●安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院課題組/文

檢察環(huán)節(jié)司法救助工作現(xiàn)狀及對(duì)策研究

●安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院課題組*/文

隨著法治中國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)司法救助制度逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化，但在具體實(shí)踐中仍然存在重視不夠、程序不完善、資金保障不力、與其他救助工作銜接不暢等問(wèn)題，需要通過(guò)不斷探索總結(jié)加以完善。如果從基層檢察的視角探討國(guó)家司法救助工作存在的問(wèn)題及完善對(duì)策，可以由此受到啟發(fā)。

司法救助檢察環(huán)節(jié)現(xiàn)狀對(duì)策

2014年1月，《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《司法救助意見(jiàn)》）出臺(tái)，兩年來(lái)，國(guó)家司法救助工作逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化，為維護(hù)司法弱勢(shì)群體切身利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

一、從某市檢察機(jī)關(guān)救助案件管窺檢察環(huán)節(jié)司法救助現(xiàn)狀

近年來(lái)，檢察環(huán)節(jié)司法救助工作雖有一定進(jìn)步，但仍有很大發(fā)展空間，為此，我們選取了中部某市檢察機(jī)關(guān)司法救助實(shí)踐為樣本加以分析。該市兩級(jí)檢察院2015年共對(duì)9名當(dāng)事人及其家庭進(jìn)行了救助，發(fā)放救助資金38萬(wàn)元。基本特點(diǎn)如下：

一是救助案件不多，救助資金短缺。該市共有兩級(jí)檢察院10個(gè)，但一年來(lái)僅救助9名案件被害人及其近親屬，平均每院不到1個(gè)。9件救助案件中，有5件案件因基層檢察院救助資金短缺，而告知當(dāng)事人向市檢察院申請(qǐng)救助，且市檢察院司法救助資金缺口也較大，救助工作與當(dāng)事人司法救助的需求不匹配。

二是涉案罪名相對(duì)集中。5起系故意傷害致人重傷、死亡案件，2起系交通肇事致人重傷、死亡案件（其中1起系檢察機(jī)關(guān)支持交通肇事民事侵權(quán)訴訟案件），1起系搶劫致人死亡案件，1起系盜竊致人重大財(cái)產(chǎn)損失案件?？傮w來(lái)說(shuō)，人身權(quán)利受到損害的案件為主，也涉及財(cái)產(chǎn)重大損失的案件；刑事犯罪案件居多，但也涉及民事侵權(quán)案件，救助范圍逐步擴(kuò)大。

三是救助對(duì)象多為申訴信訪人。9件救助案件中，6件案件當(dāng)事人因不服法院判決向檢察機(jī)關(guān)提起申訴，2件因當(dāng)事人不服檢察機(jī)關(guān)不起訴決定提起申訴。司法救助案件多因申訴、信訪而發(fā)現(xiàn)、提起，均由檢察機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人申請(qǐng)司法救助權(quán)利后提出?？梢?jiàn)，救助工作中化解矛盾的目的性較強(qiáng)。

雖然該市的司法救助實(shí)踐不能廣泛代表我國(guó)司法救助的總體情況，但從某種程度上也反映了中等經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)司法救助工作的大致樣貌，可供研究參考。

二、檢察環(huán)節(jié)司法救助實(shí)踐中存在的問(wèn)題及困難

（一）檢察環(huán)節(jié)司法救助的范圍、對(duì)象不明確

現(xiàn)行規(guī)定對(duì)檢察環(huán)節(jié)司法救助的案件范圍未能明確統(tǒng)一，是否包括所有檢察機(jī)關(guān)正在辦理的案件，司法實(shí)踐中認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一，從而影響到司法救助工作的廣泛開(kāi)展。在涉檢涉訴信訪人這一對(duì)象的適用上也爭(zhēng)議較大，有人認(rèn)為其“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”的導(dǎo)向，可能造成更多纏訪案件的發(fā)生，因此不宜隨意擴(kuò)大適用。尤其是涉法涉訴信訪工作改革之后，更多類似案件將進(jìn)入檢察視野，需要明確界定其適用范圍。

（二）司法救助程序需要進(jìn)一步細(xì)化完善

申請(qǐng)程序規(guī)定不明確，材料核實(shí)難。當(dāng)事人申請(qǐng)救助所需提供的生活困難證明應(yīng)由何種機(jī)關(guān)出具，如何證明該生活困難系案件原因所致等問(wèn)題需要明確解決。以書(shū)面審核為主的方式難以查實(shí)相關(guān)信息，尤其是對(duì)于戶籍在異地的申請(qǐng)人提供的材料更難核實(shí)，無(wú)法排除一些證明材料系虛假提供的情況，對(duì)相關(guān)開(kāi)具證明的單位也缺乏相應(yīng)的制度約束。

（三）救助金管理使用制度不健全

《司法救助意見(jiàn)》中對(duì)救助金撥付的標(biāo)準(zhǔn)、程序、預(yù)算等缺乏具體可操作性的規(guī)定，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡等因素，救助資金的撥付數(shù)量、撥付方式等受地方政府態(tài)度、經(jīng)濟(jì)水平等影響較大，許多地方司法救助資金存在較大短缺，難以保障到位。管理、監(jiān)督方面也缺乏比較統(tǒng)一的規(guī)定，救助金的使用存在隨意性。

（四）檢察司法救助與其他救助工作機(jī)制銜接不暢

司法救助制度遵循“一次性救助原則”，以現(xiàn)金救助為主，但這種救助方式只能解急困，難以解決長(zhǎng)期生活困難，且對(duì)一些當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，因自身身體受傷或親人死亡而造成的心理創(chuàng)傷的修復(fù)等問(wèn)題，更需要加以關(guān)注。因此，需要社會(huì)救助、保障等其他機(jī)制配套。此外，檢察環(huán)節(jié)司法救助工作與法院民事訴訟費(fèi)用減免等銜接不夠，因民事訴訟費(fèi)用難以支付而無(wú)法通過(guò)訴訟索賠，從而向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法救助的情況也時(shí)有發(fā)生。

三、檢察環(huán)節(jié)司法救助工作機(jī)制的完善建議

（一）明確界定檢察環(huán)節(jié)司法救助的對(duì)象和條件

1.救助對(duì)象范圍。進(jìn)一步擴(kuò)大檢察環(huán)節(jié)的救助對(duì)象范圍，從檢察職能全面履行的角度，對(duì)因民事、行政判決、裁定不服等而向檢察機(jī)關(guān)提出申訴的申訴人，也應(yīng)納入救助范圍。同時(shí)嚴(yán)格把握救助條件，尤其對(duì)涉檢信訪人適用司法救助時(shí)，除應(yīng)符合“訴求合理”、“通過(guò)法律途徑難以解決”、“生活困難”、“愿意接受救助后息訴罷訪”等幾種條件，還應(yīng)嚴(yán)格參照《司法救助意見(jiàn)》中排除式列舉的幾種情況予以把關(guān)。

2.救助職責(zé)分工。按照及時(shí)性救助原則，檢察機(jī)關(guān)對(duì)正在辦理的案件涉及的司法救助申請(qǐng)均應(yīng)受理，不因案件所處階段而有所區(qū)分。但考慮到司法機(jī)關(guān)各自職責(zé)劃分、承擔(dān)的義務(wù)及監(jiān)督履職的需要，筆者認(rèn)為，除需要緊急救助的情況外，原則上仍應(yīng)加以區(qū)分階段劃分職責(zé)，即檢察機(jī)關(guān)救助的重點(diǎn)應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)作出不起訴等終結(jié)性處理決定的案件。對(duì)因犯罪嫌疑人未能抓獲、公安機(jī)關(guān)撤案等情形而提起的救助案件由公安機(jī)關(guān)辦理；對(duì)因刑事附帶民事訴訟階段或單獨(dú)提起民事訴訟階段被告人無(wú)賠償能力而提起的救助案件則由法院辦理。這種職責(zé)分工可能更利于各司法機(jī)關(guān)積極履職，避免推諉扯皮，也能夠與法院訴訟費(fèi)用緩減免等救助方式實(shí)現(xiàn)較好對(duì)接，也有利于辦案機(jī)關(guān)案結(jié)事了，做好息訴罷訪工作。［1］

（二）細(xì)化完善檢察環(huán)節(jié)司法救助規(guī)范高效的程序

1.明確告知義務(wù)，加強(qiáng)內(nèi)部銜接。將申請(qǐng)司法救助的權(quán)利納入當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)告知書(shū)內(nèi)容，并寫(xiě)明申請(qǐng)的條件范圍等。建立信息共享機(jī)制，利用檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，確保應(yīng)當(dāng)救助的及時(shí)給予救助。

2.證明材料的提交及核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任指導(dǎo)申請(qǐng)人相關(guān)證明材料的獲取途徑，必要時(shí)幫助申請(qǐng)人做好與相關(guān)證明機(jī)構(gòu)的溝通工作，并同步履行審查核實(shí)和監(jiān)督義務(wù)，確保司法救助資金依法發(fā)放。

3.申請(qǐng)不予受理的說(shuō)理及救濟(jì)?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，目前我國(guó)并未對(duì)申請(qǐng)人司法救助申請(qǐng)不予受理或被駁回后的救濟(jì)權(quán)利予以規(guī)定。我國(guó)可借鑒日本相關(guān)法律規(guī)定［2］，要求司法機(jī)關(guān)就不予受理決定作出解釋說(shuō)理。申請(qǐng)人不服決定，且確有證據(jù)證明其符合司法救助條件，而司法機(jī)關(guān)不予受理的，可以向其提出復(fù)議或向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出申訴。

4.后置督促、追償程序?！端痉ň戎庖?jiàn)》中規(guī)定，對(duì)于“能夠通過(guò)訴訟獲得賠償、補(bǔ)償?shù)?，一般?yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟渠道解決”，主動(dòng)放棄或拒絕賠償，以及通過(guò)社會(huì)救助已經(jīng)得到合理補(bǔ)償、救助等情況不納入司法救助范疇。因此需要考慮是否設(shè)置司法救助的前置或后置程序，以及是否需要追償?shù)膯?wèn)題。前置程序要求先通過(guò)訴訟途徑向加害方索賠，無(wú)法獲取的情況下方可申請(qǐng)司法救助，這顯然不符合及時(shí)救助原則。因此建立后置督促、追償?shù)瘸绦蜉^為適宜，即申請(qǐng)人獲取司法救助資金后，應(yīng)積極通過(guò)訴訟向加害方索賠，并根據(jù)獲取賠償金情況，扣減已發(fā)放的救助金。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督、督促或支持起訴，法院通過(guò)緩減免訴訟費(fèi)、設(shè)立簡(jiǎn)易程序等形式提供便捷訴訟途徑，并加強(qiáng)判決執(zhí)行。

另外，對(duì)涉檢信訪人的司法救助應(yīng)堅(jiān)持“息訴罷訪在先，救助在后”的原則，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其息訴罷訪情況的監(jiān)督，申請(qǐng)人獲取救助后仍以同一事由纏訪鬧訪的，對(duì)已發(fā)放的救助資金應(yīng)予以追繳。［3］

（三）規(guī)范司法救助資金的管理監(jiān)督制度

1.實(shí)行政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的資金籌集管理模式。司法救助資金的籌集來(lái)源以政府撥款為主，社會(huì)捐助為輔。近兩年來(lái)，中央及地方財(cái)政撥付的司法救助資金逐年上漲，2015年財(cái)政撥付司法救助資金達(dá)30億之多，［4］但根據(jù)基層檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)材料等顯示，資金短缺的情況在一些地方尤其是貧困地區(qū)仍然存在。筆者認(rèn)為，順應(yīng)司法改革后人財(cái)物統(tǒng)一管理的變化，可建立以省級(jí)財(cái)政部門(mén)為責(zé)任單位的司法救助基金統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，將中央及地方財(cái)政撥付的資金統(tǒng)一由省級(jí)財(cái)政部門(mén)管理，由各地每年申報(bào)預(yù)算，根據(jù)各地司法救助工作開(kāi)展情況予以審核下達(dá)指標(biāo)。

關(guān)于社會(huì)捐助募集的資金，筆者贊同一些學(xué)者觀點(diǎn)，可通過(guò)鼓勵(lì)慈善組織建立司法救助慈善基金的形式出現(xiàn)，以吸引更多的法律志愿服務(wù)者、慈善人士參與，從而彌補(bǔ)政府司法救助機(jī)構(gòu)資金不足，也是提升司法救助工作群眾知曉率，加強(qiáng)宣傳的較好途徑。［5］

2.嚴(yán)格審批發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，探索“綠色通道”、“先行救濟(jì)”機(jī)制。要嚴(yán)格把關(guān)審批發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真審核申請(qǐng)人提供的證明材料原件、復(fù)印件等，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)。明確司法救助審批、資金支付、實(shí)際發(fā)放、項(xiàng)目決算等各部門(mén)之間的責(zé)任，確保救助資金依法審批、?？顚Ｓ?。同時(shí)，盡可能的簡(jiǎn)化審批流程，可區(qū)分一般救助和緊急救助設(shè)置不同流程。對(duì)因需要緊急治療支付手術(shù)費(fèi)、無(wú)人撫養(yǎng)的未成年人等情況，可以探索推行“綠色通道”、“先行救濟(jì)”等機(jī)制。對(duì)確有證據(jù)證明系緊急案件的，也可由受理申請(qǐng)的檢察機(jī)關(guān)先行墊付部分救助資金，事后補(bǔ)充完善審批手續(xù)。

3.加強(qiáng)救助工作及資金使用監(jiān)督，以公開(kāi)促公正。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)司法救助資金發(fā)放情況進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)算的同時(shí)，同步提交檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督審查備案，嚴(yán)格審查資金審批、發(fā)放程序是否合法，對(duì)違規(guī)違法行為嚴(yán)肅責(zé)任追究。

接受外部監(jiān)督，將司法救助工作納入檢務(wù)公開(kāi)范圍，定期向社會(huì)公示工作開(kāi)展、救助資金使用發(fā)放情況，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。積極探索司法救助公開(kāi)聽(tīng)證等制度，就申請(qǐng)人是否符合救助條件、救助資金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放救助金的流程等邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員、社區(qū)群眾代表等實(shí)時(shí)全程監(jiān)督。

（四）暢通檢察環(huán)節(jié)司法救助工作與其他機(jī)制的銜接

1.實(shí)現(xiàn)各司法機(jī)關(guān)之間無(wú)縫對(duì)接。司法救助工作是一個(gè)整體系統(tǒng)性工程。首先明確司法機(jī)關(guān)責(zé)任分工，前文已有所論述，不再贅述。其次要加強(qiáng)各司法機(jī)關(guān)溝通，探索建立信息共享平臺(tái)，及時(shí)將救助案件線索、救助情況等錄入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息高效流轉(zhuǎn)，讓各司法機(jī)關(guān)均能第一時(shí)間了解相關(guān)情況，作出處理預(yù)案，保證救助措施的連續(xù)性，簡(jiǎn)化審查、審批手續(xù)。［6］

2.加強(qiáng)與社會(huì)救助、保障等工作的有效銜接。一是物質(zhì)救助與心理?yè)嵛肯嘟Y(jié)合，聯(lián)系安排心理專家對(duì)心理受到創(chuàng)傷的被害人及其親屬進(jìn)行心理輔導(dǎo)，幫助他們重拾生活信心。二是與社會(huì)保險(xiǎn)、民政救助、城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保等相關(guān)工作相結(jié)合，對(duì)于暫時(shí)未納入司法救助范圍的或者實(shí)施救助后仍然面臨生活困難的申請(qǐng)人，通過(guò)申請(qǐng)發(fā)放困難補(bǔ)助、補(bǔ)貼、辦理社會(huì)保險(xiǎn)、提供公益就業(yè)崗位等方式，幫助申請(qǐng)人解決長(zhǎng)期生活困難。

3.推行跟蹤回訪機(jī)制，提升救助社會(huì)效果。對(duì)給予司法救助的申請(qǐng)人，根據(jù)具體情況定期或不定期采取電話、上門(mén)回訪等方式了解其生活、工作狀況，為其提供盡可能的持續(xù)幫助，體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷和溫暖，幫助受害人及時(shí)走出困境。同時(shí)，通過(guò)跟蹤回訪，加強(qiáng)司法救助工作調(diào)研總結(jié)，通過(guò)了解實(shí)際情況、征求各方意見(jiàn)，進(jìn)一步促進(jìn)司法救助制度的改進(jìn)和完善。

注釋：

［1］參見(jiàn)孟克那順、王浩然：《關(guān)于完善被害人救助工作的幾點(diǎn)思考》，載《中國(guó)檢察官》2013年第9期。

［2］參見(jiàn)李艷：《完善我國(guó)司法救助制度的幾點(diǎn)建議——與日本司法救助制度的比較》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第2期。

［3］參見(jiàn)《安徽省檢察機(jī)關(guān)國(guó)家司法救助實(shí)施辦法》，該辦法第23條、第24條對(duì)司法救助資金的追償、追繳等內(nèi)容加以規(guī)定，值得全國(guó)統(tǒng)一立法時(shí)借鑒。

［4］據(jù)《中國(guó)青年網(wǎng)》報(bào)道，2014年、2015年中央財(cái)政每年下?lián)?億元，地方各級(jí)財(cái)政分別安排救助資金17.7億元、22.4億元用于國(guó)家司法救助資金，僅2014年就救助了80042名當(dāng)事人。而同一時(shí)間的報(bào)道統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2015年10月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理1.3萬(wàn)余人國(guó)家司法救助申請(qǐng)，發(fā)放救助金1.2億元，這一數(shù)字相較全國(guó)各系統(tǒng)的司法救助數(shù)字顯然占比偏小。http://news.youth.cn/sh/201512/ t20151209_7398113.htm，訪問(wèn)日期:2016年1月12日。

［5］參見(jiàn)徐盼：《完善我國(guó)司法救助機(jī)制的路徑選擇》，載《長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期。

［6］同［4］。

*本文系安徽省人民檢察院2015年度全省檢察理論研究課題的部分成果，項(xiàng)目號(hào)［AJ201512］
**課題組組長(zhǎng)晏維友，安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)；副組長(zhǎng)張朝東，安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；成員：吳顏艷，安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；張琳，安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院專職檢委會(huì)委員；吳慶春，安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院控告申訴科科長(zhǎng)；趙婕，安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任［230001］