·天津市人民檢察院第二分院二審監(jiān)督處課題組/文

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檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度探析

·天津市人民檢察院第二分院二審監(jiān)督處課題組*/文

內(nèi)容摘要：賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的職權(quán)是世界各主要國家的通行做法，也是我國當前應(yīng)對污染或破壞環(huán)境案件易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)實需要。本文認為應(yīng)從法律層面，明確檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，并構(gòu)建支持起訴、督促起訴、直接起訴的程序。在環(huán)境民事公益訴訟中，應(yīng)當允許反訴、有條件撤訴，但不能和解，訴訟費由國庫承擔(dān)。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟民事訴訟法

*天津市人民檢察院第二分院［300210］

一、公益訴訟和環(huán)境公益訴訟

（一）公益訴訟的概念

公益訴訟最早起源于羅馬法，是相對私益訴訟而言的一種訴訟模式，其最早可以追溯到古羅馬法。古羅馬法學(xué)家烏爾比安將法劃分為公法和私法，保護國家利益的法律屬于公法，保護私人利益的法律屬于私法，訴訟也因而分為公訴和私訴兩種。公訴即我們今天所說的公益訴訟。

國內(nèi)外學(xué)者對公益訴訟的定義主要可以概括為三類：一是公共利益訴訟。這類公益訴訟概念著重強調(diào)公益訴訟的概念性特征，至于公益訴訟中是否牽涉原告自己的利益在所不問，不強調(diào)原告與訴爭案件之間是否有利益關(guān)聯(lián)。二是訴訟法上的公益訴訟。這類公益訴訟不僅強調(diào)公益訴訟的公共性特征，而且要求原告與訴爭案件之間不具有利益關(guān)聯(lián)。三是民權(quán)意義上的公益訴訟。這種意義上的公益訴訟，強調(diào)通過對社會弱勢或少數(shù)群體權(quán)益的保護、市民權(quán)利的伸張、被政府侵犯的市民權(quán)的救濟，來改進不合理的社會制度、糾正錯誤的法律、防止國家權(quán)力的濫用，從而有助于發(fā)展民主社會和構(gòu)建正義社會的訴訟。［1］

從學(xué)者對公益訴訟的定義來看，主要區(qū)別在于原告與案件是否有直接的利害關(guān)系。筆者認為公益訴訟主要是為了克服原告無法滿足傳統(tǒng)原告適格規(guī)則這一窘境而設(shè)。若原告與案件有直接利害關(guān)系，完全可以滿足傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的要求，無須囊括在公益訴訟制度之內(nèi)。而公益訴訟中原告與被訴行為之間的利害關(guān)系的非直接性，放寬了對原告起訴資格的條件限制，是公益訴訟的最重要特征。所以公益訴訟就是指原告為了維護客觀的法律秩序或抽象的公共利益，就與自己權(quán)利或法律上利益無關(guān)的事項所提起的訴訟。訴訟的目的不在于救濟個體權(quán)利，而是為了維護公共利益或確保客觀的法律秩序。

（二）環(huán)境公益訴訟的特征

根據(jù)被訴客體的不同，環(huán)境公益訴訟又可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境公益訴訟具有如下特征：一是原告資格的廣泛性。從國內(nèi)外有關(guān)環(huán)境公益訴訟的討論來看，無論是國家機關(guān)，法人或其他社會團體，還是公民個人都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。一是環(huán)境污染和損害問題涉及面廣，被侵害主體眾多，地域范圍廣，很多具有高度的科技背景，需要專業(yè)技術(shù)裝備才能檢測、鑒定，面臨取證難、評估費用高等問題。二是救濟手段的特殊性。在環(huán)境公益訴訟中，救濟手段往往表現(xiàn)為禁制令、停止侵害、排除妨害和宣告性判決，而不僅僅是損害賠償。三是法院作用的能動性。環(huán)境公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)的糾紛解決型司法，以實現(xiàn)環(huán)境公益為追求的訴訟目標，有政策實施型司法的意味，表現(xiàn)出司法能動主義傾向。

二、我國檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的必要性

筆者認為，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟具有極強的法律意義、理論意義和現(xiàn)實意義。

（一）檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律意義

從法律層面講，法律關(guān)于檢察機關(guān)的角色和定位決定了其有權(quán)代表國家提起環(huán)境民事公益訴訟?！稇椃ā返?29條規(guī)定，我國的檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。從法律規(guī)定來看，檢察權(quán)是一種監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督是全面的概括的，并不僅僅局限于對刑事秩序的監(jiān)督，更應(yīng)包括對行政和民事秩序的監(jiān)督。檢察機關(guān)擁有公訴權(quán)，而公訴權(quán)的行使在本質(zhì)上都是以公益為基礎(chǔ)的，因而公訴權(quán)并不必然地局限于刑事訴訟，理應(yīng)包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)。［2］檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的目的是保護社會公共利益，環(huán)境公共利益是最重要的社會公共利益之一，當環(huán)境公共利益受到侵害時，需要一個強有力的主體為之代言，賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的職責(zé)也就順理成章了。修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定雖然并沒有明確檢察機關(guān)屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”，但卻為賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)提供了空間。

（二）檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理論意義

從理論層面講，一是檢察機關(guān)在環(huán)境保護領(lǐng)域行使監(jiān)督權(quán)并不會與其在環(huán)境民事公益訴訟中的原告身份發(fā)生沖突。檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟符合訴訟信托理論。在環(huán)境侵權(quán)案件中，被污染環(huán)境行為侵害的權(quán)利人往往處于弱勢地位，需要檢察機關(guān)固定地代表權(quán)利人的利益。檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟的過程中，其身份是民事原告，其開展調(diào)查、取證、舉證、質(zhì)證等工作都應(yīng)遵循民事訴訟程序。檢察機關(guān)并不享有超越民事訴訟權(quán)利的其他權(quán)利。行政機關(guān)在行政訴訟中常常充當被告身份，但其并沒有因為享有公權(quán)力而擁有某種特權(quán)，檢察機關(guān)本身的法律監(jiān)督機關(guān)角色并不能否定其參與環(huán)境民事公益訴訟的合理性。二是檢察機關(guān)在環(huán)境保護領(lǐng)域行使監(jiān)督權(quán)并不會影響法院的公正審判。檢察權(quán)和審判權(quán)是相互獨立的權(quán)利，檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，審判機關(guān)獨立行使審判權(quán)。無論是對于民事案件，還是對于刑事案件，檢察權(quán)的行使都不會影響到法院的獨立審判。

（三）檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實意義

從現(xiàn)實層面講，一是檢察機關(guān)本身具有提起環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)勢。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，相比較于環(huán)境保護監(jiān)督管理部門而言，較少地牽涉地方和部門利益。檢察機關(guān)擁有法定的調(diào)查權(quán)，有利于調(diào)查取證和解決取證困難的問題。檢察機關(guān)具有專業(yè)的法律監(jiān)督隊伍，能夠高效、準確地配合法院進行訴訟，可以大幅度降低司法成本。二是近年來我國在檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟方面做了一些成功的探索。尤其是2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，方案明確檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。三是發(fā)達國家在檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟方面的先進經(jīng)驗為我國提供了借鑒。例如，德國法律規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)代表國家對涉及國家和社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。日本檢察廳法規(guī)定檢察機關(guān)作為公訴機關(guān)代表人就法令規(guī)定屬于社會公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的制度構(gòu)建

（一）實體制度構(gòu)建

1.明確檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)”中的“法律”，按照語義解釋方法，應(yīng)指全國人大及其常委會制定頒布的法律。但是，我國法律明確規(guī)定的能夠提起公益訴訟的機關(guān)只有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。因此，建議在法律層面明確檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，具體采取兩種立法方式，第一種是在《環(huán)境保護法》中進行具體授權(quán)，第二種是在《人民檢察院組織法》中進行具體授權(quán)。

2.在環(huán)境民事公益訴訟之前設(shè)置前置程序。筆者認為，檢察機關(guān)并不應(yīng)對所有的環(huán)境污染侵權(quán)案件都提起公益訴訟，否則可能造成司法資源的分配失衡。同時，裁判結(jié)果的不確定性也可能影響檢察機關(guān)的權(quán)威。應(yīng)當在環(huán)境民事公益訴訟之前設(shè)置前置程序，例如向環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)發(fā)出檢察建議，提醒其履行法定職責(zé)，對污染或破壞環(huán)境的企業(yè)或者個人發(fā)出停止侵害、恢復(fù)環(huán)境的檢察建議，督促有關(guān)環(huán)保機關(guān)起訴等。

（二）程序制度構(gòu)建

1.分類采取相應(yīng)訴訟程序。支持起訴程序的依據(jù)是《民事訴訟法》第15條，該條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！敝С制鹪V適用于環(huán)境資源保護部門、社團組織和因環(huán)境污染遭受損害的個人、組織。檢察機關(guān)對侵害環(huán)境公益的案件，符合下列條件的，可以支持相關(guān)單位、訴訟代表人或者個人起訴：（1）當事人的財產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害；（2）受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴；（3）受害人有起訴意愿的。檢察機關(guān)對涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，經(jīng)審查認為環(huán)保部門對侵害環(huán)境公益的違法行為已經(jīng)依法進行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的，可以督促環(huán)境保護行政主管部門或者其他依法負有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的部門起訴。督促起訴適用于對環(huán)境資源保護負有監(jiān)管職責(zé)的主管部門。檢察機關(guān)對涉及侵害環(huán)境公益的案件，經(jīng)審查符合下列之一情況的，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟：（1）環(huán)境污染后，相關(guān)單位在法定期限內(nèi)未采取行動的；（2）不提起公益訴訟可能會導(dǎo)致環(huán)境公益遭受進一步損害的；（3）不特定群體的財產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害的；（4）其他應(yīng)由檢察機關(guān)提起訴訟的。直接起訴是由法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織作為環(huán)境資源權(quán)益的法定代表主體向人民法院提起訴訟。直接起訴針對破壞環(huán)境資源的個人、組織，法律依據(jù)是《民事訴訟法》第55條。

2.其他程序問題。應(yīng)當允許反訴、有條件撤訴，但不能和解，訴訟費由國庫承擔(dān)。反訴是指在已經(jīng)開始的民事訴訟過程中，本訴的被告通過人民法院向本訴原告提出的與本訴有關(guān)聯(lián)的獨立的反請求。反訴的制度目的是保護雙方當事人的平等訴權(quán)。環(huán)境民事公益訴訟屬于民事訴訟，檢察機關(guān)作為訴訟中的原告，并不會因為其法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)而享有某種特權(quán)，因此應(yīng)當允許反訴。檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟過程中，代表的是社會公共利益，檢察機關(guān)無權(quán)代表社會公共利益對于污染或者破壞環(huán)境的企業(yè)或者個人做出妥協(xié)。實踐中，污染或破壞環(huán)境的企業(yè)實力雄厚，會利用與檢察機關(guān)的和解過程來進行企業(yè)形象公關(guān)，和解看似合理，實際上違背了環(huán)境民事公益訴訟所追究的目標，無法對污染環(huán)境主體進行有效震懾或處罰。檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，可明確規(guī)定由國庫預(yù)付必要的訴訟費用。在環(huán)境公益訴訟過程中，為避免擴大損失，可以借鑒國外經(jīng)驗，在被告的行為可能嚴重危及環(huán)境安全，導(dǎo)致環(huán)境損害不可恢復(fù)時，檢察機關(guān)、環(huán)保部門等可以通過申請法院發(fā)布禁止令的方式，禁止被告正在進行的環(huán)境污染行為。

注釋：

［1］參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第3—18頁。

［2］參見劉潤發(fā)：《檢察機關(guān)提起民事公益訴訟之構(gòu)想》，載《人民檢察》2013年第10期。