宋 婧

(隴東學(xué)院 政法學(xué)院，甘肅 慶陽 745000)

法學(xué)視閾下油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度的域外實(shí)踐與啟示

宋 婧

(隴東學(xué)院 政法學(xué)院，甘肅 慶陽 745000)

生態(tài)補(bǔ)償作為一種解決環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，得到了世界各國的廣泛應(yīng)用。油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域規(guī)范化、制度化的運(yùn)用，在法律法規(guī)和政策的框架下，立足中國國情，可以對(duì)國外的有益經(jīng)驗(yàn)予以借鑒，從而完善我國油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金的制度化，確立油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償基金制度，建立起綜合的油氣田區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理管理部門和生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制。

油氣資源開發(fā)；生態(tài)補(bǔ)償；法律制度

一、法學(xué)視閾下的油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度

(一)法學(xué)視閾下的生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償(eco-compensation)最初作為一個(gè)自然科學(xué)的概念是指對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的的補(bǔ)償，反映的是生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力，而后這一概念廣泛應(yīng)用到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，成為一種通過政府或市場(chǎng)手段來解決環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制?？v觀國內(nèi)外研究成果，學(xué)者們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍ǜ鄠?cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)或是生態(tài)學(xué)角度的分析和考量，缺乏法學(xué)視閾下制度化的思考。法學(xué)上的生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)法律概念，需要調(diào)整的是人與人之間的社會(huì)關(guān)系，能夠清晰明確的反映主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從本質(zhì)上來說，生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的是社會(huì)各個(gè)階層的環(huán)境社會(huì)責(zé)任的合理分配問題，始終要貫徹公平正義這一法的終極價(jià)值。因此，法學(xué)上的生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顟?yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)關(guān)系。張鋒認(rèn)為法學(xué)上的生態(tài)補(bǔ)償是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目的，國家通過法律手段對(duì)造成生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能減損的生態(tài)環(huán)境利用者以及為生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能的增益做出貢獻(xiàn)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)形式的剝奪、回報(bào)、彌補(bǔ)、鼓勵(lì)的法律行為。[1]54

那么生態(tài)補(bǔ)償?shù)降资呛畏N性質(zhì)的法律行為呢，是屬于行政行為還是民事行為？在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)研究成果中，鮮有學(xué)者對(duì)這一復(fù)雜的問題進(jìn)行清晰明確的界定，使得這一法律行為的定性模糊不清。李愛年認(rèn)為生態(tài)效益補(bǔ)償行為實(shí)質(zhì)上是一種行政法律行為，包括行政征收行為、行政補(bǔ)償行為和行政合同行為。[2]57這樣的法律定性和歸類將生態(tài)補(bǔ)償局限在了政府主導(dǎo)的單一類型上，沒有正確全面的把握生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪傩浴?014年4月24日修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)補(bǔ)償制度確立為環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，并明確了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N方式，即以政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償①《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定：“ 國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！薄凹哟髮?duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”， 尤其“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的規(guī)定更加凸現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償兼具行政行為和民事行為的雙重法律性質(zhì)。

我國目前沒有建立起自然資源產(chǎn)權(quán)制度，因此生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐多以政府為主導(dǎo)，包括行政合同、行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等，具體為以下的幾種形式：(1)國家或上級(jí)政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)資源富集地或者生態(tài)功能保護(hù)區(qū)域的地方人民政府提供生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。(2)國家或地方政府與生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、自然資源的開發(fā)利用者、因資源開發(fā)而生態(tài)利益受損者、生態(tài)功能增益這等社會(huì)主體之間達(dá)成的行政合同性質(zhì)的補(bǔ)償協(xié)議。(3)國家或地方政府對(duì)因資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的資源富集地、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)域的當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行的行政政策的優(yōu)惠、行政指導(dǎo)、稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼等行政給付。雖然可以通過上述方式來進(jìn)行“權(quán)力對(duì)權(quán)利的制約”，但是政府主導(dǎo)的方式過于機(jī)械、滯后、效率低下，難免存在“失靈”的時(shí)候，并且無力解決龐大的生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金需求，因此必須要與較為靈活的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制相結(jié)合。在流域生態(tài)補(bǔ)償中因河水污染的治理而在上下游之間簽訂的受益補(bǔ)償合同、森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐中受益者與種植主體簽訂的補(bǔ)償合同、油氣企業(yè)與因油氣開發(fā)環(huán)境受到污染破壞的油氣區(qū)之間簽訂的補(bǔ)償協(xié)議等都是市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的充分體現(xiàn)，從法律性質(zhì)上來說，都是平等民事主體之間的民事行為，受到民事法律的調(diào)整。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府主導(dǎo)和市場(chǎng)導(dǎo)向并行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將成為發(fā)展趨勢(shì)。

(二)油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度

油氣資源開發(fā)是指油氣資源的勘探、開采及加工等環(huán)節(jié)和過程。油氣資源天然的賦存于地下，其開發(fā)利用不同于其他金屬礦和非金屬礦，具有其特殊性：資源的稀缺性、可耗竭性、資源開發(fā)中的負(fù)外部性等?；谶@些特性油氣資源的開發(fā)利用對(duì)油氣資源富集地產(chǎn)生了正負(fù)兩方面的效應(yīng)：一方面是油氣田區(qū)經(jīng)濟(jì)上的正外部性，油氣資源的開發(fā)利用會(huì)推動(dòng)油氣資源富集區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程；另一方面是油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境上的負(fù)外部性，在油氣資源開發(fā)的同時(shí)，油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境(尤其是水資源和土地資源)也遭到了污染和破壞，生態(tài)功能整體下降，嚴(yán)重侵害了當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益，也使得油氣田區(qū)喪失了可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。如此巨大的環(huán)境成本主要都是油氣資源富集區(qū)自身來承受的，因此有些油氣資源富集區(qū)在資源枯竭后成為了廢墟城市。

法律制度是“調(diào)整某一類社會(huì)關(guān)系或社會(huì)關(guān)系中某一方面的法律規(guī)范的總和，它是構(gòu)成一個(gè)國家法的體系或法的部門的基本單位之一，一般它是僅次于法的部門之下的一個(gè)層次。”[3]912油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域規(guī)范化、制度化的運(yùn)用，必須在法律法規(guī)和政策的框架下，根據(jù)生態(tài)功能價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等多種因素進(jìn)行核算，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，通過向破壞者和受益者收費(fèi)及向保護(hù)者和受害者補(bǔ)償?shù)姆绞?，調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，使油氣資源得到適度和可持續(xù)的開發(fā)利用。油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度，是指為了實(shí)現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展，依照社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，對(duì)油氣資源生態(tài)補(bǔ)償過程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的法律規(guī)范的總稱。這一制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：(1)因油氣資源的開發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，由油氣資源開發(fā)利用者和受益者進(jìn)行補(bǔ)償，從而對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)和治理。(2)因油氣資源的開發(fā)利用使油氣資源富集地支付的可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，由國家和油氣資源的開發(fā)利用者和受益者進(jìn)行補(bǔ)償。(3)對(duì)油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和對(duì)污染和破壞進(jìn)行治理和恢復(fù)的主體，使生態(tài)功能增益的，由國家可持續(xù)發(fā)展的能力受損，基于環(huán)境公平原則中代際公平的要求，而對(duì)后代人進(jìn)行的補(bǔ)償。

二、油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的域外實(shí)踐

“資源有價(jià)”、“環(huán)境友好”是西方發(fā)達(dá)國家比較認(rèn)可的資源開發(fā)理念，基于這樣的價(jià)值導(dǎo)向，包括美國、英國在內(nèi)的很多西方國家較早開始重視資源開發(fā)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，并相繼制定了一系列的資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度和相應(yīng)的監(jiān)督管理體系，在礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理上取得了良好的效果。作為重要的能源礦產(chǎn)，油氣資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償制度也在此過程中得以建立和完善。

(一)美國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

美國是最早關(guān)注礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的國家之一，早在1918年，印第安納州的礦主已經(jīng)開始自發(fā)修復(fù)被破壞的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，在采空區(qū)進(jìn)行墾植種樹。美國也是最早開始探索資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的國家。1920年制定的《礦山租賃法》對(duì)于礦區(qū)的土地和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提出了明確的要求，但是因?yàn)楣姷沫h(huán)保意識(shí)的缺失和采礦業(yè)規(guī)模的局限，這部法律的規(guī)定并沒有得到很好的實(shí)施。二戰(zhàn)之后，隨著露天采礦業(yè)開采規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的危害，也對(duì)美國社會(huì)的公共環(huán)境帶來了不利的影響，公眾開始關(guān)注露天采礦所造成的環(huán)境問題，一些民眾和民間團(tuán)體呼吁制止露天采礦作業(yè)，對(duì)遭到破壞的礦區(qū)的土地和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)。在這樣的社會(huì)背景之下，1939年西弗吉尼亞州首先制定了美國第一個(gè)有關(guān)采礦的法律——《復(fù)墾法》，極大的促進(jìn)了礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理。此后的幾十年間，印第安納州、賓夕法尼亞等很多州陸續(xù)開始制定法律，運(yùn)用法律手段來規(guī)范礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理活動(dòng)。1977年，美國國會(huì)頒布了《露天采礦管理與復(fù)墾法》，并在1990年和1992年經(jīng)過了兩次較大規(guī)模的修改和完善。這是美國第一部全國性的礦區(qū)復(fù)墾法律規(guī)范，這部法律確立了美國生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜蠡局贫龋旱V區(qū)恢復(fù)治理(復(fù)墾)基金制度、礦區(qū)復(fù)墾許可證制度、礦區(qū)恢復(fù)治理(復(fù)墾保證金)制度。

1.礦區(qū)恢復(fù)治理(復(fù)墾)基金制度

出于修復(fù)治理責(zé)任明確化的考慮，《露天采礦管理與復(fù)墾法》劃定了礦區(qū)復(fù)墾的界限，確定了此部法律頒布實(shí)施前后不同的責(zé)任主體。對(duì)于法律頒布實(shí)施之后的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，遵循“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，主要由礦主負(fù)責(zé)進(jìn)行修復(fù)和治理；而對(duì)于法律頒布實(shí)施之前已經(jīng)廢棄的礦區(qū)的生態(tài)損害，則由國家建立復(fù)墾基金的方式來進(jìn)行修復(fù)和治理。復(fù)墾基金的收取和款項(xiàng)構(gòu)成包括[4]262：(1)按規(guī)定征收的復(fù)墾基金標(biāo)準(zhǔn)是，露天開采的煤每噸繳納35美分，地下開采的煤每噸繳納15美分或售價(jià)的10%，褐煤則每噸繳納10美分或售價(jià)的2%；(2)對(duì)按照《復(fù)墾法》規(guī)定恢復(fù)治理后的土地征收使用費(fèi)減去養(yǎng)護(hù)該土地的開之后余下的款項(xiàng)；(3)任何個(gè)人、公司、協(xié)會(huì)、團(tuán)體、基金會(huì)為法律所述目的而提供的捐款；(4)根據(jù)法律規(guī)定重新收回的其他款項(xiàng)。建立復(fù)墾基金的目的在于治理因采礦而被污染的土地、水資源等生態(tài)環(huán)境，對(duì)廢棄的豎井等進(jìn)行回填防止礦區(qū)地面沉降，修復(fù)受損的土壤、林地、野生動(dòng)植物等生物資源的生態(tài)功能等。

2.礦區(qū)開采(復(fù)墾)許可證制度

1970年1月1日美國的《國家環(huán)境政策法》開始生效，這部法律以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為基點(diǎn)，開創(chuàng)了許多環(huán)境資源保護(hù)方面的先例，形成了美國較為完善的環(huán)境管理體系。礦產(chǎn)開采許可證制度和復(fù)墾許可證制度也在這部法律中得以確立，這些制度的貫徹和落實(shí)，對(duì)于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)起到了重要作用。根據(jù)《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，美國的礦業(yè)公司必須獲得采礦許可證和復(fù)墾許可證之后才能在礦區(qū)進(jìn)行開采作業(yè)或開發(fā)已廢棄的礦區(qū)，除此之外，還需要繳納保證金，目的在于約束礦業(yè)公司能夠按標(biāo)準(zhǔn)完成土地復(fù)墾。采礦許可證的內(nèi)容包括：申請(qǐng)者的具體信息；環(huán)境評(píng)價(jià)在內(nèi)的開采計(jì)劃；復(fù)墾計(jì)劃；采礦和復(fù)墾對(duì)于礦區(qū)水資源的影響；采礦后的修復(fù)治理計(jì)劃等。對(duì)有復(fù)墾(恢復(fù)治理)信譽(yù)的礦山主優(yōu)先審批許可證，而對(duì)于不遵守相關(guān)法律和州政府頒布的相關(guān)條例、規(guī)定的礦山主，相關(guān)執(zhí)法辦公室或發(fā)證機(jī)關(guān)有權(quán)中止、吊銷或撤回開采許可證。[5]與采礦許可證不同，獲得復(fù)墾許可證的關(guān)鍵在于礦區(qū)使用計(jì)劃書，該計(jì)劃書必須由專業(yè)的評(píng)估專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，并與采礦申請(qǐng)一并提交，成為繳納保證金的主要依據(jù)。

3. 礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償恢復(fù)治理(復(fù)墾)保證金制度

礦區(qū)復(fù)墾保證金制度主要適用于新開發(fā)的礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理，是美國土地復(fù)墾事前有效的約束機(jī)制。《露天采礦管理與復(fù)墾法》規(guī)定，采礦申請(qǐng)人未獲得正式頒發(fā)的采礦許可證之前，必須要繳納一定數(shù)額的復(fù)墾保證金，用來支付未執(zhí)行復(fù)墾計(jì)劃時(shí)復(fù)墾作業(yè)的費(fèi)用。保證金數(shù)額的計(jì)算有確定的法律依據(jù)，美國的內(nèi)政部露天礦礦區(qū)復(fù)墾管理辦公室出版了《復(fù)墾保證金數(shù)額計(jì)算手冊(cè)》，該手冊(cè)規(guī)定了保證金計(jì)算步驟：決定最大限度的復(fù)墾要求、直接復(fù)墾成本、間接復(fù)墾成本，最后計(jì)算出總的保證金數(shù)額。一般以5年為限計(jì)算破壞土地面積的生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理費(fèi)用，每公頃土地1500-4000美元不等。除此之外，在礦業(yè)主沒有按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)完成復(fù)墾任務(wù)時(shí)，對(duì)保證金的罰沒必須能支付剩余的復(fù)墾任務(wù)的費(fèi)用，且在閉礦后兩年內(nèi)為確保復(fù)墾的徹底完成和達(dá)標(biāo)，礦業(yè)主仍然負(fù)有繼續(xù)繳納保證金的義務(wù)。從這三項(xiàng)制度實(shí)施的效果來看，截至2007，美國歷史上遺留的礦區(qū)破壞土地有20%已經(jīng)得到了復(fù)墾，廣泛籌措的復(fù)墾基金發(fā)揮了重要的作用。1977年《露天采礦管理與復(fù)墾法》頒布之后的礦區(qū)破壞土地，按照規(guī)定由礦業(yè)主邊開采邊復(fù)墾，實(shí)際復(fù)墾率達(dá)到了85%以上。實(shí)踐表明，美國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理上取得了顯著的成果，值得借鑒。

(二)英國的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)規(guī)劃制度

作為最早開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的國家之一，英國積累了豐富的礦產(chǎn)開發(fā)管理和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面的經(jīng)驗(yàn)，建立了完善的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃制度。1909年至今為止，英國已經(jīng)制定了40余部有關(guān)環(huán)境規(guī)劃的法律規(guī)范。1947年和1968年制定的《規(guī)劃法》為這一制度的形成奠定了良好的基礎(chǔ)，隨后，1990年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1991年的《規(guī)劃和補(bǔ)償法》及1995年的《環(huán)境法》三部法律的頒布實(shí)施，確立了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律制度。根據(jù)上述法律的規(guī)定，在英國，礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)都要獲得政府的規(guī)劃許可，礦產(chǎn)規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)編制礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃，通過規(guī)劃制定礦產(chǎn)開發(fā)政策并審批規(guī)劃申請(qǐng)。倫敦和大都會(huì)區(qū)域由區(qū)政府負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理工作，除此之外，主要由郡政府和國家公園管理部門作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃機(jī)構(gòu)來行使礦產(chǎn)資源規(guī)劃職能。礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度主要包括：對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)、相關(guān)輔助設(shè)施建設(shè)、礦山廢棄物處理或輔助設(shè)施等方面實(shí)行規(guī)劃許可制度；通過實(shí)施規(guī)劃管理制度，防止未經(jīng)批準(zhǔn)的開發(fā)，并保證礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)執(zhí)行規(guī)劃制定的標(biāo)準(zhǔn)或條件；實(shí)行規(guī)劃責(zé)任制度，礦產(chǎn)規(guī)劃機(jī)構(gòu)通過與礦業(yè)公司簽訂協(xié)議或采取其他方式，明確礦業(yè)公司的責(zé)任。[6]26從程序上來說，首先，礦產(chǎn)開發(fā)主體必須先向政府申請(qǐng)規(guī)劃許可，若是礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目對(duì)于生態(tài)環(huán)境有重大影響，并須通過登報(bào)或是張貼告示的方式對(duì)社會(huì)公眾予以告知，以保障公眾參與的權(quán)利。其次，礦產(chǎn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)在審批礦產(chǎn)資源規(guī)劃許可時(shí)擁有一定的自由裁量權(quán)，并不僅僅依據(jù)礦產(chǎn)資源地方規(guī)劃和相關(guān)政策文件決定是否批準(zhǔn)，需要綜合很多情況和因素做出最后的決定。從規(guī)劃的內(nèi)容上來說，包括以下幾個(gè)方面：礦產(chǎn)資源的保護(hù)、針對(duì)非能源礦產(chǎn)開采設(shè)定的土地使用期限、地方規(guī)劃中的將來可能的開采區(qū)、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、對(duì)礦區(qū)農(nóng)業(yè)用地的優(yōu)先保護(hù)、礦山的環(huán)境與安全管理、礦產(chǎn)資源的運(yùn)輸對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境的影響、廠房等輔助開發(fā)設(shè)施的處理、廢棄物循環(huán)回收利用和回填處理、礦區(qū)土地的恢復(fù)治理與復(fù)墾等。除了礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，英國還通過對(duì)油氣資源開征石油收益稅等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)油氣資源開發(fā)進(jìn)行控制。在礦區(qū)土地復(fù)墾方面，向礦產(chǎn)開采主體征收復(fù)墾費(fèi)作為復(fù)墾基金，并輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)刺激手段來促進(jìn)礦區(qū)的土地復(fù)墾。

(三)加拿大礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

作為一個(gè)礦業(yè)大國，加拿大的礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的影響，在長期的礦產(chǎn)開發(fā)過程中，加拿大形成了相對(duì)完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。

1．礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)加拿大實(shí)行的是全過程監(jiān)督，從礦產(chǎn)企業(yè)開始申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)到礦山關(guān)閉后復(fù)墾的整個(gè)環(huán)節(jié)，都處于規(guī)范化的監(jiān)督之中。為此，加拿大對(duì)于監(jiān)督員和資格人進(jìn)行了明確的法律規(guī)定。監(jiān)督員是受政府的委托從事監(jiān)督工作，一般由環(huán)境專家等專業(yè)人員擔(dān)任，對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行臨時(shí)性或常規(guī)性檢查監(jiān)督，對(duì)于違規(guī)作業(yè)行為進(jìn)行制止或者提出修正措施，對(duì)于限期內(nèi)未達(dá)標(biāo)的可以責(zé)令停產(chǎn)，否則交由司法機(jī)關(guān)處理。根據(jù)加拿大2001年頒布的《礦業(yè)項(xiàng)目資料公布的新標(biāo)準(zhǔn)》的明確規(guī)定，資格人需要具備礦業(yè)勘探、礦山開發(fā)或者經(jīng)營、礦業(yè)項(xiàng)目評(píng)估等方面一定的工作經(jīng)驗(yàn)。資格人主要負(fù)責(zé)技術(shù)報(bào)告及提供礦山項(xiàng)目科學(xué)或者技術(shù)方面的建議。

2.復(fù)墾基金制度

礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境復(fù)墾需要巨大的資金投入，因此，礦山企業(yè)往往通過多種途徑來解決資金不足的問題：[7]271(1)現(xiàn)金支付，按單位產(chǎn)量收費(fèi)，積累資金，經(jīng)營結(jié)束后返回；(2)資產(chǎn)抵押，礦山用未在別處抵押的資產(chǎn)進(jìn)行復(fù)墾資金的抵押；(3)信用證，銀行代表采礦公司把信用證簽發(fā)給國家機(jī)構(gòu)的買方并保證它們之間合同的履行；(4)債券，采礦公司以購買保險(xiǎn)的形式，由債券公司提供債券給復(fù)墾管理部門；(5)法人擔(dān)保，由財(cái)政排名高過一定程度的法人擔(dān)保或信用良好的公司自我擔(dān)保。

三、油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度域外實(shí)踐對(duì)我國的啟示

(一)完善油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系

任何制度要真正得到實(shí)踐，必須法律先行，也就是要有法律規(guī)范方面的保障和政策的支持。如前所述，西方國家的生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐無不體現(xiàn)了立法的重要性，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)均通過立法予以確定，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹巧鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)踐能夠成功的關(guān)鍵。目前，我國油氣資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕梢罁?jù)是《礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定了開采礦產(chǎn)資源必須交納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，但是這些費(fèi)用并不具有生態(tài)補(bǔ)償功能，也未明確礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體，不利于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理。盡管我國2015年1月1日開始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了國家建立生態(tài)補(bǔ)償制度，但內(nèi)容過于原則，缺乏可操作性。因此，有學(xué)者認(rèn)為新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定只是為生態(tài)補(bǔ)償制度法制化奠定了基礎(chǔ)，是生態(tài)補(bǔ)償制度法制化的開始，而不是結(jié)束[8]。在此之前，一些地方性的礦山生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范早已紛紛制定，比如2004年包括江蘇、福建、廣東和安徽等地都頒布了礦山環(huán)境管理的法律規(guī)范，確立了礦山修復(fù)保證金制度及礦區(qū)環(huán)境評(píng)價(jià)制度等法律機(jī)制。但國家層面立法的缺失，使得地方的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐步履維艱。一方面，基于行政級(jí)別的差異，地方政府很難對(duì)礦產(chǎn)企業(yè)形成實(shí)質(zhì)性約束，對(duì)于不承擔(dān)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理責(zé)任的企業(yè)進(jìn)行法律制裁缺乏法律依據(jù)，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的主要來源依然是國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，最終依然由政府和社會(huì)來承受環(huán)境破壞和污染的治理修復(fù)成本，礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐遭遇嚴(yán)重的資金瓶頸；另一方面，國家層面生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失，使得地方生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用征收方式及征收標(biāo)準(zhǔn)較為混亂，不統(tǒng)一。比如江蘇、廣西等地按照從價(jià)征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的方式，而甘肅、福建等地則是依據(jù)開采量征收，除此之外，還有按照項(xiàng)目投資總額或是礦產(chǎn)開發(fā)的占地面積征收等方式，很多地方征收的費(fèi)用遠(yuǎn)低于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理成本。綜上所述，國家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法是勢(shì)在必行的，而在立法模式上，本著“宜粗不宜細(xì)”的立法原則，應(yīng)當(dāng)采用基本法和單行法相結(jié)合的立法模式，由綜合性的生態(tài)補(bǔ)償基本法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償?shù)姆绞健⒒局贫?、法律?zé)任等作原則性規(guī)定?；诓煌沫h(huán)境要素在自然賦存、管理、修復(fù)和治理等方面的差異性，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償范圍、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等不可能一概而論，應(yīng)當(dāng)由單行法就具體問題做出詳細(xì)規(guī)定。目前，國家部委已經(jīng)開始著手《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草制定，將會(huì)為油氣資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯涡辛⒎ê偷胤搅⒎ǖ於己玫姆苫A(chǔ)。

(二)實(shí)現(xiàn)油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金的制度化

生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度是一種社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，能夠有效的結(jié)合油氣資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，在西方很多國家得到了認(rèn)可和實(shí)踐。上個(gè)世紀(jì)90年代，我國就已經(jīng)開始試點(diǎn)礦山環(huán)境恢復(fù)治理的保證金制度，2006 《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，2009 年國土資源部頒布了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，這些政策和法律文件的頒布實(shí)施，為保證金制度地方性的法律規(guī)范的制定奠定了基礎(chǔ)，很多省份陸續(xù)制定了貫徹礦山環(huán)境恢復(fù)和治理保證金制度的法律文件。但上述政策法律文件僅僅是由國土資源部、環(huán)保總局等部委制定的，立法級(jí)別不夠高，使得地方立法各自為政，對(duì)保證金制度的具體規(guī)定存在較大的差異性，不僅在保證金的征收、監(jiān)督和管理、礦山環(huán)境恢復(fù)和治理的驗(yàn)收程序、保證金分期返還等方面規(guī)定不一，甚至連保證金制度的名稱都沒有統(tǒng)一。為了更好的發(fā)揮礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和治理保證金制度在油氣開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償中的預(yù)防性約束功能，必須提高保證金制度的立法級(jí)別，從法律層面上區(qū)分保證金的征收類別，根據(jù)油氣資源采礦許可證期限、油氣田區(qū)開采規(guī)模及油氣開采企業(yè)有無不良記錄等情況靈活適用一次性保證金或階段性保證金的征收方式，從而解決現(xiàn)行的保證金繳納形式單一、占用油氣開采企業(yè)大量資金不利于資金周轉(zhuǎn)、影響企業(yè)貫徹保證金制度積極性的問題。除此之外，應(yīng)當(dāng)健全礦山企業(yè)環(huán)境責(zé)任信用體系，對(duì)礦山企業(yè)的稅費(fèi)繳納情況、違法經(jīng)營記錄等進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化和檔案化管理，便于對(duì)礦山企業(yè)的環(huán)境責(zé)任信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)定，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在保證金制度中的融資功能，通過信用擔(dān)保方式減輕信用等級(jí)較高礦山企業(yè)的流動(dòng)資金壓力，激勵(lì)其他企業(yè)積極進(jìn)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理從而獲得較高的信用等級(jí)來減少保證金的繳納額度，激發(fā)礦山企業(yè)恢復(fù)治理礦山環(huán)境的積極性。

(三)確立油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償基金制度

油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理需要大量的資金支持，國外在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中確立的生態(tài)補(bǔ)償基金制度能夠確保補(bǔ)償資金的多元化及資金渠道的暢通。油氣田區(qū)的復(fù)墾治理也需要貫徹“新舊帳原則”，對(duì)于新建和正在開采的油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理應(yīng)當(dāng)由油氣開采企業(yè)承擔(dān)治理費(fèi)用。我國目前存在不少廢棄的油氣井，對(duì)于這些廢棄的礦山和井場(chǎng)的復(fù)墾則應(yīng)歸于歷史舊賬，由政府來籌集復(fù)墾基金進(jìn)行治理。國內(nèi)外的補(bǔ)償實(shí)踐和理論研究表明，油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償基金籌集的來源包括了以下幾種：(1)油氣田區(qū)地方政府財(cái)政撥款。油氣資源的開發(fā)和利用，對(duì)油氣田區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大的助推作用，地方政府的財(cái)政收入也會(huì)逐年增加，應(yīng)當(dāng)加大油氣田區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政撥款比例，尤其要明確專項(xiàng)用于廢棄油氣田區(qū)的恢復(fù)治理基金。(2)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。國家是生態(tài)效益的主要購買者和補(bǔ)償者，涉及公眾共享的生態(tài)功能的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。受國家財(cái)政收入水平的制約，英美等發(fā)達(dá)國家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政撥款比例較大，而我國的中央財(cái)政撥款相對(duì)較少。國家目前征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦產(chǎn)資源稅不具有生態(tài)補(bǔ)償功能，且返還到油氣田區(qū)地方政府的比例少之又少，應(yīng)當(dāng)明確已經(jīng)征收的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)中專項(xiàng)用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的比例。與此同時(shí)，開征環(huán)境稅作為穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償資金的來源。國家開征稅的實(shí)質(zhì)就是社會(huì)生產(chǎn)(消費(fèi))單位或者個(gè)人由于得益于生態(tài)環(huán)境的改善，而向國家支付的環(huán)境成本 。[2]234(3)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)木柚鷻C(jī)構(gòu)。不管是依靠地方政府加大財(cái)政投入還是中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，都無法滿足油氣資源生態(tài)補(bǔ)償龐大的資金需求，應(yīng)當(dāng)積極拓展各種形式的補(bǔ)償資金渠道。借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)建立油氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT捐助機(jī)構(gòu)，用于接收和管理來自于任何組織、個(gè)人、公司、團(tuán)體、協(xié)會(huì)、基金會(huì)等包括資金、技術(shù)等各種形式的捐助和資助，用于廢棄的油氣井的回填及受損的土壤、森林及野生動(dòng)植物資源的生態(tài)功能的恢復(fù)。

(四)建立綜合的油氣田區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理管理部門和生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制

油氣資源的開發(fā)和利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響是全方面和綜合性的，涉及了土地資源、水資源、林木資源等，但目前我國在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理費(fèi)用的征收方面仍然是分部門管理的模式，比如油氣資源開發(fā)對(duì)土地資源的污染和破壞一般由國土資源部門征收耕地占用費(fèi)；油氣資源開發(fā)導(dǎo)致的地下水的串層污染等問題則由水資源管理機(jī)關(guān)收取排污費(fèi)。鑒于油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作的綜合性的特點(diǎn)，這種分部門征收治理費(fèi)用的方式極大的降低了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用征收工作的效率和油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的預(yù)期效應(yīng)，因此有必要建立綜合的環(huán)境恢復(fù)治理管理部門，具體負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的征收及油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理工作。與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用的監(jiān)督機(jī)制。借鑒加拿大的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償全過程監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，必須明確從油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)的許可到油氣田區(qū)復(fù)墾恢復(fù)整個(gè)過程中生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體、恢復(fù)治理的年度計(jì)劃及階段性工作目標(biāo)、時(shí)限要求、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償工作的監(jiān)督主體、監(jiān)督職責(zé)等問題，從而建立起比較完善的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制。

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責(zé)任編輯：韓 靜

On the Outside Practice and Enlightenment of Eco-Compensation for Oil-Gas Exploitation from the Perspective of Law

Song Jing

(Dept. of Political Science and Law, Longdong university, Qingyang 745000, China)

Eco-compensation system as a solution to the problem of environmental economic incentive mechanism has been widely adopted in many countries around the world. Oil-gas resources eco-compensation legal system is the use of standardized and institutionalized ecological compensation mechanism in the field of oil-gas exploitation. Under the framework of laws, regulations and policies and based on China's national conditions, China can learn from outside experiences to improve the oil-gas resources eco-compensation legal system, realize the oil-gas resources development and ecological environment restoration margin of institutionalization by establishing the system of oil-gas exploitation eco-compensation fund and setting up an integrated oil and gas zone environment governance management and supervisory mechanism for eco-compensation.

eco-compensation system for oil-gas exploitation; legal system; enlightenment

2016-08-26

2015年度甘肅省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“西部油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的法律路徑研究”(YB092)

宋婧(1981-)，女，甘肅慶陽人，隴東學(xué)院政法學(xué)院講師，武漢大學(xué)訪問學(xué)者，從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

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1009-3745(2016)05-0012-07