李 濤，盧新華，楊 珊，陳伏豐

(1．廣東省人民檢察院 政治部地方工作處，廣東 廣州510623；2．江門市蓬江區(qū)人民檢察院，廣東 江門529200)

跨行政區(qū)劃人民檢察院設(shè)立工作研究

李 濤1，盧新華2，楊 珊2，陳伏豐2

(1．廣東省人民檢察院 政治部地方工作處，廣東 廣州510623；2．江門市蓬江區(qū)人民檢察院，廣東 江門529200)

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。這一改革措施具有理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的重要意義。擬從設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的重大意義以及跨行政區(qū)劃檢察院的特點、設(shè)立路徑、設(shè)立原則、案件管轄、人事制度等方面和角度，探討跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)立工作的路徑選擇。

跨行政區(qū)劃檢察院； 設(shè)立原則； 路徑選擇

一、跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院的現(xiàn)實意義

中共十八屆三中全會提出:“改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度,保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！彼闹腥珪M一步提出:“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件。”中央深改組第七次會議明確指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院,有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件,對于探索構(gòu)建與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度具有重大的現(xiàn)實意義。

1.跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要求對國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等進行突破性的改革。司法作為社會公平正義的最后一道防線，在定紛止爭、權(quán)利救濟、制約公權(quán)力、保障人權(quán)、增進人民福祉等方面具有不可替代作用。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院，既是遵循司法權(quán)運行規(guī)律的客觀要求，也是完善國家治理體系、推進國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

2.跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院是構(gòu)建科學訴訟格局的客觀需要。隨著跨行政區(qū)劃案件增多，訴訟主體、訴訟標的日益多元化，訴訟關(guān)系日趨復(fù)雜，形成了跨時空、跨地域、跨行政區(qū)劃的訴訟格局，這就要求履行法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)要不斷滿足人民群眾日益增長的法治需求，探索建立跨行政區(qū)劃檢察院，構(gòu)建起與普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的科學訴訟格局相適應(yīng)的法律監(jiān)督機制，是適應(yīng)新形勢下新型訴訟格局的新需要。

3.跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院是保障檢察機關(guān)依法獨立、公正行使檢察權(quán)的必然選擇。長期以來，檢察機關(guān)的人、財、物都是由所在區(qū)劃的地方政府保障，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)司法權(quán)地方化、行政化的趨勢，個別地方領(lǐng)導(dǎo)甚至直接插手具體案件的處理，造成有些事關(guān)地方利益的訴訟案件出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象。探索設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院是對黨的十八屆三中全會“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”要求的具體實踐之一，有利于排除地方主義對檢察工作的不當干擾，確保檢察機關(guān)依法獨立、公正行使檢察權(quán)。

二、國內(nèi)跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院現(xiàn)狀及特點

(一)檢察權(quán)屬性之爭

跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院不可避免地涉及到檢察權(quán)的屬性問題。關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，學術(shù)界眾說紛紜，莫衷一是。比較有代表性的學說有：1)“行政權(quán)說”，即認為檢察權(quán)屬于行政權(quán)的一種；2)“司法權(quán)說”，即認為檢察權(quán)司法屬性表現(xiàn)更明顯；3)“行政與司法雙重屬性說”，即認為檢察權(quán)是行政權(quán)、司法權(quán)兩種屬性兼而有之；4)“法律監(jiān)督權(quán)說”，即認為檢察權(quán)的根本屬性屬于法律監(jiān)督權(quán)。筆者認為，根據(jù)憲法對檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的定位，檢察權(quán)更傾向于法律監(jiān)督權(quán)的特質(zhì)。因此，在跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院時，必須充分考慮檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的特點，體現(xiàn)出法律監(jiān)督的屬性，重點明確監(jiān)督管轄范圍、監(jiān)督案件性質(zhì)、監(jiān)督具體形式等具體內(nèi)容，讓跨行政區(qū)劃檢察院檢察權(quán)得到切實地履行和保障。

(二)司法權(quán)、行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的主要區(qū)別

檢察權(quán)的屬性之爭要求必須捋清司法權(quán)、行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)三者的區(qū)別，從檢察權(quán)屬性角度明確跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院的原則和方向。

首先，三者追求的價值目標不同。司法權(quán)追求的是公正與效率的有機統(tǒng)一，追求公平正義是司法權(quán)的首要目標；行政權(quán)則追求是效率、秩序與公正的統(tǒng)一，效率、秩序的保障和維護是行政權(quán)追求的首要目標；法律監(jiān)督權(quán)追求的是監(jiān)督的有效性，強調(diào)的法律的權(quán)威，通過監(jiān)督手段實現(xiàn)公義。

其次，三者的權(quán)力屬性也不盡相同。司法權(quán)著重于判斷權(quán)，具有中立、獨立的特征，以國家強制力作后盾；行政權(quán)側(cè)重于事務(wù)的處置權(quán)，是行政機關(guān)按照自己的意志對行政相對人作出處理決定的權(quán)力，在行政法律關(guān)系中行政機關(guān)占主導(dǎo)地位，因此行政權(quán)不具有中立性；法律監(jiān)督權(quán)強調(diào)監(jiān)督的及時有效性，突出法律的預(yù)防、引導(dǎo)、教育和糾錯等功能。

再次，三者的運行方式也有所不同。司法權(quán)的行使具有被動性的特征，司法中立性要求司法權(quán)的行使必須是被動的。行政權(quán)則相反，行政權(quán)行使的主動性是社會管理的客觀需要；法律監(jiān)督權(quán)的運行則是主動性與被動性相結(jié)合，既有事前、事中主動監(jiān)督的一面，也有事后監(jiān)督糾錯的表現(xiàn)形式。

(三)跨行政區(qū)劃檢察院與專門檢察院的異同

有人認為，跨行政區(qū)劃檢察院實際上是專門檢察院的一種表現(xiàn)形式，其實不然。《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。地方各級人民檢察院分為:省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機構(gòu)。專門人民檢察院的設(shè)置、組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。

由此可見，專門人民檢察院是在特定的組織系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置的檢察機關(guān)，以其專屬的管轄權(quán)和所保護的特定社會關(guān)系而有別于其他檢察機關(guān)。如軍事檢察院、鐵路運輸檢察院都屬于專門的人民檢察院。軍事檢察院按照專屬管轄權(quán)的原則，其職權(quán)是對軍職人員的犯罪案件行使檢察權(quán)；鐵路運輸檢察院是設(shè)置在鐵路運輸系統(tǒng)的檢察機構(gòu)，其基本任務(wù)是打擊和防范在鐵路運輸系統(tǒng)所轄區(qū)域中發(fā)生的各種違法犯罪活動。

而跨行政區(qū)劃檢察院顯然不屬于我國既有的軍事檢察院、鐵路運輸檢察院等專門檢察院?？缧姓^(qū)劃檢察院與專門人民檢察院的相同點在于都屬于檢察機關(guān)的重要組成部分。不同點在于，跨行政區(qū)劃檢察院不是傳統(tǒng)意義上的對應(yīng)行政區(qū)劃的檢察院，也不屬于專門檢察院，而是一種全面的創(chuàng)新。其不僅是對檢察機關(guān)管轄行政區(qū)劃的突破，也是對案件管轄范圍、經(jīng)費保障、人事管理等各方面全方位、多角度的體制創(chuàng)新。

(四)跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院的現(xiàn)狀及特點

目前北京、上海兩地已嘗試設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院，不僅對檢察機關(guān)管轄的行政區(qū)劃有所突破，也對案件管轄范圍、經(jīng)費保障、人事管理等各方面進行了多種創(chuàng)新性嘗試，從而實現(xiàn)了普通案件由行政區(qū)劃檢察院管轄、特殊案件由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的新的訴訟格局。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.管轄范圍的跨行政區(qū)劃性

傳統(tǒng)上檢察院的管轄范圍與行政區(qū)劃重合，有行政區(qū)就有檢察院，各級檢察院管轄范圍完全依附于行政區(qū)域，檢察院的設(shè)置、變更、范圍等也完全依附于行政區(qū)域的設(shè)置、變更、范圍。而跨行政區(qū)劃檢察院呈現(xiàn)出的首要特點就是“跨行政區(qū)劃”，即突破原有行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的原則，科學設(shè)置管轄范圍，促使管轄范圍與行政區(qū)劃適度分離。人民檢察院組織法第二條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。地方各級人民檢察院分為：1)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院；2)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院，自治州和省轄市人民檢察院；3)縣、市、自治縣和市轄區(qū)人民檢察院。在組織法中并沒有對跨行政區(qū)劃人民檢察院做出專門規(guī)定，因此探索建立跨行政區(qū)劃人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件，屬于創(chuàng)新之舉。

2.管轄案件性質(zhì)的特殊性

黨的十八屆四中全會提出，“探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法律審理的訴訟格局。

我國傳統(tǒng)司法管轄制度是以級別管轄和地域管轄為主，即按照一定標準劃分上下級檢察院之間管轄案件的范圍；而跨行政區(qū)劃檢察院的管轄制度應(yīng)當以案件是否易受地方因素干擾、是否跨行政區(qū)劃等因素為基礎(chǔ)進行構(gòu)建，所管轄的案件均為“特殊案件”，針對性強。如上海市檢察院第三分院管轄的案件范圍包括：1)上海市第三中級人民法院審理的行政訴訟案件；2)上海市第三中級人民法院審理的跨地區(qū)重大民商事訴訟案件；3)上海知識產(chǎn)權(quán)法院審理的知識產(chǎn)權(quán)類訴訟案件；4)上海海事法院審理的海事訴訟案件；5)上級人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件；6)跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件；7)民航、水運所屬公安機關(guān)偵查的重大刑事案件，海關(guān)所屬公安機關(guān)偵查的刑事案件；8)上級人民檢察院指定管轄的其他重大案件。

3.在設(shè)置形式上有力保證了依法獨立行使檢察權(quán)

憲法第一百三十一條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但司法實踐中，司法權(quán)往往易受地方權(quán)力的干擾，地方法院、地方檢察院在地方權(quán)力的干預(yù)下變?yōu)椤暗胤降摹狈ㄔ?、“地方的”檢察院，依法治國的正常步伐受到不良影響和干擾。對此，黨的十八屆四中全會《決定》提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”導(dǎo)致出現(xiàn)“司法地方化”的一個重要原因就是司法機關(guān)的人、財、物受制于地方政府，甚至個別地方的司法機關(guān)只能無奈地“主動地方化”?？缧姓^(qū)劃檢察院的設(shè)立，突破了固有的行政區(qū)劃界限，其人、財、物不再受制于所在地的黨政部門，從而在形式上有力保證了檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。

三、跨行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的路徑選擇

(一)跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置的層級探討

當前，我國檢察院分為最高人民檢察院、省級人民檢察院、地市級人民檢察院和區(qū)縣級基層檢察院，在什么樣的層面設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的級別問題對于整個制度的構(gòu)建顯得尤為重要。

司法實踐中，檢察機關(guān)在辦理具體個案時，并不僅僅是基層檢察機關(guān)會受到當?shù)卣男姓蓴_，地市級檢察機關(guān)，甚至是省級檢察機關(guān)在辦理某些個案時也可能會受到來自黨政機關(guān)的行政干擾?；谠O(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的初衷，為最大可能地弱化司法機關(guān)地方化、行政化色彩,破除地方干預(yù)，維護司法公正，設(shè)置跨區(qū)劃基層檢察院、跨區(qū)劃地市級檢察院、跨省級區(qū)劃檢察院乃是最優(yōu)的方案，即所謂的“小跨”、“中跨”、“大跨”三種模式。

1.小跨：跨區(qū)劃基層檢察院。當前在我國部分地級市基層檢察院對應(yīng)的行政區(qū)劃過于細密，不僅造成了司法資源的浪費，還嚴重影響了司法工作的效率。以廣東省廣州市為例，一個副省級地級市有11個市轄區(qū)之多。為了整合和優(yōu)化司法資源，集中優(yōu)秀人才，實行跨區(qū)劃基層檢察院，可以有效緩解基層司法人才不足的問題，保證“特殊案件”辦理質(zhì)量，也能較好地抵御基層人情社會對司法的不良干擾。

2.中跨：跨區(qū)劃地市級檢察院。我國某些省份同樣存在地級市行政區(qū)劃設(shè)置過密的問題。以廣東省為例，擁有21個地級市，是全國管轄地級市最多的省份。地級市過密同樣帶來司法資源的閑置或浪費，而像知識產(chǎn)權(quán)類的案件一般由中級人民法院受理，跨區(qū)劃地市級檢察院能夠很好地滿足“特殊案件”審理的需要，在行政等級上對應(yīng)中院，具有不同于跨區(qū)劃基層檢察院層級上的優(yōu)勢。

3.大跨：跨省級區(qū)劃檢察院。我國幅員遼闊，江河往往貫穿幾個省份。如長江中下游地區(qū)，就有湖南、湖北、江西、浙江、安徽、江蘇和上海六省一市。那么當審理海事訴訟案件、跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件時，跨省級區(qū)劃檢察院就可能顯現(xiàn)出優(yōu)勢，對于這兩類“特殊案件”，可以匯集幾省之力，促進案件的高效優(yōu)質(zhì)辦理。

當前，有學者提出，可以參考建國初期法院系統(tǒng)設(shè)立的東北、西南、西北、中南、華東和華北六大分院的模式，仿照部隊的“戰(zhàn)區(qū)制”，在全國設(shè)置東北、西北、南部、東部、中部等五個跨省級行政區(qū)劃檢察院管轄跨省級區(qū)劃的“特殊案件”。首先，建國初期最高法設(shè)立的六大分院是在革命戰(zhàn)爭剛剛結(jié)束這一特定歷史時期所設(shè)立的，具有特定歷史條件，是與當時同期設(shè)立的大行政區(qū)政府相對應(yīng)，所設(shè)立的六大分院是同級大行政區(qū)政府的組成部分，受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。其次，第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，設(shè)置跨省級行政區(qū)劃檢察院則必然要求人財物的管理應(yīng)當歸屬中央，這與省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理這一司改基本原則相悖。因此，現(xiàn)階段，設(shè)立跨省級行政區(qū)劃檢察院仍有較大的體制、機制障礙。當然，司法權(quán)是中央事權(quán)，司法改革的目標之一是通過人財物的中央統(tǒng)管，保證司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)，待各級檢察院的人財物實現(xiàn)中央統(tǒng)管后可以繼續(xù)探索跨省級行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立問題。

司法實踐中，大量案件由基層檢察院管轄，而基層檢察院在辦案過程中是最易受地方政府干擾的，設(shè)立跨區(qū)縣級行政區(qū)劃檢察院其必要性更為迫切。但是，若要在全國范圍內(nèi)設(shè)立跨區(qū)縣級行政區(qū)劃檢察院，司法成本將過高；更為重要的是，目前地市級檢察院在實際辦案過程中通過靈活運用指定管轄、提級管轄、異地管轄等方式能有效避免了辦案過程中來自地方政府的干擾。當然，指定管轄、提級管轄、異地管轄等機制有待進一步制度化，通過建立“負面清單制度”，將指定管轄、提級管轄、異地管轄案件全面細化，增強制度的可操作性，防止出現(xiàn)互相推諉，甚至異化制度等情況的出現(xiàn)。

當前，北京、上海兩地開展的跨行政區(qū)劃檢察院試點改革均是在跨地市級層面開展的。考慮到改革的漸進性、操作的難易程度以及改革合法性等問題，筆者認為，當前開展設(shè)置跨地市級檢察院改革是最優(yōu)選擇，也是最迫切的。

一是司法實踐中，重大民商事案件、重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全刑事案件、重大職務(wù)犯罪案件等重大、復(fù)雜案件是最易受到地方行政權(quán)力的干擾，同時，基層檢察院是無法管轄這些重大復(fù)雜案件的，此類案件適宜由跨地市級檢察院進行管轄，這與跨地市級檢察院的職能定位相符的，從北京、上海兩地試點情況看，這些案件也都是由跨地市級檢察院管轄的。

二是在省級行政區(qū)劃范圍內(nèi)，根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展水平、案件類型集中程度以及自然水域形成流域等情況，只需要設(shè)置數(shù)個跨地市級檢察院就可以全面覆蓋省內(nèi)的上述重大復(fù)雜案件，這在當前的司法實踐中是相對易于實現(xiàn)的。

三是設(shè)置跨地市級檢察院只需要將其人財物交由省級統(tǒng)管，而這與當前的司改精神是相符的，不存在原則性的障礙。

四是鐵路運輸檢察院遍布全國25個省、自治區(qū)，4個直轄市，通過改革現(xiàn)有鐵路運輸檢察院探索設(shè)置跨地市級檢察院將是改革探索中一個主要途徑，改造后的鐵路運輸檢察院就為跨地市區(qū)劃的檢察院。

(二)跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置的路徑選擇

新設(shè)立的上海市人民檢察院第三分院是依托上海鐵路運輸檢察院設(shè)立，同樣地，北京市人民檢察院第四分院依托北京市人民檢察院鐵路運輸分院設(shè)立，均為“兩塊牌子，一套人馬”，在確保原有業(yè)務(wù)正常開展的情況下，對跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立進行有益探索。

在鐵路運輸檢察院實行屬地管理后，隸屬關(guān)系發(fā)生了重大改變，經(jīng)費支出由地方省級財政保障，管理體制由分院所在地的省級人民檢察院直管，人財物方面基本上實現(xiàn)了“省統(tǒng)管”。在各項業(yè)務(wù)開展過程中，受制于地方政府較弱，各級鐵路運輸檢察院的管轄案件范圍已經(jīng)本身具有“跨行政區(qū)劃性”，且當前各級鐵路運輸檢察院受、辦理案件數(shù)不多，甚至出現(xiàn)人多案少的局面。因此，依托鐵路運輸檢察院來探索跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立具有先天優(yōu)勢，這也成為當前探索設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的主要實現(xiàn)途徑。

目前，全國現(xiàn)有17個鐵路運輸檢察分院，59個鐵路運輸基層檢察院，遍布全國25個省、自治區(qū)，4個直轄市，但多數(shù)鐵路運輸檢察分院和基層院均位于鐵路運輸樞紐城市，在數(shù)量眾多的鐵路運輸不發(fā)達城市均沒有設(shè)立鐵路運輸檢察機關(guān)，如廣州市鐵路運輸檢察分院及其下轄的肇慶、廣州兩個基層院位于廣州、肇慶，其余的19個地級市沒有設(shè)立鐵路檢察機關(guān)，那么在沒有設(shè)立鐵路檢察機關(guān)的行政區(qū)域通過什么樣的途徑來探索跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立呢？

曾有一種聲音，將現(xiàn)有的地市級檢察院合并、取消，改制為跨行政區(qū)劃檢察院。且不說該建議的現(xiàn)實可操作性，顯然，該建議與司法改革的精神相悖。根據(jù)構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法律審理的訴訟格局的原則要求，原有的行政區(qū)劃檢察院是不可能合并、取消的。

在沒有可依賴改造的鐵路運輸檢察機關(guān)的行政區(qū)域，筆者認為，只能通過按需、分區(qū)域新設(shè)跨行政區(qū)劃檢察院來管轄“特殊案件”。我們設(shè)想，廣鐵分院當然可以管轄廣州市區(qū)域內(nèi)的特殊案件，而其余20個地級市均沒有可依賴改造的鐵路檢察院，且這些城市人口密度、經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重不均衡，案件數(shù)量、案件復(fù)雜程度、新型案件出現(xiàn)頻率等情況也大相徑庭。對此，筆者建議根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和已具規(guī)模的城市群、經(jīng)濟圈以及自然形成等情況，設(shè)置跨廣州、佛山、肇慶檢察院；跨深圳、惠州、東莞檢察院；跨中山、珠海、江門檢察院；跨汕頭、潮州、揭陽、汕尾檢察院；跨湛江、茂名、陽江、云浮檢察院；跨韶關(guān)、清遠檢察院等六個跨地市級行政區(qū)劃檢察院。

四、跨行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的設(shè)想

(一)跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置原則

1.高效、便民原則

設(shè)立跨行政區(qū)檢察院應(yīng)當堅持高效、便民原則,即既要方便人民群眾參加訴訟活動,也要方便移送、接收案件，絕不能因為搞跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革導(dǎo)致人民群眾支出的訴訟成本過大、辦案成本的驟增。

2.合理配置、優(yōu)化現(xiàn)有資源原則

推進設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院改革,應(yīng)合理配置現(xiàn)有司法資源，實現(xiàn)現(xiàn)有司法資源價值最大化、最優(yōu)化。一要整合司法辦案資源,將重復(fù)的司法辦案資源進行合理配置;二要整合司法行政管理資源,結(jié)合實際調(diào)整和優(yōu)化司法行政人員比例,將更多的人員安排到一線辦案工作崗位。三要整合、盤活現(xiàn)有司法物質(zhì)基礎(chǔ)資源，充分利用現(xiàn)有物質(zhì)基礎(chǔ)資源，避免產(chǎn)生新的浪費，如在超標辦公用房清理過程中，一些地方清理出大量的辦公場所，在設(shè)置新的跨行政區(qū)劃檢察院過程中，可以通過借用、租賃等方式使用這些清理出來的超標辦公用房。

3.漸進原則

任何一次成功的改革都應(yīng)當循序漸進而又不斷摸索的過程。[1]我國地域廣闊,城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間,直轄市、省會城市、計劃單列市與中小城市、縣城之間,都具有不同的情況,推進跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)立改革應(yīng)充分考慮不同地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展差異、地理環(huán)境差異、案件特征差異等具體情況,結(jié)合實際、穩(wěn)步推進、不搞一刀切。如廣東的粵西、粵北與珠三角、粵東地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、案件數(shù)量、案件復(fù)雜程度、新型案件出現(xiàn)頻率等存在較大差異，廣東在推進跨行政區(qū)劃檢察院改革探索過程中，可以分別選取粵西、粵北、粵東、珠三角地區(qū)內(nèi)的一定區(qū)域設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院進行改革探索，在此基礎(chǔ)上分別總結(jié)經(jīng)驗，形成適應(yīng)廣東司法實踐的可復(fù)制、可推廣改革方案，再在全省范圍內(nèi)逐步推廣，確保跨行政區(qū)劃檢察院改革探索的順利推進。

(二)案件管轄制度

1.案件管轄標準明晰的管轄規(guī)則既是建設(shè)公正高效權(quán)威的司法制度的需要，也是公民、組織等主體行使訴訟權(quán)利的重要前提。

跨行政區(qū)劃檢察院管轄的案件均為特殊案件，其最終目的是要有效排除各種地方因素對查辦案件的不當干擾，確保依法獨立行使檢察權(quán)，因此，跨區(qū)域檢察院案件管轄制度的關(guān)鍵詞為“跨區(qū)劃”、“重大”和“易受地方干擾”。具體而言，應(yīng)考慮如下因素：

1)案件的跨行政區(qū)劃性，這也是跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄最首要的考慮因素。如重大環(huán)境資源案件，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，一旦出現(xiàn)污染，往往就是跨行政區(qū)劃的污染，因此，環(huán)境污染案件的系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點明顯，其跨行政區(qū)劃的可能性極大，如果仍由現(xiàn)有的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，可能會人為割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，將不利于案件的審理和糾紛解決。因此，跨行政區(qū)劃性是跨行政區(qū)劃檢察院的特殊案件的首要特征。

2)案情重大。例如重大的民商事案件往往與地方利益有千絲萬縷的關(guān)系，地方領(lǐng)導(dǎo)通常會高度關(guān)注，有可能會對司法機關(guān)施壓以促使案件的最終處理結(jié)果符合政府利益，這種情況在各地都時有發(fā)生，因此該類案件應(yīng)由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。但是，案情重大并不是指訴訟標的額大，關(guān)鍵是要考慮案件的社會影響程度、案件雙方當事人在當?shù)厣鐣绊懥Φ确矫嬉蛩亍?/p>

3)案件易受地方干擾。例如食品藥品安全案件，受利益牽制及地緣人際關(guān)系影響，查辦食品藥品安全案件的難度非常大，極易受地方干擾。因此，將這些易受地方政府干擾的案件交由相對獨立的跨行政區(qū)劃檢察院管轄，有利于依法公正有效地辦理。

跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄制度應(yīng)是一個開放的體系，隨著改革的廣度、深度不斷推進，案件管轄范圍理應(yīng)不斷調(diào)整，逐步完善，以適應(yīng)構(gòu)建科學訴訟格局的高要求。

(三)具體案件管轄范圍

1.公益訴訟案件

2012年民事訴訟法增加了民事公益訴訟制度，第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作。

公益訴訟涉及公共利益，而訴訟的原因多系地方政府的“不作為”、“亂作為”，其訴訟結(jié)果對公眾利益會產(chǎn)生較大影響，當?shù)卣叨汝P(guān)注訴訟結(jié)果的走向，甚至通過行政手段干預(yù)案件辦理?；诠嬖V訟制度設(shè)置的本義，確保公益訴訟制度的司法公信力是實現(xiàn)公益訴訟制度保障公眾利益的關(guān)鍵。因此，將公益訴訟案件交由跨行政區(qū)劃檢察院向?qū)?yīng)的跨行政區(qū)法院提起訴訟，將有利于排除地方政府對公益訴訟案件的行政干預(yù)，最大限度地保護公共利益。

2.重大環(huán)境資源案件

環(huán)境資源中諸要素是一個相互緊密聯(lián)系的統(tǒng)一整體，環(huán)境污染、資源破壞案件往往具有流域性、區(qū)域性，多具有跨行政區(qū)劃的特性。一些地方政府在GDP大棒的指揮下，在招商引資過程中存在以廉價資源換取財政收入，以犧牲環(huán)境換取GDP的高速增長，導(dǎo)致重大環(huán)境資源案件頻發(fā)，而這類案件將不可避免地與涉案企業(yè)的生存、發(fā)展，與當?shù)卣恼冇星Ыz萬縷的關(guān)系，再考慮到環(huán)境資源案件具有的系統(tǒng)性、跨行政區(qū)劃特性，如若遵循按行政區(qū)劃管轄原則，則可能會人為地割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，更為嚴重的是可能遭受到當?shù)卣男姓深A(yù)。因此，應(yīng)將重大環(huán)境資源案件被納入跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，淡化行政區(qū)劃色彩，尊重生態(tài)功能區(qū)劃，切實保護好賴以生存的環(huán)境資源。

3.跨地區(qū)的重大職務(wù)犯罪

十八屆四中全會決定起草組集體編著的學習輔導(dǎo)材料在介紹設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院的考慮時，特別提到：檢察機關(guān)近年來查辦職務(wù)犯罪的數(shù)量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高權(quán)重，保護層厚，關(guān)系網(wǎng)密，反偵查能力強，案件查辦過程中來自同級地方黨政部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干擾阻力大。因此，過去的實踐中需要經(jīng)常采取指定異地管轄、異地羈押、異地辦案的方式，而指定異地管轄具有隨機性，成本較高，需要規(guī)范化。①《黨的十八屆四中全會(決定)學習輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社、學習出版社，2014年，第83-84頁。

司法實踐中，多數(shù)職務(wù)犯罪并不具有跨區(qū)劃的特點，理論上應(yīng)當歸屬區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，但職務(wù)犯罪最易受地方因素干擾，適合跨行政區(qū)劃檢察院管轄。當然，跨行政區(qū)劃檢察院不可能承擔所有職務(wù)犯罪案件的偵查職能，但具體哪些職務(wù)犯罪案件應(yīng)由跨行政區(qū)劃檢察院承擔，目前并無明確的標準，改革試點中采取的是指定管轄的方式，如北京市檢察院第四分院和上海市檢察院第三分院對職務(wù)犯罪案件的管轄都是這種方式。盡管這種指定管轄方式有利于上級檢察機關(guān)根據(jù)情況靈活處理，但筆者認為跨行政區(qū)劃檢察院對職務(wù)犯罪案件的管轄采取固定管轄與指定管轄相結(jié)合的方式，以固定管轄為原則，將跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)當管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件類型細化，以利于司法的統(tǒng)一性，也有利于起訴、審判管轄的有效銜接。對此，可先將下列職務(wù)犯罪案件納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄范圍：

1)跨地區(qū)的職務(wù)犯罪案件；

2)對應(yīng)設(shè)置的跨地區(qū)法院審判人員職務(wù)犯罪案件；

3)涉及到跨地區(qū)的重大環(huán)境資源污染、跨地區(qū)的重大食品藥品安全背后可能暗藏的職務(wù)犯罪案件；

4)上級檢察機關(guān)指定的重大職務(wù)犯罪案件。

4.跨地區(qū)的重大食品、藥品安全犯罪案件

食品藥品安全犯罪案件嚴重侵害了不特定多數(shù)人的生命健康安全,社會危害性極大。該類犯罪,或通過網(wǎng)絡(luò)銷售,或通過物流渠道流通,生產(chǎn)、運輸、儲存、銷售等環(huán)節(jié)隱蔽性、跨區(qū)劃性極強；同時,該類案件的背后往往隱藏政府相應(yīng)監(jiān)管部門的瀆職以及部分國家工作人員受賄等職務(wù)犯罪問題。鑒于此類犯罪具有跨區(qū)劃性的特點以及辦案機關(guān)在辦案過程中極易受到地方政府的行政干預(yù)等情況。筆者建議，應(yīng)將跨地區(qū)的重大食品、藥品安全犯罪納入跨區(qū)劃檢察院案件管轄范圍，維護廣大群眾日益關(guān)注的食品藥品安全。

5.訴訟監(jiān)督類案件

1)行政訴訟案件

與一般民事、刑事案件相比，帶有“民告官”性質(zhì)的行政案件，受法院外部干擾因素最高，立案難，原告勝訴率也很低。2013年年初，最高人民法院決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，廣東省高院已在全省范圍內(nèi)，根據(jù)實際情況，確定了若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，如廣州市全市的行政案件交鐵路運輸兩級法院審理，深圳、珠海、江門、湛江則均指定一基層院管轄。被指定管轄若干區(qū)劃內(nèi)行政案件的深圳、珠海、江門、湛江等法院在某種程度上具有一定的跨行政區(qū)劃屬性，待條件成熟后，行政訴訟案件可以交由跨行政區(qū)劃法院統(tǒng)一管轄，相應(yīng)地，跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)當將對應(yīng)的跨行政區(qū)劃法院所管轄的行政訴訟案件納入管轄范圍。

2)跨地區(qū)的重大民商案件

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的深化，民商事案件的爭議數(shù)額越來越大，特別是跨區(qū)劃乃至跨境的當事人越來越多，一些重大的跨地區(qū)民商事案件牽涉地方利益，案件處理結(jié)果與地方經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的聯(lián)系越來越密切，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手、處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象。[2]對此，十八屆四中全會明確要求建立跨行政區(qū)劃司法機關(guān)辦理跨行政區(qū)劃的重大民商事案件，因此，應(yīng)當將跨地區(qū)的重大民商事案件納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄。

3)知識產(chǎn)權(quán)法院審理的知識產(chǎn)權(quán)類訴訟案件

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議決定在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院。2014年12月16日，廣州知識產(chǎn)權(quán)法院擬掛牌成立，對廣東省內(nèi)有關(guān)專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計、技術(shù)秘密、計算機軟件的第一審民事和行政案件以及涉及馳名商標認定的第一審民事案件實行跨區(qū)域管轄。新設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院在級別上等同于地方中級人民法院。廣州知識產(chǎn)權(quán)法院依法接受廣州市人民檢察院法律監(jiān)督，北京、上海試點的跨行政區(qū)劃檢察院均將相應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)法院審理的知識產(chǎn)權(quán)類訴訟案件納入管轄范圍，因此，可以將知識產(chǎn)權(quán)法院審理的知識產(chǎn)權(quán)類訴訟案件納入所在地的跨行政區(qū)劃檢察院管轄，便利當事人訴訟，降低維權(quán)成本較高，也可以在源頭上把好關(guān)，提高一審案件的辦案質(zhì)量。

綜上所述，通過分析設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的重要意義再到總結(jié)跨行政區(qū)劃檢察院的三大特征，澄清認識，糾正當前對跨行政區(qū)劃檢察院的思想誤解?？缧姓^(qū)劃檢察院既不同于我國既有的軍事檢察院、鐵路運輸檢察院等專門檢察院，也不能把它理解成傳統(tǒng)意義上的不對應(yīng)行政區(qū)劃的檢察院，其本質(zhì)特征是 “跨”和“獨”，包括管轄區(qū)域、管轄案件等方面的“跨”和地位上的依法“獨立”行使檢察權(quán)。跨行政區(qū)劃檢察院能否發(fā)揮其應(yīng)有作用，關(guān)鍵在于案件管轄范圍的確立?？缧姓^(qū)劃檢察院的設(shè)立層級及設(shè)置路徑有“小跨”、“中跨”、“大跨”三種模式，選擇“中跨”作為現(xiàn)實改革探索的主要方向，有鐵路運輸檢察院的地方可以通過改制鐵路運輸檢察院進行試點，其它地方可以嘗試探索新設(shè)跨行政區(qū)劃檢察院。本文拋磚引玉，期待引起學界和實務(wù)界對跨行政區(qū)劃人民檢察院設(shè)立問題更深入的研究。

[1]滿先進,吳俊明.司法改革視閾下司法地方化問題的消解[J].鄂州大學學報,2015,(9).

[2]李少平.為什么要設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院[J].求是,2015,(14).

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[5]馬成國.以鐵路檢法為依托 加快推進跨行政區(qū)劃司法管轄改革的步伐[EB/OL].正義網(wǎng)，2015-09-22.

[6]天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院課題組.職務(wù)犯罪案件跨區(qū)域管轄制度的現(xiàn)狀及完善[J].天津法學,2015,(4).

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[10]唐立,葉寧.跨行政區(qū)劃檢察院刑事案件管轄的合理模式——從實踐探索看改革前景[J].西南政法大學學報,2015，(6).

責任編輯：馬 睿

On the Establishment of Cross-Administrative Regional People's Procuratorate

Li Tao1，LuXin-hua2,Yang Shan2,Chen Fu-feng2

(1.Guangdong Peoples' Procuratorate, Guangzhou 510623, China;2.Pengjiang Distict People's Procuratorate, Jiangmen 529200,China)

Decision of the Central Committee of CPC on a Number of Major Issues Concerning the Overall Promotion of the Rule of Law has put forward the proposal of establishing cross-administrative regional peoples' court and people's procuratorate to deal with cross-regional cases. This reform is of great significance in terms of theory innovation, system innovation and practice innovation. This paper starts from the significance of establishing cross-regional people's procuratorate and further discusses the characteristics, establishment means, establishment principles, case governance, personnel system of cross-regional people's procuratorate.

cross-administrative regional procuratorate; establishment principles; path selection

2016-09-20

2016年度廣東省檢察系統(tǒng)理論研究課題

李濤(1980-)，男，湖北赤壁人，廣東省人民檢察院助理檢察員，從事檢察工作實務(wù)研究；盧新華(1973-)，男，廣東新會人，廣東省江門市蓬江區(qū)人民檢察院檢察員，從事檢察工作實務(wù)研究；楊珊(1981-)，女，湖北云夢人，廣東省江門市蓬江區(qū)人民檢察院檢察員，從事檢察工作實務(wù)研究；陳伏豐(1982-)，男，湖南雙峰人，廣東省江門市蓬江區(qū)人民檢察院助理檢察員，從事檢察工作實務(wù)研究。

D916.3

A

1009-3745(2016)05-0091-08