導集團不時發(fā)起的各種運動，“依靠群眾”來達到行政目的，可稱之為“運動型行政”。新中國成立初期，北京市開展了名目繁多的政治運動，如抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”、貫徹《婚姻法》、宣傳總路線、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、普選、取消“一貫道”、愛國衛(wèi)生運動等。積極分子是中共在北京推行運動型行政的有力工具，發(fā)揮了重要作用。

上述運動發(fā)起后，首先要在各街道成立相關(guān)的積極分子組織，如“抗美援朝宣傳隊”“衛(wèi)生委員會”“衛(wèi)生小組”“防疫小組”“救濟小組”等。這些群眾組織一般由政府干部領(lǐng)導，成員為街道積極分子；往往一名積極分子會被指定為不同組織的成員，因此各組織之間互有交叉。例如1951年第五區(qū)各派出所成立的“抗美援朝委員會”，由一名區(qū)干部為領(lǐng)導，其成員包括本派出所的區(qū)各界人民代表會議代表、民主婦女聯(lián)合會主任、中蘇友好協(xié)會委員、衛(wèi)生委員、合作社代表、革命軍人家屬代表、夜校負責人和防火大隊長等；在這個組織之下，又按街道將每70戶至100戶中的街代表、防火和衛(wèi)生組長等，組織為若干宣傳小組*《介紹北京市第五區(qū)的抗美援朝宣傳專責制》，《人民日報》1951年4月15日。。

要依靠積極分子推行各種運動，除了前文所述對積極分子進行的日常培訓與教育外(主要是政治教育，使其對新政權(quán)有認同意識而主動協(xié)助政府工作)，還要在每次新的政治運動來臨之際對他們進行專門培訓，使之明白工作的目標、意義和工作方法，并明確給出具體任務。對此，當時的一份區(qū)派出所工作報告記述說：每遇一項工作布置下來，首先由所長“召集本派出所警士開會說明”，然后“召開積極分子會，由所長或民政干事主持討論辦法；得出結(jié)論后，由積極分子配合警士到群眾中去宣傳和執(zhí)行，大的運動則召開群眾大會，由所長主持或干事主持”。如在開展“救災運動”時，各派出所召開積極分子會議，“由積極分子與警士提出‘老財’名單”，然后由所長召集這些人開會，“動員他們出錢，再由警士與積極分子下去執(zhí)行收款”。*《工作匯報》(1950年1月3日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號1-1-2。

政治運動離不開聲勢浩大的宣傳動員，街道積極分子是宣傳動員的主力軍。如1950年12月，為了普及抗美援朝的宣傳工作，城內(nèi)9個區(qū)前后共動員了18292名群眾積極分子參加宣傳工作，最多的第七區(qū)有3100人，最少的第二區(qū)也有1384人；城、郊各區(qū)“受到宣傳教育的群眾”達2588413人，達到人口總數(shù)的90%以上*中共北京市委員會宣傳部：《北京市在普及抗美援朝運動中怎樣組織群眾積極分子的宣傳隊伍？》，《人民日報》1951年5月12日。。1951年的宣傳《婚姻法》運動中，西四區(qū)“用上課方式”集中訓練了工作干部79人、街道積極分子414人，抽調(diào)報告員32人，成立了3個報告小組、19個宣傳小組；緊接著“對兩千多基層積極分子做了普遍發(fā)動，組織報告員作動員報告”，“建立了全區(qū)二四○○人的宣傳大軍”，將他們培養(yǎng)成故事員、唱片解說員、讀報員、幻燈解說員*《北京市西四區(qū)貫徹婚姻法運動工作總結(jié)》(1953年4月)，北京市西城區(qū)檔案館藏，檔案號3-1-449。。積極分子宣傳方式多種多樣。例如，1952年東單區(qū)推動市民夏季衛(wèi)生突擊運動，“積極分子采取了真人真事(宣傳前匯集和培養(yǎng)一些過去思想麻痹不重視衛(wèi)生而生病的本人或家屬，在群眾會上將生病原因和在生病過程中在財物上、身心上、精神上所受的損失、痛苦以及因此所造成的不良后果做詳細介紹)、實物宣傳(在講飲食衛(wèi)生的同時，把吃生菜瓜果的消毒過程用實際東西做給群眾看)為主，結(jié)合衛(wèi)生圖片展覽，街頭模型宣傳，讀報組、黑板報、屋頂廣播(播音器)、電影晚會、模范會、落后戶會、行業(yè)會、小型院會、座談會、挨戶訪問等方式進行”*《市民組夏季衛(wèi)生突擊運動總結(jié)》，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-10-36。。

積極分子作為推動運動型行政的一支重要力量，可以發(fā)揮黨政干部所沒有的作用。由于街道積極分子既是運動型行政的施政力量又是施政對象，所以能夠在群眾中發(fā)揮示范作用。1949年，北京市防疫委員會發(fā)起清潔運動，六區(qū)一位積極分子蘇大媽，“不但每天清掃自己的院子，還幫助別人掃地，給別人講清潔衛(wèi)生的道理，被大家稱為清潔模范，當了衛(wèi)生小組長”*《群眾熱情參加清潔運動 京市普建衛(wèi)生小組 大批垃圾糞便運除凈盡正進行清潔衛(wèi)生總檢查》，《人民日報》1949年11月28日。；在取締“一貫道”運動中，積極分子姜陳從前是“一貫道”信徒，他“把所有知道的一貫道都動員來退道”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。這樣的例子不勝枚舉。由于街道積極分子本身就是群眾，所以還能輕而易舉地發(fā)揮對他人的監(jiān)督作用。例如，1952年搞夏季衛(wèi)生突擊運動，東單區(qū)各派出所的衛(wèi)生委員、衛(wèi)生小組長手持撲滅蚊蠅工具，在各胡同挨門挨戶督促，檢查撲滅蚊蠅情況*《市民組夏季衛(wèi)生突擊運動總結(jié)》，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-10-36。。

由于有了積極分子的參與，中共的“行政”不再純粹是政府作為主體自上而下地“行”其“政”，而是人民群眾也同時成為主體而“參”其“政”，“行政”的效率因此大大提高。通過積極分子，中共將一盤散沙的街道居民組織和動員起來，將所有游離于體制之外的群眾納入了自己的管理體制中，使得基層政權(quán)的觸角很快觸及街道的各個角落，將原來簡單的生活空間變成了兼有政治和生活的雙重空間。

四、中共利用積極分子開展工作中存在的問題

由于積極分子不屬于國家正式行政人員，在任用、管理、運作等方面沒有理性化、規(guī)范化的制度，因此，依靠他們推動運動型行政不可避免地會產(chǎn)生一些問題。

第一，積極分子隊伍不穩(wěn)定，大部分人的家庭出身不符合中共的執(zhí)政理念。依靠不在國家行政編制因而無薪酬的積極分子履行行政職能，雖然降低了行政成本，卻影響了他們的切身利益。有的積極分子“時常沒工夫生火做飯，在外買東西吃”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。有人發(fā)牢騷說：“我們不掙小米，白干！”“整天搞工作，餓了上哪兒吃飯去！”“白天滿處跑，回家看到孩子老婆吃飯困難，別有一番滋味！”街道積極分子平時的工作就很繁雜，政治運動開展之時，任務更是繁重不堪。當“積極”達不到個人目的，且工作很繁重影響到自己生活的時候，很多積極分子采取逃避的態(tài)度。有文件反映，許多人不愿成為積極分子，“甚至有的積極分子因為‘積極不起’而搬家”*《北京市重要文獻選編(1953)》，中國檔案出版社，2002年，第225頁。。1951年11月的一份統(tǒng)計資料表明，外一區(qū)第四段派出所管界內(nèi)的56名區(qū)、街積極分子，只有30人“繼續(xù)積極”，其余26人則已“不積極”；外二區(qū)第八段派出所管界內(nèi)的83個區(qū)、街積極分子中，同樣只有44人能保持“積極”的狀態(tài)*《外一四段、外二八段區(qū)街代表、新積極分子思想意識、工作作風統(tǒng)計表》(1951年11月29日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。

堅持下來的街道積極分子大多是無業(yè)且家庭較為富裕者。據(jù)1951年2月的統(tǒng)計，第三區(qū)第十二段當時“可以依靠做些工作的積極分子70人中，有37%為零散勞動者，23%為小商人，其余為無業(yè)而生活有著落的老年人及家庭婦女，失業(yè)知識分子”*《簡報：關(guān)于積極分子問題》(1951年2月27日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-107。。另據(jù)1953年的一個調(diào)查，東四區(qū)瓦岔胡同派出所“經(jīng)常起作用的七十九個積極分子中”，有“自由職業(yè)者十人，獨立勞動者五人、家庭婦女(多數(shù)是工人及干部家屬)二十八人，無職業(yè)的三十六人。目前無職業(yè)而生活相當好的占百分之八十以上，有儲蓄的占百分之十，生活都不成問題”*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。。新中國成立初期，中共認為其在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)是工人階級和其他勞動人民，以無業(yè)且家庭較為富裕者作為街道積極分子，不符合中共的執(zhí)政理念。

第二，部分積極分子有“歷史問題”，個別人道德品質(zhì)敗壞。由于街道積極分子的產(chǎn)生，全靠區(qū)和派出所干部的主觀性發(fā)現(xiàn)、挑選，而沒有制度化、規(guī)范化的考察任用機制，因此必然會出現(xiàn)成分復雜、良莠不齊的問題。盡管當時十分強調(diào)“階級路線”，但積極分子中還是“混進”了不少被認為屬于“異己分子”的人。1951年第六區(qū)對外二分局第五派出所經(jīng)常出來工作的積極分子139人進行審查，發(fā)現(xiàn)其中不少人有“歷史問題”，“一貫道15人，偽保甲長8人，偽軍政人員3人，三青團2人，天主教1人，先天道1人，正字會1人”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。瓦岔胡同派出所的79名積極分子中，有地主8人、偽保甲長5人、舊職員14人、舊警官8人、“一貫道”壇主1人*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。；東四寶鈔胡同派出所治安保衛(wèi)、衛(wèi)生、房屋修繕和優(yōu)撫等4個委員會共有委員84人，其中即有偽軍警官吏10人*《北京市人民政府秘書廳關(guān)于本市城區(qū)重點試建的街道居民委員會目前情況的調(diào)查》(1953年11月)，北京市檔案館藏，檔案號2-6-7。。一份文件說，這些人“賠得起工夫，能說會道”，因此“在街道上活動較多，其中一部分占據(jù)街道組織的領(lǐng)導地位”*《北京市人民政府秘書廳關(guān)于本市城區(qū)重點試建的街道居民委員會目前情況的調(diào)查》(1953年11月)，北京市檔案館藏，檔案號2-6-7。。

造成大量階級“異己分子”進入積極分子隊伍的一個重要原因是：新中國成立初期中共推行運動型行政，每次大的政治運動來臨時，都需要大量的積極分子協(xié)助其展開工作，這時，中共往往只注意積極程度，而對其階級成分則重視不夠。有些積極分子道德品質(zhì)低劣。1951年外二五派出所的一份調(diào)查報告說：積極分子李某某“對婦女作風不正派，常上陶太太家坐到夜半才走”，“早上不生火，往別人家跑，他叫人家婦女給他倒茶”，“常在蕭××(一貫道點傳師，其夫三青團分隊副)家吵鬧，吃東西開玩笑，并借錢不讓往外說”；積極分子舒某某、張某某、黃某某(均為女性)作風極不正派，“亂搞男女關(guān)系”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。街道積極分子雖然是群眾身份，但平時代替政府做街道工作，和基層群眾關(guān)系密切，個別積極分子道德品質(zhì)惡劣，勢必會影響市民對人民政府的看法。有的積極分子為了個人名譽，鉤心斗角，互相打擊；有的擺老資格，驕傲自滿，如魏家胡同衛(wèi)生小組長吳某某說：“江山是我們打下來的，沒有我，就沒有街政權(quán)”*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。。李某某說：“余家胡同沒有我，工作就做不好”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。個別積極分子居功自傲，勢必會造成特權(quán)思想，進而對其負責的街道工作產(chǎn)生不利的影響。

第三，個別積極分子有狐假虎威、利用特權(quán)欺壓群眾的行為。街道積極分子雖然不屬于黨政干部，但由于他們是黨政組織依靠的對象，所以具有某些有形無形的權(quán)勢。在這種情況下，一些人倚權(quán)仗勢，徇私舞弊，胡作非為。當時的文件承認，有“少數(shù)積極分子利用職權(quán)作威作福”*《北京市前門區(qū)人民政府一九五三年工作總結(jié)》(1954年1月18日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-157。。如外二五派出所的積極分子穆某某，借給人看病向人家“借錢”3萬元，向曾任“一貫道”點傳師的劉某某“借錢”50萬元，實際上都是勒索*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。安外管界治安保衛(wèi)委員鄭某某“到群眾家亂吃亂喝”，積極分子楊某某“在新太倉燒餅鋪、雜貨店等買賣東西欠下四十余萬元，買東西不給錢”，還有積極分子住房不給房錢*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。。東四區(qū)積極分子李某某，“逼人買他的醬油而且多折稱，收款一萬元不付貨，不找尾數(shù)；穿西北園方太太一雙皮鞋，借一貫道壇主劉××七萬元；賒糧店不給錢，人家向他要錢，他說你不知道我是街代表？”他經(jīng)手為某軍屬修房子，“用了100萬，沒有賬，房子修得很壞”，中飽錢款后躲往張家口*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。個別壞的積極分子借助經(jīng)常替人民政府辦事、與政府及干部有某種聯(lián)系而形成的權(quán)勢，使群眾畏懼，為個人謀利，其造成的惡劣的社會影響卻又要人民政府“買單”。

第四，街道群眾組織的創(chuàng)建臨時、隨意，造成積極分子忙亂、工作紊亂。以積極分子為主的群眾組織，實質(zhì)上大都是黨和政府為了完成某項行政任務而成立的，并非群眾自發(fā)形成。然而，積極分子又沒有進入正式的行政系統(tǒng)，黨和政府沒有為其建構(gòu)合理化的組織，這必然導致其所承擔的各項街道工作出現(xiàn)紊亂。對此，當時的一份工作匯報指出：“積極分子沒有一定的領(lǐng)導關(guān)系和業(yè)務范圍，區(qū)公所、派出所、中蘇友協(xié)誰有工作誰來抓，有時候市級機關(guān)也交給工作，積極分子忙亂不堪，假如遇到同一時期有幾個任務要完成，誰先著手便容易完成，著手晚的就沒有積極分子，嚴重影響工作的推行”，如在取締“一貫道”時，掃雪工作便沒人負責*《關(guān)于積極分子的培養(yǎng)使用教育工作匯報》(1951年2月12日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-131。。由于缺乏統(tǒng)籌安排，積極分子的工作有時成了“擾民行為”，查衛(wèi)生的剛走，查防火、查電線的又來了，有的群眾很不痛快地說：“門坎都快給踢破了”，“夏天洗澡歇晌都不方便”*《建立居民委員會宣傳講話參考材料》，北京市檔案館藏，檔案號39-1-309。。

新中國成立初期運動型行政下的政治運動具有臨時性、突擊性等特點，加上積極分子未被有效組織起來，因而不僅工作紊亂，積極分子更是忙亂不迭。由于各種街道群眾組織全由積極分子組成，而積極分子又人數(shù)有限，因此各區(qū)街普遍存在積極分子兼職過多、工作任務繁重的問題。1951年外二五派出所估算，該轄區(qū)各種群眾組織“如果滿員，需要積極分子600多人”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。，這個數(shù)字遠遠高于當時積極分子的實際數(shù)目。根據(jù)同年9月的統(tǒng)計，北京市第九區(qū)第九派出所全段共有積極分子184人，其中真正積極的“大積極分子”約30人至40人，“比較積極”的(不主動找工作，有工作下來也可以做)約20人至40人，此外約占總數(shù)一半的人“平平常常”，工作態(tài)度是“不推不動，推一下動一下”*《第九派出所街道情況調(diào)查材料》(1951年9月4日)，北京市檔案館藏，檔案號41-1-17。。這樣，街道工作主要落到了“大積極分子”身上。由于人數(shù)少，他們往往既擔任甲組織的委員，又擔任乙組織的組長，身兼多職。例如外二五派出所的“大積極分子”一般都兼任三至五個職務，最少也兼任二職，不兼職的很少，甚至竟有身兼13職者*《關(guān)于街道群眾組織情況》，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。一位名叫盧成印的積極分子曾在派出所、區(qū)和工商聯(lián)兼了18個職務，一天開五六個會，甚至同一時間要參加幾個會*《第三派出所街道情況調(diào)查材料》(1951年8月31日)，北京市檔案館藏，檔案號41-1-17。。

兼職過多，不僅影響街道積極分子的生活，也使其處于疲于應付的狀態(tài)，難以有效完成街道工作。1953年6月中共北京市委的一份報告反映說：“積極分子大都身兼數(shù)職，乃至三十職。任務重，工作忙，會議多，一般的每天都要參加兩三個會，東四區(qū)一個衛(wèi)生組組長，去年7月曾參加78個會，有的積極分子‘剛開完會，又被傳去開會’”*《北京市重要文獻選編(1953)》，第225頁。。有一位積極分子說：“有一次區(qū)政府同時召開兩個會，樓上開衛(wèi)生委員會，樓下開優(yōu)撫委員會，叫我參加那個呢？”有的積極分子每天都要接到多頭工作指示、開會通知，只好“每天早晨誰先來就和誰搞一天”*《關(guān)于街道群眾組織情況》，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。顯然，積極分子身兼多職，必然導致他們分身乏術(shù)，只好隨著新工作、新運動的開展而在不同組織之間流動。如有的區(qū)街，“成立抗美援朝支會時，某些原有的群眾組織給拉亂了”，“成立街道治安保衛(wèi)委員會時，衛(wèi)生委員會等組織的委員、組長又給拉走了”*《目前各派出所民政干事工作中存在的問題》(1951年11月17日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-25。。新中國成立初期，每次新政治運動來臨，中共都需要在街道利用積極分子成立新的有關(guān)群眾組織來推動工作，“大積極分子”不斷被抽調(diào)走，原來的組織便處于不穩(wěn)定狀態(tài)，工作無人負責，無法正常開展工作。

第五，部分積極分子執(zhí)行政策有誤，簡單粗暴的執(zhí)行方式也不同程度存在。在對街道積極分子的教育和培訓方面，黨和政府有所認識，也采取了一定的措施，但由于這一群體終究沒有被納入政府行政管理系統(tǒng)，其所承擔的行政任務又很龐雜，因此，當時很多黨政文件都指出，基層干部對積極分子“使用多，教育少”*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。，結(jié)果導致其在政策執(zhí)行和工作方式方法方面出現(xiàn)各種問題。例如，由于積極分子對相關(guān)政策的理解錯誤和工作失誤，前門區(qū)草廠八條、博興胡同等四個派出所救濟工作開展“不當”的占30%，“免費治療不當?shù)木拐?5%”*《北京市前門區(qū)人民政府一九五三年工作總結(jié)》(1954年1月18日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-157。。有些積極分子缺乏法治觀念，如朱某某認為積極分子乃是一級政權(quán)，“一切應通過他這一級”，“我這院就是個小法院”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。；治安保衛(wèi)委員毛某某自己丟了錢，竟私立公堂，審問同院住戶*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。；還有些積極分子，“隨便到群眾家里抓賭博，查毒，沒收白洋”，引起一些群眾不滿*《六個區(qū)的建政工作情況——三、四、六、八、十一、七區(qū)》(1949年)，北京市檔案館藏，檔案號2-1-40。。諸如此類，在當時很常見。上述問題的產(chǎn)生，與中共干部缺乏對積極分子有效的教育與管理不無關(guān)系，以致積極分子不明了自己所負責工作的有關(guān)政策，不了解自己的職權(quán)，進而言行失當。

有些積極分子工作方式粗暴，“群眾開會不到、不掃地時他瞪眼，耍態(tài)度，群眾怕他；召集時不顧群眾時間，有時因做飯等不能去開會，他瞪眼”*《外二五派出所社會調(diào)查報告》(1951年12月15日)，北京市檔案館藏，檔案號39-1-298。。雨兒胡同的衛(wèi)生組長在開展國慶節(jié)衛(wèi)生工作時，“叫群眾在他自己規(guī)定的統(tǒng)一時間內(nèi)在街道上潑水，他自己站在旁邊看著”。捕鼠運動時，衛(wèi)生委員為了完成任務，硬性規(guī)定“一人一鼠”，必須完成，永康胡同一家兩口人，有一次捕到三只老鼠，只交兩只，藏起來一只，怕的是以后完不成任務受責罰。*《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報告》(1953年11月20日)，北京市東城區(qū)檔案館藏，檔案號11-1-115。積極分子工作方式粗暴，不僅與教育不足有關(guān)，更是因其在政治運動中承擔的街道工作大多為臨時性、突擊性的任務，在規(guī)定的時間內(nèi)必須完成，有時甚至還有明確的指標。來自上級的壓力加大了積極分子簡單粗暴地開展工作的可能性。

綜上所述，中共利用街道積極分子開展工作中產(chǎn)生的種種問題，有的是由于積極分子自身素質(zhì)引起的，有的是由于基層干部對積極分子的培養(yǎng)不夠引起的，有的則是中共推動運動型行政的“副作用”。

五、結(jié) 語

1949年3月，中共七屆二中全會召開，黨的工作重心由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移。如何搞好城市管理，是中共由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變過程中面臨的一個重要課題。此前，1月31日，北平和平解放，成為中共較早解放的大城市。外界將北平當作共產(chǎn)黨能否統(tǒng)治全國、能否管理城市及工商業(yè)的測驗*參見《北京市重要文獻選編(1948.12—1949)》，第31頁。，毛澤東也將共產(chǎn)黨進入北平比喻成“進京趕考”。中共將北京(北平)當作一個城市管理的實驗場所，當作一個學習城市管理的大學校，而城市基層社會管理則是其中一個重要內(nèi)容。

中共進入北平之后，在基層社會管理方面首先面臨的是尋求政權(quán)的社會基礎(chǔ)、支持者和依靠誰來進行管理的問題。中共建政后，不再如以往歷代政權(quán)那樣在已有的社會力量中尋找自己的社會基礎(chǔ)，而是通過土地改革等各種運動，對各類舊社會中的精英和與舊政權(quán)有牽連瓜葛的“職役”系統(tǒng)(如保甲)人員進行了清理，徹底滌蕩了“舊社會的污泥濁水”。與此同時，一個新社會被自上而下地構(gòu)建出來，一些由執(zhí)政黨培育起來的組織和人員成為了新政權(quán)牢固的社會基礎(chǔ)。新中國成立初期中共在北京市培養(yǎng)的眾多的街道積極分子，便構(gòu)成了城區(qū)政權(quán)社會基礎(chǔ)的一部分。中共在北京市各個街道開展各項工作時，積極分子是其主要的依靠力量。對此，時任中共北京市東單區(qū)區(qū)委書記的杜若回顧說，當時“所謂黨要依靠群眾，一定程度上，就是依靠這些群眾積極分子”*轉(zhuǎn)引自吳繼平：《當代中國第一次普選運動中的積極分子評析(1953—1954)——以北京市為個案》，《黨史研究與教學》2007年第5期。。新中國成立初期街道積極分子的培養(yǎng)為新政權(quán)構(gòu)建了社會基礎(chǔ)。

新中國的成立，使中共成了全國范圍的執(zhí)政黨，但由于歷史的慣性，其政治運作方式有一個由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的過程。新中國成立初期，中共繼續(xù)沿用革命時期行之有效的運作方式，例如群眾運動等。同時，中共對社會改造抱有強烈的歷史使命感，要徹底砸碎一個舊世界，建設(shè)一個新世界。在這樣的理念下，為了迅速達到改造社會的目的，大規(guī)模地、反復地發(fā)動群眾運動，推行運動型行政，是一個必然的選擇。進而由于積極分子在群眾運動中有著不可代替的作用，因此，大規(guī)模地培養(yǎng)積極分子也是中共施政的必然選擇之一。街道積極分子以群眾的身份參與城市基層社會管理，替政府承擔了大量的街道行政工作，起到了準行政人員的作用。在群眾運動中，他們既是被動員者也是動員者，是推動運動的中堅力量，發(fā)揮了重要的歷史作用。

中共注重對街道積極分子的選拔、培訓、教育，但是街道積極分子的身份畢竟只是群眾，基本上不領(lǐng)取薪水，不具備國家行政職務，沒有被納入政府的行政管理體系，也沒有被納入職官管理系統(tǒng)，這與街道積極分子所承擔的行政任務很不協(xié)調(diào)。因此，新中國成立初期，中共在利用街道積極分子開展工作的過程中也產(chǎn)生了一些問題，例如骨干積極分子兼職過多、任務過重，少數(shù)積極分子仗勢欺人、飛揚跋扈，其在貫徹國家意志、完成行政任務方面也有一定的局限，不能有效貫徹上級意圖。由于積極分子需要參與繁重的街道工作又沒有薪水，使中共的“基本群眾”(在城市主要指工人和其他勞動人民)沒有時間也不愿意“積極”。當時的文獻記述說：“勞動人民因生活關(guān)系，現(xiàn)在還沒有多余的時間及興趣為政府做那么多事，以至妨礙他們自己的生產(chǎn)”*《地域性的群眾組織》(1950年)，北京市檔案館藏，檔案號1-9-83。；“有些積極分子，因誤不起時間，而變成了不積極”*《六個區(qū)的建政工作情況——三、四、六、八、十一、七區(qū)》(1949年)，北京市檔案館藏，檔案號2-1-40。；“一般積極分子最主要的顧慮是誤工怕丟工作”*《三十八年上半年民政科工作總結(jié)》，北京市檔案館藏，檔案號45-1-16。。街道積極分子以無業(yè)且家庭較為富裕者為主，這不符合當時中共的階級理念。隨著中共由革命黨進一步向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，其對積極分子利用的方式必然會發(fā)生重大變化，將向更加組織化、更加穩(wěn)定和規(guī)范的方向發(fā)展。

新中國成立初期北京市街道積極分子的最終歸宿是被納入了城市居民委員會。1954年12月31日，一屆全國人大常委會第四次會議通過《城市居民委員會組織條例》，決定在城市建立

居民委員會。根據(jù)《條例》，居委會是群眾自治性的居民組織，但實際上也構(gòu)成了城市基層政權(quán)系統(tǒng)的末梢。居委會的主要職能是辦理有關(guān)居民的公共福利事項，向當?shù)卣从尘用竦囊庖姾鸵?，領(lǐng)導群眾性的治安保衛(wèi)工作以及調(diào)解居民間糾紛。早在該《條例》頒行之前，北京市已于1952年10月在東單、西單、東四、宣武等四個區(qū)各選擇了一個派出所管轄街道，進行了建立居委會的試點；《條例》頒行后，北京市各街道的居委會普遍建立。此后，原來存在于各街道的各種群眾組織絕大部分被取消，其所承擔的工作統(tǒng)一歸并到居委會辦理；原來在各種組織中擔任職務的街道積極分子也隨之轉(zhuǎn)變了身份，成為了居委會委員或居民小組組長，被進一步組織化。在居委會組建的過程中，中共對被吸收加入的積極分子進行了政治審查，兼職過多、工作忙亂的情況也得到了改變。此后，直至20世紀80年代，街道積極分子這一“頭銜”始終存在，被用來指稱城市街道居委會的成員和居民小組的負責人。

(本文作者 華南理工大學馬克思主義學院、社會工作研究中心副教授 廣州 510640)

(責任編輯 趙 鵬)

The Study on the Street Activists in Beijing in the Early Period of the PRC

Huang Lixin

In the early period of New China, in order to construct the social base of the new regime, and make up for the lack of grass-roots administrative power, Beijing established numerous street mass organizations with different functions, and cultivated a large number of activists. The street activists took part in the street work with the mass identity, and in fact they were the cadres without pay, with different ideological motives. The CPC established a set of management mechanisms including the selection, education, cultivation, test and other aspects. The street activists played an important role in the social management of the urban grassroots, but there were many problems and limitations, and ultimately they were incorporated into the urban residents’committee.

D232；K27

A

1003-3815(2016)-01-0061-13