●高揚捷/文

檢察官辦案責任制改革探析
——以“去行政化”為視角

●高揚捷*/文

本文立足于當前制約檢察官辦案責任制改革的“行政化”這一核心要素，從法治視角厘清二者關系，深入剖析原因，并從八個方面指明“去行政化”的改革路徑。希冀借此助推檢察官辦案責任制改革能夠運行有效、符合檢察工作客觀規(guī)律和滿足各方期待。

檢察改革辦案責任制去行政化

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）為深化司法體制改革指明了方向，提出了司法體制改革的目標和總框架。其核心就是“一個重心、兩個基本點”：“一個重心”即“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”，而“兩個基本點”的一系列舉措實際上可概括為“去行政化”。可以預見，隨著司法體制改革的深入，司法機關將進入一個“去行政化”時代。

一、關系辨析：去行政化與辦案責任制改革

（一）“去行政化”的法治視角

行政化作為一種管理手段，只適宜于經(jīng)濟社會管理領域而不是司法領域，特別是執(zhí)法辦案這一檢察業(yè)務管理領域。即便是在經(jīng)濟社會管理領域，行政化也存在是否適宜的問題，這也是十八屆三中全會提出“去行政化”的根本所在。檢察機關執(zhí)法辦案中，傳統(tǒng)三級審批制下權威與“真理”全都自上而下，以服膺法律和客觀事實為天職的反對意見甚至于法律本身便無法順利展開。只要裁斷的依據(jù)出自行政意志，要將無數(shù)復雜多樣的刑事案件公平處理，已不是檢察行政系統(tǒng)技術能力之所能及，況且還與檢察機關客觀公正的秉性相沖突，也與其所擔當?shù)姆杀O(jiān)督職責相悖。因為自上而下的行政服從有自己固化的行政邏輯需要恪守，而復雜多元的案件事實則有自己的司法規(guī)律需要遵循，司法規(guī)律排斥服從呼喚監(jiān)督和信任?？梢姡姓姆倪壿嬇c司法的客觀規(guī)律之間的對抗難以調和，因此無法共存。選擇法治，也就意味著對行政化的棄置。這樣，檢察決策的科學性合理性便可實現(xiàn)從“事前過濾”到“事后過濾”。事前過濾，起支配作用的是有限理性的行政意志，而事后過濾，則要經(jīng)受住不特定公眾在不特定時間的質疑和歷史眼光的逼視，讓司法官的聲名前程全數(shù)捆綁其中，孰優(yōu)孰劣自然已經(jīng)明晰。因此，辦案組織沒有“去行政化”，則不管是主訴檢察官或主任檢察官，都不能改變檢察官“權”被架空“責”則自擔的實質，不管名稱如何，改革終將回到三級行政審批的原點上去。

（二）“去行政化”的價值目標

檢察官辦案責任制的頂層設計與試點實踐要觸動符合“司法規(guī)律”這個核心問題，“去行政化”所要追求的價值目標便首先應該得到明晰。

1.辦案組織應該開放而富有效率。理想的辦案組織是這樣一個平臺：每個辦案檢察官都能在此充分釋放智慧，并在接觸案件信息的第一時間作出符合自己專業(yè)判斷的決定從而擁有高效率。效率提高的同時為解決檢察機關長期以來案多人少的矛盾開具了組織藥方。而辦案組織的開放性則可使檢察官根據(jù)不同案件類型的需要隨意組合和被自如調用，每個人也可根據(jù)自身特長隨時變身為“領導”。比如，對于現(xiàn)在自偵案件異地辦理方式，由于沒有改變權力支配案件的實質，試圖通過案件“異地”達到公正司法便成為不可欲的目標。而辦案組織開放后，便可以根據(jù)案件特點和檢察官特長實行雙向選擇由上級院主導自由調配，實現(xiàn)由原來“案件異地”向“檢察官異地”轉變。

2.管理模式扁平化。通過執(zhí)法辦案組織的重新整合，打破原來的內設機構，把舊有的組織結構化扁平化，壓縮管理層次，這樣既有助于去行政化，也有助于減少原來不同職能組織之間的掣肘對檢察人力資源的無謂消耗。同時檢察官通過檢察工作項目組織并負責到底，確保對辦案過程全程、縱深介入，有助于用審判思維指導偵查和起訴工作，既符合“以審判為中心”的要求，對檢察官專業(yè)化職業(yè)化培育也具有推進作用。

3.落實個人負責制。與從間架性自上而下的縱向組織到扁平化從左到右的橫向組織改革相對應，檢察機關內部審批體制也面臨著重構，應該全面實行檢察官個人負責制。這種模式不是理論設計的結果，而是歷史選擇的必然和現(xiàn)實的需要。這一點從檢察官辦案責任制的發(fā)展歷程可清楚看出：誕生于上世紀末的主訴檢察官辦案責任制，是基層檢察院長期在案多人少壓力倒逼下而自發(fā)形成的。但形勢差人強，自發(fā)形成的改革成果終究在強大的傳統(tǒng)行政慣性作用下回到改革前的老路上去。即便后來對主訴檢察官制度有諸多改良或創(chuàng)新，最終都難逃厄運：“主”屢次迷失并被傳統(tǒng)“官”替代或雖有名而無實。

二、原因剖析：“行政化”緣何始終難“去”

（一）改革手段與改革目標是否相互匹配

用效率型改革手段欲達成活力型改革目標，是制約檢察官辦案責任制改革推進的重要原因。毋庸置疑，檢察官辦案責任制改革是個釋放活力的改革，志在打造一個兼具辦案質量和效率、推動檢察隊伍專業(yè)化職業(yè)化等多目標的辦案系統(tǒng)。進行這種無先例可循的活力型改革，按照30余年改革開放積累下的經(jīng)驗，本應該通過基層摸索、高層追認的自下而上方式進行，但卻用了權力支配、自上而下的效率型改革辦法。頂層設計中雖只給出改革藍圖讓基層各自發(fā)揮具體試點，但在“凡改革應依法有據(jù)”下各試點單位均過于拘謹不敢突破試點方案框架大膽嘗試。這種用權力推動的自上而下的效率型改革手段想要達成活力型改革目標，是手段與目標的不對稱。即使勉強推動，由于高層事先預設的理想方案往往與地方情況的參差不齊難以相融，因此方案落地時雖實際上并不能貫徹執(zhí)行，最終也只能通融將就，縱容在基層打折扣，效果可想而知。解決手段與目標的匹配問題，個人認為，應該鼓勵試點單位在試點方案大的框架內適當突破法律規(guī)定，待適宜在全國全面推行之前，再解決依法有據(jù)問題。

（二）主導執(zhí)法辦案的是行政權力還是案件信息

刑事法治，毫無疑問，起決定作用而且唯一起作用的就應該是案件信息而不是權力。對于執(zhí)法辦案而言，需要立足于對案件及其背景信息的全面把握和對法律規(guī)定的全方位掌控，權力的不當介入當被禁止，以確保親歷案件信息的檢察官依法獨立行使檢察權。如此一來，非要在執(zhí)法辦案中加入從科員到科長再到檢察長的權力層級便無正當性可言。無疑，一直被沿襲使用的三級行政審批體制便是典型的權力主導信息的辦案責任模式，包括冤假錯案在內的很多弊端都無不肇因于此。新的辦案責任制模式呼喚權力退場、由案件信息來主導執(zhí)法辦案。

（三）可靠的是不變的法律規(guī)則還是可變的人際聯(lián)系

按照盧梭的社會契約論原理，可靠的應該是不變的法律規(guī)則而不是可變的人際聯(lián)系。但是應該看到，盧梭的社會契約論只在一種情況下成立，即存在人身依附關系的場合。而在剔除科層制的權力障礙和人身依附關系后，可靠的則應該是可變的人際聯(lián)系?，F(xiàn)代司法之所以趨向于由獨立檢察官所帶來的可變的人際聯(lián)系，是因為在法律規(guī)定（契約）相對穩(wěn)定情況下，發(fā)生在不變的法律規(guī)則視域下的案情復雜參差不一，需要檢察官的主觀認知通過對個案信息的把控與當事人之間建立起一對一的橫向聯(lián)系，加上法律規(guī)則中量刑幅度大，更需要個人能力介入加以補充。這種橫向的人際間的、隨個案不同進行相應調整的鏈接，可一點點去調整法律關系中的利益結構，讓它無限接近公平正義的要求。借此，個性化執(zhí)法有望鍛造出具有鮮明個人魅力的司法官，且盡量照顧法律關系中所有人利益的做法也與“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的司法目標相一致。因此，把案件決定權直接交由檢察官個人，既符合司法的親歷性原則，還可以避免固化了的權力思維與行政邏輯對案件客觀規(guī)律的違背，從而確保案件質量。

（四）檢察官獨立負責后檢束力量是否缺失

讓“主”回歸，實行檢察官辦案個人負責制看似意味對檢察官個人的管束放松。但應該看到，管束之放松，只是減輕行政權力的不當干預，而將約束的責任交付于檢察官個人。但是既對自己負責，也要預備著承擔本身行動之后果，于是由誰擔任獨立辦案檢察官的取舍之間便以各人所能承擔之后果為依歸。因此，落實檢察官個人負責制看似給予獨立檢察官的權力和自由便大到失控，但是，既握有千百種可能的自由和權力，但無一不要求各人自己承擔各種可能之后果，包括名譽前程在內的所有個人利益都無一不與手握的自由和權力全數(shù)綁定，特別是在互聯(lián)網(wǎng)技術和以審判為中心的訴訟模式下更是如此。因此，這種檢束的力量不是減少而是增強了。只要真正落實這一層，則在爭取獨任檢察官的崗位之前，每個人都要首先掂量自己所能承擔后果的能力，因此，會出現(xiàn)的是推托而不是爭搶的局面。

（五）個人是否有能力獨立履職

這個認識盲區(qū)全因個人一直被集體裹挾。不可否認，檢察系統(tǒng)也吸納相當人才，但存在被強大的行政流程裹挾而無法將個人才干全數(shù)釋放。要確保檢察官能夠勝任履職，首先在于釋放組織效能將組織結構整個更新，給個人充分的自主權。同時，具有創(chuàng)造精神的獨任檢察官，必須精通法律以為履職提供技術上的支持，同時還需具備宏大的社會視野和深沉的人文情懷以為社會轉型期法治建設提供戰(zhàn)略支撐。如此這般素養(yǎng)的高級檢察官，在長期行政機能壓抑下不可能立刻顯現(xiàn)，因此改革之初需設定一個過渡期，用于釋放、發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)能夠獨擋一面的人員，以免因準備不足倉促上任出現(xiàn)問題時，歸因于來之不易釋放行政效能賦權檢察官的改革路徑而又退守回去。通過組織上的更新和步驟上的穩(wěn)健，檢察機關所吸納的人才必足以擔綱獨任檢察官的履職要求。

三、路徑探析：“去行政化”視角下的辦案責任制改革

（一）辦案組織名稱甄選

辦案組織名稱是透露出強烈改革導向的基本信息。無論是過去的主訴檢察官、主辦檢察官，還是現(xiàn)在的主任檢察官，都帶有典型的屬于舊時代的權力烙印，這跟互聯(lián)網(wǎng)時代權力褪去、信息高速流通的潮流相悖，還容易讓人產生與臺灣地區(qū)、日本、韓國主任檢察官制度相同的誤解，造成思想認識上和司法實踐中的偏差。［1］因此，個人認為，啟用“獨任檢察官”既符合檢察官的職業(yè)特點，符合辦案組織扁平化管理后檢察人員之間通過項目進行組織并可根據(jù)不同項目靈活調換的要求，也抹去其身份差別和權力等級，還能涵括所有業(yè)務組的檢察官。同時，更能表明忠實于事實和法律的檢察權與權力的切割和距離，消除與社會公眾的疏離，提升社會信任與認同。

（二）重新界定監(jiān)督制約力量

試點方案把監(jiān)督制約的著眼點和落腳點置于通過內部流程監(jiān)控和關鍵辦案節(jié)點進行把控，未能脫離傳統(tǒng)的“自體”監(jiān)督模式，容易使改革回到老路上去。事實證明，檢察機關內部的“自體”監(jiān)督作用有限，陽光的“他體”監(jiān)督才是最好的防腐劑。隨著“兩微一端”等信息化檢務公開平臺的發(fā)展完善和公開范圍的不斷擴大、公開內容的不斷豐富，檢察機關所有的業(yè)務活動都要經(jīng)受當下陽光的曝曬，甚至于歷史目光的逼視。同時，在“以審判為中心”訴訟模式下，檢察機關的訴訟活動都要經(jīng)受庭審檢驗，并接受法院更大尺度的訴訟文書公開對檢察機關指控質量的曝光。經(jīng)驗表明，外部的他體監(jiān)督自然而然會轉化為檢察機關內部的自體監(jiān)督力量，而且威力終將成幾何級上升。因此，所有的內部力量都應該整合轉化成為提高檢察機關執(zhí)法質量的有效力量，而不是拘泥于在新技術條件和新訴訟模式下應該被淘汰的所謂內部監(jiān)督，造成檢察機關有限執(zhí)法力量的無謂內耗。這樣的設計還會帶來另一個意想不到的好處，那就是解放舊有辦案組織格局下的內部監(jiān)督力量（包括紀檢監(jiān)察、檢務督察人員等，該部分職能可與案件管理職能合并），將被釋放出的人員投入到辦案組織當中。

（三）有效“補償”去行政化的行政領導

“去行政化”并非不要行政領導，關鍵在于如何準確處理。制約“去行政化”的最大障礙，或是舊有格局下的行政領導對即將失去對案件信息控制權的恐懼。其實，現(xiàn)在日臻成熟完善的信息化辦案系統(tǒng)，為“領導”提供了不干預卻對信息動態(tài)、且憂喜都全面把控的可能和便利。因此，如果不敢放權的擔憂還沒有解除，不是出于對官僚權力失去的恐懼，便是出于對信息化辦案系統(tǒng)的無知。而檢察官個人通過統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)的授權和技術支持，將案件程序和實體信息持續(xù)動態(tài)提供給相關“領導”，解決“勝利者”（因扁平化而被解放的獨任檢察官）對“失敗者”（因科層制改革而被剝奪權力的“領導”）進行補償?shù)穆窂胶?，檢察官獨立負責制便能獲得動力支持得以順利實施，并最終能與辦案質量終身負責制相匹配，獨立負責和質量終身負責這兩個元素也獲得統(tǒng)一調和，案件質量終身負責制度的實施也會更具人性化和期待可能性。

（四）完善檢察官履職保障機制

建立檢察官履職保障機制，是確保檢察官辦案責任制改革順利實施的重要一環(huán)。對此，除了全面落實2015年版檢察改革五年規(guī)劃中的保護機制外，［2］更在于明確其責、權、利的邊界。一是制定行為積極清單?！胺o明文授權不可為”，超越了清單授權范圍的行為即應擔責，否則可以免責。這樣也可避免把一些制度性缺陷強加到個人身上，讓個人不當承擔制度的缺陷和不足，既作不必要的犧牲，也掩蓋制度改革的良機。二是制定權力消極清單。一種思想乃至一句話常?？梢杂袩o限的解釋，因此，其準確意思的表達，有時不在于聲稱自己“是什么”，更在于聲稱自己“不是什么”。故完全有必要在對獨任檢察官職責進行正面表述的情況下，列出“不是什么”的負面清單。三是明確模糊的中間地帶。執(zhí)法工作的難處在于，嚴格執(zhí)法與照顧現(xiàn)實之間的分寸如何拿捏。這往往是完全法律教育下缺乏社會經(jīng)驗的新生代檢察官的弱項。但是，社會現(xiàn)實和案件情況千差萬別，要整理出一套可供操作的模板既非易事，也不可能窮盡，建議這部分可交由檢委會討論決定，借此實現(xiàn)檢察權對檢察官個人責任的分擔，也是檢察機關保護檢察官個體的一種可行方式。

（五）重新定位檢察官個人責任追究原則

一旦涉及對檢察官個人責任的追究，應當明確兩個問題。一是嚴格追究條件。應集中在主觀上存在故意或過失，客觀上證明有徇私枉法徇情枉法、濫用職權、權錢交易的行為。至于司法判斷行為本身，則不應當作為懲戒對象。否則，容易造成精英檢察官或流失或畏首畏尾將矛盾上交給檢委會，恐又回到改革前的老路上。二是明確責任分擔。審批結構扁平化后，存在如何處理檢察官個人負責制與檢委會決策的關系問題。對此，關鍵在于嚴格的錯案責任終身制落地和檢委會委員責任合理分擔。對檢委會決策的錯案，由檢察長個人對錯案負總責，獨任檢察官個人承擔次要責任，各檢委會委員則對自己的表決意見負責。通過責任捆綁和公平分擔，可以有效化解獨任檢察官主動和被動提交兩個問題，同時也順道解決檢委會委員有效履職和委員退出機制問題。［3］

（六）設立檢察官職業(yè)化評價標準體系

除了執(zhí)法辦案領域的去行政化安排外，檢察官人事管理同樣面臨去行政化問題，否則將消弭執(zhí)法辦案領域的去行政化努力。目前，檢察機關內部人事管理與行政機關毫無二致。除了行政職務晉升，檢察官職級也是從副科級往上一級級升遷，并與工資、福利待遇掛鉤，而晉級晉職決定權掌握在科長、檢察長甚至司法外部的黨政領導手中。反觀最應該起作用的《檢察官法》里的檢察官等級卻成了擺設。只要這種檢察官人事管理制度不打破，即便把正式制度層面的“顯性”檢察執(zhí)法權交給檢察官個體，行政上的各種“領導”仍然會通過掌握晉職晉級權而對檢察官執(zhí)法權產生“隱性”影響力。去行政化呼喚立足于《檢察官法》的一套獨立于行政體系的檢察官職業(yè)化評價標準體系。

（七）具備對改革代價的充分認知

任何制度在運行過程中，都要支付制度成本。因此，改革轉型的成功與否，與我們愿意為此付出多大代價直接關聯(lián)。沒有現(xiàn)成的符合中國實際的檢察官辦案責任制模式可以遵循，允許一定程度的試錯，以寬容心待之，就為改革積累經(jīng)驗層面上講，不僅不應追究反而應當感謝這些改革“失敗者”對最終改革方案的證成所作出的犧牲和貢獻。只有在這樣的心態(tài)下，檢察機關上下才能獲得一種自如而輕松的心態(tài)去共同求得改革最佳方案。凝聚這樣的寬容共識，也才能夠影響互聯(lián)網(wǎng)信息下開放的輿論環(huán)境，引導其對檢察官履職的理性監(jiān)督和評判，從而創(chuàng)造檢察官履職的整體良善環(huán)境。

相對于反腐敗對善政的期待，司法體制改革則是對人的自由和生命的救贖。善政回歸、對民眾自由和生命的程序性保障，都是新形勢下確保國家長治久安應當去追求的新常態(tài)。構建此新常態(tài)，深入推進以檢察官辦案責任制為核心的檢察權運行機制改革，作為手段的法治和作為目標的發(fā)展穩(wěn)定才有出路。只有置于這樣的高度，我們才能有足夠的壓力和動力盡速在改革上達成共識，共同推進這個古老國度的法治偉業(yè)。

注釋：

［1］實際上，大陸試點方案與臺灣地區(qū)都用了“主任檢察官”同一概念，實際上二者在設置背景、條件、目標和功能等層面上都存在顯著差別。但如果未加深入了解，確容易混淆和趨同，造成改革文本與司法實踐的相互撕扯。

［2］保護機制包括：建立健全檢察人員履行法定職責保護機制，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。完善檢察人員申訴控告制度，健全檢察人員合法權益因履行職務受到侵害的保障救濟機制和不實舉報澄清機制。建立檢察官懲戒委員會制度。

［3］檢委會委員作為政治待遇分配、檢委會委員個人缺乏壓力和動力主動學習提高履職能力以及對履職水平不高的委員缺乏退出機制一直是制約檢委會決策水平的幾大弊端。

*福建省泉州市人民檢察院檢察長［362000］