孫新見 柯冬英

我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其法律規(guī)制問(wèn)題研究

孫新見 柯冬英

近年來(lái)，鄉(xiāng)村旅游民宿行業(yè)發(fā)展十分迅猛，但受監(jiān)管滯后、立法缺失等因素的影響，嚴(yán)重制約了民宿產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。由于各地方民宿產(chǎn)業(yè)具有一定的特殊性，加之全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，因此有必要完善地方法律法規(guī)，有針對(duì)性地加強(qiáng)政府監(jiān)管，制定與各地相符合的民宿標(biāo)準(zhǔn)，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，發(fā)揮好民宿行業(yè)組織和社區(qū)組織的監(jiān)管作用。

民宿產(chǎn)業(yè)；法律規(guī)制；監(jiān)管；準(zhǔn)入機(jī)制

民宿是近年來(lái)流行的一種溫馨體驗(yàn)的家庭旅館業(yè)態(tài)，隨著人們生活水平的顯著提高，休閑娛樂(lè)行業(yè)的發(fā)展市場(chǎng)日益壯大。當(dāng)前民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)，不再停留于傳統(tǒng)農(nóng)家樂(lè)層面，而是在鄉(xiāng)土民宿、農(nóng)家客棧與文化元素的融合。民宿展業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，為促進(jìn)“三農(nóng)”轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)動(dòng)力，為人們休閑娛樂(lè)創(chuàng)造新體驗(yàn)。

一、我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與意義

（一）我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢(shì)

首先，不同主題民宿有助于滿足游客的體驗(yàn)式需求。以杭州民宿的發(fā)展為例，有虛假休閑型民宿、景區(qū)民宿，或以品茶、慢生活、特色文化等為主題的民宿。游客可以按照自身的興趣喜好進(jìn)行選擇，增添了體驗(yàn)式旅游的趣味性和文化性①。

其次，不同種類創(chuàng)意民宿有助于滿足游客的多樣化需求。隨著民宿產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了風(fēng)格迥異的民宿形式，如歐式民宿、藝術(shù)體驗(yàn)式民宿、新婚體驗(yàn)特色民宿等，為滿足不同人群的需求，在民宿風(fēng)格的設(shè)置上進(jìn)行不斷創(chuàng)新。

再次，不同種類的經(jīng)營(yíng)方式有助于滿足游客的差異化需求。為迎合不同的游客，民宿產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)出差異化特征，與傳統(tǒng)農(nóng)家樂(lè)中的普通民宿不同，民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)向城市延伸，呈現(xiàn)出精致化、特色化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的精品民宿逐漸增多，經(jīng)營(yíng)管理上越來(lái)越高端化，獨(dú)棟別墅等的民宿形式深受高端消費(fèi)群體的歡迎。

（二）我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義

民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快，與社會(huì)環(huán)境和自身努力息息相關(guān)，在社會(huì)環(huán)境方面，政府扶持是主要因素，民宿經(jīng)濟(jì)具有帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用，因而受到政府重視。促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游、餐飲、銷售的聯(lián)合，構(gòu)建“民宿+”發(fā)展新模式，有助于實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。

首先，民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展符合生態(tài)經(jīng)濟(jì)、美麗經(jīng)濟(jì)的需要。我國(guó)一些自然地理環(huán)境比較優(yōu)美的地區(qū)，在發(fā)展旅游業(yè)的同時(shí)應(yīng)滿足保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，民宿產(chǎn)業(yè)不僅能夠滿足這一需要，同時(shí)也成為帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要項(xiàng)目，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明有促進(jìn)作用。

其次，民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，地方政府為多角度、多途徑、多方法地促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，民宿產(chǎn)業(yè)成為一個(gè)很好的載體。民宿產(chǎn)業(yè)同時(shí)帶動(dòng)農(nóng)村電商、促進(jìn)傳統(tǒng)文化的傳播。同時(shí)，民宿產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)的結(jié)合也對(duì)生態(tài)、旅游、觀光等發(fā)揮帶動(dòng)作用，轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

二、我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的法律監(jiān)管問(wèn)題

（一）民宿監(jiān)管立法缺失

當(dāng)前我國(guó)正在實(shí)行的《旅游法》指出，居民從事的旅游經(jīng)營(yíng)的住房管理，由省一級(jí)根據(jù)本省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況自行制定管理辦法。特別是最近幾年旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，很多地方政府開始關(guān)注居民住房從事旅游經(jīng)營(yíng)相關(guān)問(wèn)題，并制定了相關(guān)家庭旅館和農(nóng)家樂(lè)的管理辦法。如，北京市制定的《鄉(xiāng)村民俗旅游戶餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、湖南省《〈旅游家庭旅館基本條件與評(píng)定〉地方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》、廈門市發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展意見的通知》，相關(guān)地方政府制定的旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)服務(wù)配套制度，對(duì)民俗產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)定②。但也要看到，各地制定的相關(guān)規(guī)定都是根據(jù)地方發(fā)展特點(diǎn)制定的相關(guān)法律規(guī)定，有些地方存在相互矛盾，有些不能符合各省旅游發(fā)展要求，給民宿監(jiān)管造成嚴(yán)重的人力、財(cái)力負(fù)擔(dān)。因此，從全國(guó)范圍內(nèi)雖然各個(gè)地方都非常重視民宿監(jiān)管立法問(wèn)題，但缺少統(tǒng)一的適用于各個(gè)地方的民宿法律法規(guī)，影響我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（二）民宿監(jiān)管主體的缺失

民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)管理涉及到旅游、公安、衛(wèi)生等多個(gè)監(jiān)管主體，各主體之間沒有上下級(jí)關(guān)系，對(duì)民宿監(jiān)管并沒有形成聯(lián)合機(jī)制，民宿經(jīng)營(yíng)監(jiān)管主體始終處在誰(shuí)都要管而誰(shuí)都沒有真正管理的尷尬局面，如同九龍治水、各管一攤，造成了民宿監(jiān)管主體的缺失。特別是遇到問(wèn)題需要處理時(shí)，各部門相互推諉同時(shí)，各個(gè)監(jiān)管部門內(nèi)部還存在監(jiān)管人力不足、監(jiān)管措施不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，嚴(yán)重掣肘了民宿產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（三）違法經(jīng)營(yíng)的懲罰機(jī)制缺失

目前，很多地方政府都針對(duì)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)制定了詳細(xì)的地方法規(guī)。但從實(shí)際執(zhí)行效果看，這些地方性的民宿規(guī)定仍存在一些問(wèn)題，特別是在監(jiān)管主體和違法經(jīng)營(yíng)的懲罰機(jī)制建設(shè)上還有很多工作要做，在對(duì)民宿違法經(jīng)營(yíng)處置過(guò)程中由于監(jiān)管主體和懲罰機(jī)制的缺失，民宿違法經(jīng)營(yíng)得不到有效處理，擾亂市場(chǎng)秩序不夠，處理方式和方法不得當(dāng)，處罰力度不夠，最終導(dǎo)致民宿產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)管理混亂。

三、我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

（一）完善民宿監(jiān)管的地方立法

建立全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)是當(dāng)前民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，盡快完完善地方立法，頒布民宿管理辦法，健全治安管理制度，環(huán)境保護(hù)與衛(wèi)生監(jiān)管等制度。民宿監(jiān)管地方法律規(guī)制的完善要以促進(jìn)民宿行業(yè)健康發(fā)展為前提，同時(shí)要考慮不同地區(qū)民宿產(chǎn)業(yè)的特色和區(qū)別，考慮其特有的小規(guī)模和個(gè)性化經(jīng)營(yíng)模式和特點(diǎn)，制定出與之相適應(yīng)的法律法規(guī)。

（二）完善民宿準(zhǔn)入制度

一是要通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定。完善民宿準(zhǔn)入制度是我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的前提，也是從源頭上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。嚴(yán)格制定《民宿管理辦法》，可采取建立社區(qū)自治制度的形式，民宿的設(shè)立通過(guò)居委會(huì)和股份合作來(lái)決定是否準(zhǔn)入，結(jié)合不同地域的人文、自然、生態(tài)、人口等具體實(shí)際，完善相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。二是要對(duì)經(jīng)營(yíng)要求做具體說(shuō)明。完善民宿準(zhǔn)入制度需要對(duì)民宿準(zhǔn)入經(jīng)營(yíng)的要求做具體說(shuō)明，包括民宿房間數(shù)、建筑面積、房屋裝修、安全性能等情況，對(duì)超出規(guī)模的要進(jìn)行登記，對(duì)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的不可準(zhǔn)入。明確民宿基本的經(jīng)營(yíng)范圍，如需提供餐飲等服務(wù)，則應(yīng)進(jìn)行備案。

（三）加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)管與社區(qū)自治

一是加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)管。發(fā)揮民宿行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范和制約作用，與民宿經(jīng)營(yíng)者簽訂責(zé)任協(xié)議，在協(xié)會(huì)的監(jiān)管下經(jīng)營(yíng)。為此，政府要賦予民宿行業(yè)協(xié)會(huì)一定的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管職責(zé)，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)自律管理。在具體監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)完善事前、事中監(jiān)管，并形成各部門的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)自覺履行職責(zé)，對(duì)民宿進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，形成誠(chéng)信檔案，加強(qiáng)對(duì)民宿的日常管理，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于違反責(zé)任協(xié)議的民宿進(jìn)行懲罰③。二是踐行社區(qū)自治。我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展還有賴于居委會(huì)、村委會(huì)等組織，由于民宿經(jīng)營(yíng)一般是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為薄弱，若要達(dá)到一定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，需要依托社區(qū)統(tǒng)籌管理，從社區(qū)自治角度講，應(yīng)鼓勵(lì)民宿經(jīng)營(yíng)，提供消防、交通等服務(wù)，為其營(yíng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

（四）建立嚴(yán)格的懲處與淘汰機(jī)制

為保證良好的監(jiān)管效果，還要健全懲處和淘汰機(jī)制，對(duì)民宿經(jīng)營(yíng)中涉及的衛(wèi)生、公安、服務(wù)等方面一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就應(yīng)按照相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行處罰。各部門與民宿行業(yè)協(xié)會(huì)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，處罰信息要及時(shí)公布，對(duì)優(yōu)質(zhì)民宿要表彰推薦，對(duì)不合格民宿要嚴(yán)令整改，促進(jìn)民宿市場(chǎng)有序成長(zhǎng)。

①李亮：《國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展存在的問(wèn)題與對(duì)策》，《科技視界》，2016年第22期。

②戴麗霞：《海南鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展的法律監(jiān)管問(wèn)題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2016年第6期。

③阮雯：《民宿業(yè)發(fā)展新態(tài)勢(shì)與政府行為分析——基于杭州民宿的調(diào)查研究》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第1期。

（本文作者：杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院講師；杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：李冬葉

本文系浙江大學(xué)城市學(xué)院旅游發(fā)展與法制研究中心課題“治理視角下的民宿合同研究”（課題編號(hào)： 2015JD05）