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檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的理解與完善

·張春玲*/文

內(nèi)容摘要：自黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確要求“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來，關(guān)于行政公益訴訟的研究層出不窮。鑒于此，本文進(jìn)一步探討了開展行政公益訴訟的必要性，以及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的天然優(yōu)越性。通過總結(jié)分析行政公益訴訟的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展瓶頸，為完善行政公益訴訟制度提出合理建議，從而推動我國行政公益訴訟制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)公益訴訟優(yōu)越性

*甘肅省慶陽市人民檢察院檢察員［745000］

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)是否具有提起公益訴訟主體資格的爭議畫上了句號，也為檢察機(jī)關(guān)積極運用檢察權(quán)維護(hù)社會公共利益指明了方向。

一、提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的背景

（一）傳統(tǒng)公益訴訟面臨的現(xiàn)實困境

公益訴訟是指當(dāng)國家利益或社會公共利益受到侵害時，根據(jù)法律的授權(quán)，由有關(guān)主體向人民法院提起訴訟，以維護(hù)國家和社會公共利益的制度。［1］但現(xiàn)實生活中，個別行政機(jī)關(guān)或者企業(yè)單位違反國家法律、法規(guī)，嚴(yán)重侵害公共利益，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染、資源損害、國有資產(chǎn)流失等行為時有發(fā)生，但相關(guān)責(zé)任單位或者個人卻常常沒有得到應(yīng)有的法律追責(zé)，這已經(jīng)引起全社會的廣泛關(guān)注。長期存在這種狀況，與我國的訴訟理論及法律規(guī)定的滯后是有一定的關(guān)系。按照傳統(tǒng)法律規(guī)定，只有當(dāng)公民、法人或者其他組織因為自身的民事權(quán)益受到侵害或者與他人發(fā)生民事權(quán)益糾紛時，受到損害的個人或者相關(guān)單位、組織才能以訴訟案件原告的身份向人民法院提起訴訟，請求人民法院依法保護(hù)其民事權(quán)益。而許多侵害社會公共利益的行為，就因為找不到直接的利害關(guān)系人或者受害者，沒有適格的主體向人民法院提起訴訟，造成公共利益損失得不到賠償。

（二）檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益困難重重

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其維護(hù)公共利益的方式主要通過監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和相關(guān)單位及其工作人員執(zhí)行法律、遵守法律，具體可采用支持起訴、督促起訴、刑事附帶民事訴訟等方式，但這些都有很大局限性。一是支持起訴缺乏可操作性。支持起訴者的起訴僅限于對受害者提供經(jīng)濟(jì)、道義上的支持和法律幫助，是否起訴取決于受害人，檢察機(jī)關(guān)無代位起訴的權(quán)利。二是督促起訴沒有強(qiáng)制效力。督促起訴中檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是監(jiān)督被督促單位及時行使訴權(quán)，提起訴訟，以通過正當(dāng)?shù)脑V訟途徑維護(hù)國有資產(chǎn)及社會公共利益。但由于該制度沒有具體的法律規(guī)定，沒有強(qiáng)制效力，實踐中經(jīng)常會遇到被督促單位拒絕或拖延起訴而檢察機(jī)關(guān)無法對其進(jìn)行規(guī)制的尷尬。三是刑事附帶民事訴訟形同虛設(shè)。我國《刑事訴訟法》第99條規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！钡谒痉▽嵺`具體操作過程中，由于《刑事訴訟法》未作規(guī)定的事項，要遵守《民事訴訟法》的規(guī)定，而現(xiàn)行《民事訴訟法》卻通篇缺乏對檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的授權(quán)性規(guī)范，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在刑事司法實踐中無法操作，提起附帶民事訴訟案件屈指可數(shù)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性

（一）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能為其提起公益訴訟奠定基礎(chǔ)

我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)以國家根本法的形式確定我國檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，它作為社會公眾利益的代表與作為法律監(jiān)督者的身份合而為一，這為其介入公益訴訟奠定了堅實的基礎(chǔ)。公益訴訟的被告通常是公益侵權(quán)的一方，是社會的強(qiáng)勢者，依靠分散的、弱勢的甚至不確定的受害者提起訴訟，無法真正保護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)構(gòu)提起公訴，提請人民法院依法作出裁判，意味著檢察和審判功能的同時拓展，是法治社會的必由之路。

（二）檢察機(jī)關(guān)的職能破解了公益訴訟立案難問題

根據(jù)法律規(guī)定，不論提起哪種性質(zhì)的訴訟，都必須符合法定條件。雖然在行政訴訟中，依法承擔(dān)舉證責(zé)任的是實施違法行為者，但按照法律規(guī)定，原告必須提出具體的訴訟請求和事實依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)是代表國家維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實施的，其有能力正確提出訴訟請求及事實根據(jù)，也有能力確保提出的訴訟請求不會偏離維護(hù)國家利益、社會公共利益的軌道。而公民個人或者法人以及其他組織，往往由于缺少必要的經(jīng)驗而難以準(zhǔn)確表達(dá)訴求和提供充分的事實根據(jù)。

（三）檢察機(jī)關(guān)的職能破解了公益訴訟取證難問題

我國《民事訴訟法》規(guī)定：“當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。”檢察機(jī)關(guān)作為國家的司法機(jī)關(guān)，擁有法定的調(diào)查權(quán)，能依照法定程序來搜集證據(jù)，發(fā)現(xiàn)有關(guān)的違法事實，相比于其他社會團(tuán)體提起公益訴訟過程中容易遇到的調(diào)查事實取證困難的現(xiàn)狀，其更容易克服訴訟中的技術(shù)性問題，進(jìn)一步實現(xiàn)原、被告雙方訴訟力量的均衡，為維護(hù)國家、社會公共利益提供更加有力的保障。

（四）檢察機(jī)關(guān)的職能破解了公益訴訟勝訴難問題

《刑事訴訟法》規(guī)定了人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，《民事訴訟法》規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督，《行政訴訟法》也規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。也就是說，我國檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對三大訴訟活動均實行法律監(jiān)督。鑒于此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，能夠通過行使法定的法律監(jiān)督權(quán)，切實保障侵害公共利益的違法行為得到公平、公正地審理和裁判，這是其他任何機(jī)關(guān)、組織和個人所不具有、也不可能具有的優(yōu)勢條件。

（五）檢察機(jī)關(guān)擁有提起公益訴訟需要的人才

任何訴訟的提起都需要具體人員來實施，公益訴訟的提起也不例外。提起公益訴訟，不僅需要人力資源保證，更需要擁有專門業(yè)務(wù)知識的人才，只有具備這些條件，才能確保提起公益訴訟的順利進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)作為專門的司法機(jī)關(guān)，擁有具備專業(yè)法律知識的檢察人員，是提起公益訴訟不可取代的人力資源保障。

三、完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議

（一）立法上明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格

目前檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟仍面臨諸多困難。《決定》提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是修改法律的政策依據(jù)。而賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)，是對現(xiàn)行法律制度的突破，一定要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，處理好黨的政策與國家法律的銜接問題［2］，實現(xiàn)公益訴訟的多元啟動模式。賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)，一方面解決了雖無適格原告，但權(quán)利依舊可以得到有效維護(hù)的難題；另一方面，當(dāng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)、組織在經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)督促后仍然不作為，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，可以避免國家利益和社會公共利益遭受進(jìn)一步損害。

（二）建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟公開申請及監(jiān)督制度

公益訴訟的前提是有權(quán)益受到侵害，也需要檢察機(jī)關(guān)代為提起訴訟，但這并不意味著應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)到處去找誰的權(quán)益受到侵害，而應(yīng)該是鼓勵社會公眾積極參與，讓權(quán)益受到侵害的公民和社會組織把相關(guān)情況向檢察機(jī)關(guān)提出申請。所以檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的背后，應(yīng)該建立一個面向公眾的、公開的申請制度，以理順檢察機(jī)關(guān)與權(quán)益受到侵害的公民、法人之間的聯(lián)系，讓權(quán)益受到侵害的組織和個人有效地參與進(jìn)來。公民、法人向檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的申請后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該給予答復(fù)，表示受理申請并可以提起訴訟，或者有其他原因不能提起訴訟的，應(yīng)該說明理由。如果公民、法人認(rèn)為權(quán)益確實受到侵害，確實需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，但是檢察機(jī)關(guān)不予受理，不提起訴訟，公民、法人有權(quán)向同級人大及上級檢察機(jī)關(guān)申訴。

（三）明確檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中的訴訟地位

確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度旨在將損害公共利益的案件納入司法審查的范圍，因此在程序設(shè)計上，應(yīng)和刑事公訴人角色類似，起訴人可以稱為民事公訴人和行政公訴人。這既體現(xiàn)出我國檢察機(jī)關(guān)的法律定位，又是其在刑事訴訟中承擔(dān)公訴人角色的自然延伸，同時也不破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。［3］它提起的公益訴訟和刑事公訴一樣，均是基于國家法律監(jiān)督者的地位，是代表國家起訴，以國家名義為維護(hù)國家利益和社會公共利益提起訴訟，而不是因為檢察機(jī)關(guān)對訴訟標(biāo)的有自身的利益關(guān)系而提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中居于公訴人地位，承擔(dān)著法律監(jiān)督者和原告的雙重職責(zé)。如同刑事訴訟中實行對抗制的控、辯、審三方的關(guān)系一樣，公訴人的主要任務(wù)既是以法律監(jiān)督者的身份對庭審活動實行法律監(jiān)督，又是作為原告方，與被告方處于平等的訴訟地位，在訴訟中負(fù)有證明其主張的責(zé)任，享有原告的訴訟權(quán)利，承擔(dān)原告的訴訟義務(wù)。

（四）設(shè)立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序

鑒于司法程序不能解決所有的社會問題，檢察機(jī)關(guān)需慎重行使訴權(quán)。公訴的基本前提應(yīng)為用盡其他替代方法，私權(quán)救濟(jì)機(jī)制無法有效實施。也就是說，檢察機(jī)關(guān)提起公訴前，應(yīng)盡可能地督促其他主體行使公益訴權(quán)。在程序選擇上，其他主體提起一般公益訴訟應(yīng)該成為司法救濟(jì)的首要渠道，檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公訴對其他主體提起一般公益訴訟具有保障補(bǔ)充作用，兩者相輔相成，共同構(gòu)成完整的公益保護(hù)體系。對其他主體提起一般公益訴訟的情況，既可由行政主管機(jī)關(guān)如國資局、環(huán)保局等主體提起民事公益訴訟，也可由公益團(tuán)體組織或特定個人提起民事、行政公益訴訟。尤其是社會組織更了解特定領(lǐng)域特定行業(yè)的特點，由其分擔(dān)部分公益訴訟，可避免某一主體獨占起訴權(quán)利，緩解檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。這些救濟(jì)途徑均未提起或均告無效時，再由享有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)作為拾漏補(bǔ)缺的守門員主體代表國家提起公訴。

（五）設(shè)置提起公益訴訟案件專門業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)

由于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等公益訴訟案件涉及高科技、專業(yè)化等特點，故檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)維護(hù)社會公共利益的需要，設(shè)置公益訴訟專門業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的具有法律及相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力的人才，專門負(fù)責(zé)對于危害社會公共利益案件的起訴以及相關(guān)訴訟職能，從而確保提起公益訴訟案件的起訴質(zhì)量和效率?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！秉h的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度?！?/p>

（六）合理設(shè)置案件管轄

一是級別管轄。為緩解民事行政檢察工作中已有的“倒三角”情形，符合矛盾不上交、糾紛消化在基層的指導(dǎo)思想，合理的級別管轄設(shè)置應(yīng)該為：發(fā)生在縣級及其以下范圍或影響范圍較小的侵害公益的一般案件，由縣級檢察院管轄；影響范圍較廣、公共利益遭到嚴(yán)重?fù)p害的重大案件，由地市級檢察院管轄；跨地域范圍廣、公共利益遭到特別嚴(yán)重?fù)p害的特別重大案件，由最高人民檢察院指令省級檢察院管轄。二是地域管轄。原則上應(yīng)當(dāng)由行為發(fā)生地或結(jié)果地檢察機(jī)關(guān)管轄。如存在地方保護(hù)主義、說情、干預(yù)等法外因素影響，為保障公正行使檢察權(quán)，更好地排除對公正司法的阻力和干擾，可由上級檢察機(jī)關(guān)指定異地檢察機(jī)關(guān)管轄或跨區(qū)域管轄。

（七）不能把公益訴訟勝訴率作為考核標(biāo)準(zhǔn)

要按司法規(guī)律辦事，科學(xué)合理設(shè)置考核指標(biāo)，建立科學(xué)管用的激勵約束機(jī)制，樹立嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的正確導(dǎo)向。強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟應(yīng)當(dāng)以公益訴訟為界限，同時需要防止把提起公益訴訟的勝訴率作為考核標(biāo)準(zhǔn)。因為如果按此標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)雖然與案件的訴訟標(biāo)的、訴訟結(jié)果不存在民事、行政利益關(guān)系，但是會產(chǎn)生職務(wù)上的利益關(guān)系，會使檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中產(chǎn)生角色沖突。

注釋：

［1］參見楊鳳臨：《北京將設(shè)檢察院第四分院承擔(dān)公益訴訟等職責(zé)》，載《京華時報》2014年12月11日。

［2］參見賀恒揚(yáng)：《提起公益訴訟是法律監(jiān)督應(yīng)有之義》，載《檢察日報》2014年12月5日。

［3］參見賀恒揚(yáng)：《提起公益訴訟是法律監(jiān)督應(yīng)有之義》，載《檢察日報》2014年12月5日。