李　潔，張湘蘭

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北武漢　430072)

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國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)國(guó)際法規(guī)范的完善

李潔，張湘蘭

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北武漢430072)

摘要:國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)及可持續(xù)利用對(duì)地球環(huán)境及人類發(fā)展都影響重大，但現(xiàn)有法律規(guī)范卻還很不成熟。從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下構(gòu)建新的全球性協(xié)議的角度出發(fā)，對(duì)新協(xié)議的必要性和可行性進(jìn)行論證，并在對(duì)協(xié)議的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)進(jìn)行探討后，認(rèn)為新協(xié)議不僅應(yīng)當(dāng)完善對(duì)核心問(wèn)題的規(guī)范，還需要建立專門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)制度的有效實(shí)施。中國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極參與國(guó)際立法的談判與制定，確保自身在國(guó)家管轄外海域的相關(guān)權(quán)益，努力維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

關(guān)鍵詞:國(guó)家管轄外海域；生物多樣性保護(hù)及可持續(xù)利用；《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》協(xié)議

聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2015年6月19日通過(guò)了A/RES/69/292號(hào)決議，決定根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄外海域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬定一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)。作為國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)國(guó)際立法的最新趨勢(shì)，新協(xié)議的制定將為改善在國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)中越來(lái)越突出的法律規(guī)范不足、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏等問(wèn)題提供了新的治理途徑。筆者重點(diǎn)探討新協(xié)議在內(nèi)容設(shè)計(jì)上如何解決該領(lǐng)域現(xiàn)有及潛在困境。

一、國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)現(xiàn)有法律框架及存在問(wèn)題

(一)國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)有法律框架

1．《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

①英文表述為：Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為“海洋憲法”為人類海洋活動(dòng)提供了全面的法律框架。其中，公海自由是公海漁業(yè)、航行等活動(dòng)的基本原則，而國(guó)際海底區(qū)域則被視為“人類共同繼承遺產(chǎn)”?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》要求締約國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境，這其中既包括對(duì)捕魚(yú)自由作出限制，也包括強(qiáng)調(diào)締約國(guó)應(yīng)該在全球及區(qū)域?qū)用鎻V泛進(jìn)行合作，保護(hù)稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。但在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》討論、締結(jié)時(shí)期，人類由于科學(xué)技術(shù)有限，對(duì)生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展缺乏認(rèn)識(shí)和預(yù)期，因而《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》雖然對(duì)海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理以及海洋環(huán)境的保護(hù)與保全有所規(guī)定，但并沒(méi)有明確提及“生物多樣性”等問(wèn)題，而是更多著眼于海洋污染防治。

2．其他全球性公約

除《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》外，還有一些國(guó)際組織及公約對(duì)國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)起到了不同程度的規(guī)范作用。在全球?qū)用?，?guó)際海底管理局作為代表全人類管理深海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)，不僅關(guān)注資源開(kāi)發(fā)和利益分配，保護(hù)海底環(huán)境，減少礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)深海底帶來(lái)的環(huán)境損害也是管理局的重要責(zé)任。因而在其有關(guān)國(guó)際海底區(qū)域的法規(guī)中也多包含海底環(huán)境保護(hù)的條款?！渡锒鄻有怨s》是國(guó)際法中規(guī)范生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用問(wèn)題的主要公約，雖然其適用范圍明確排除了對(duì)國(guó)家管轄外海域的適用，但其為成員國(guó)設(shè)定的相關(guān)義務(wù)以及對(duì)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提出的具體要求都對(duì)國(guó)家管轄外海域相關(guān)問(wèn)題的解決有著重要的借鑒價(jià)值。其中，建立海洋保護(hù)區(qū)、為遺傳資源創(chuàng)設(shè)恵益分享制度、對(duì)擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估等具體保護(hù)措施都可以或已經(jīng)運(yùn)用于國(guó)家管轄外海域。此外，國(guó)際海事組織對(duì)船舶航行及船舶污染問(wèn)題進(jìn)行了較全面的規(guī)范，這其中也包括對(duì)國(guó)家管轄外海域相關(guān)問(wèn)題的管理。公海漁業(yè)管理主要由1995年通過(guò)的《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類種群和高度洄游魚(yú)類種群的規(guī)定的協(xié)定》以及聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織進(jìn)行調(diào)整，旨在控制、減少過(guò)度捕撈等危害行為。

3．區(qū)域性公約

在區(qū)域?qū)用妫恍﹨^(qū)域海洋組織已經(jīng)將國(guó)家管轄外海域海洋環(huán)境納入管理目標(biāo)，并建立或正在籌備通過(guò)海洋保護(hù)區(qū)或其他區(qū)劃手段加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。當(dāng)前已經(jīng)建立的包含國(guó)家管轄外海域的海洋保護(hù)區(qū)都是以區(qū)域性公約或國(guó)家間協(xié)議為基礎(chǔ)的。地中海地區(qū)根據(jù)《地中海海洋環(huán)境和海岸帶保護(hù)公約》成功建立了全球第一個(gè)公海保護(hù)區(qū)——派拉格斯地中海哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)。作為保護(hù)南大洋海洋環(huán)境的兩部重要法規(guī)，《南極海洋生物資源保護(hù)公約》和《南極條約》同時(shí)也具備了建立海洋保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制，并鼓勵(lì)締約國(guó)加強(qiáng)合作，在南大洋指定和建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)。2009年11月第28屆南極生物資源保護(hù)委員會(huì)大會(huì)通過(guò)決議，在南大洋設(shè)立公海保護(hù)區(qū)——“南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)”。《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》是目前指導(dǎo)東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作的主要公約。2010年在其管轄海域內(nèi)，建立了全球第一個(gè)公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，將國(guó)家管轄外海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)推向了一個(gè)新的階段。

(二)現(xiàn)有法律框架的不足之處

目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家管轄外生物多樣性保護(hù)的規(guī)范還很不完善。一方面，對(duì)核心問(wèn)題的針對(duì)性規(guī)范不足。不論是在全球?qū)用孢€是區(qū)域?qū)用?，現(xiàn)有規(guī)范都不足以全面調(diào)整已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的有可能破壞國(guó)家管轄外海域生物多樣性的人類行為。

另一方面，缺乏對(duì)相關(guān)組織及其規(guī)定之間的合作與協(xié)調(diào)。大部分與國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)相關(guān)的實(shí)踐分別由不同組織在其負(fù)責(zé)的有限范圍內(nèi)單獨(dú)進(jìn)行。目前，國(guó)際社會(huì)還沒(méi)有一個(gè)全面的法律制度將相關(guān)機(jī)制和規(guī)則聯(lián)系起來(lái)，使它們具備框架性、一致性、連貫性。這不僅無(wú)法對(duì)保護(hù)公海和國(guó)際海底區(qū)域的生物多樣性起到有效管理，甚至還有可能由于規(guī)則沖突而造成負(fù)面影響。

二、對(duì)于建立針對(duì)性全球性協(xié)議的討論

(一)聯(lián)合國(guó)大會(huì)特設(shè)工作組的努力

在聯(lián)合國(guó)大會(huì)的主持下，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始了對(duì)國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的討論。為此目標(biāo)聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2004年建立了“國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題不限成員名額非正式特設(shè)工作組”(簡(jiǎn)稱特設(shè)工作組)①。特設(shè)工作組至今召開(kāi)了九次大會(huì)，主要討論了“在現(xiàn)存法律框架下是否存在法律規(guī)范不足及管理機(jī)制落后的情況，這些問(wèn)題能否可以通過(guò)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下建立一個(gè)專門(mén)執(zhí)行協(xié)定來(lái)解決”。對(duì)于這些討論，國(guó)際社會(huì)一直存在爭(zhēng)議。

①聯(lián)合國(guó)大會(huì)要求秘書(shū)處為BBNJ工作組組織三次會(huì)議，為第六十九屆會(huì)議將要就根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定擬定一份國(guó)際文書(shū)作出的決定做好籌備工作。

②參見(jiàn)A/RES/69/245，para.214。

③工作組向聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)開(kāi)放，因而即使有些國(guó)家不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，仍然可以參與工作組的討論。

④參見(jiàn)A/69/780，para.10。

為了能夠在合理的期限內(nèi)解決這一爭(zhēng)論，各國(guó)在2012年召開(kāi)于巴西里約熱內(nèi)盧的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)中達(dá)成一致，即在第69屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)結(jié)束前決定是否發(fā)起對(duì)建立《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下新協(xié)議的談判。為此，特設(shè)工作組受聯(lián)合國(guó)大會(huì)委托①于2014年4月1日、2014年6月16日、2015年1月20日召開(kāi)了三次分別為期三天的會(huì)議，就根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定擬定一份國(guó)際文書(shū)的規(guī)模、范圍和可行性提出了建議②。

(二)各方觀點(diǎn)

早在2006年，一些非政府間組織就提出為國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)創(chuàng)建新的全球性協(xié)議這一建議，隨后得到歐盟及包括中國(guó)在內(nèi)的眾多發(fā)展中國(guó)家支持。歐盟在特設(shè)工作組討論初期就提倡通過(guò)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下建立新的執(zhí)行協(xié)議來(lái)促進(jìn)公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)。七十七國(guó)集團(tuán)及中國(guó)則不斷強(qiáng)調(diào)國(guó)家管轄外海域深海遺傳資源屬于人類共同繼承遺產(chǎn)，并主張建立國(guó)家管轄外海域深海遺傳資源惠益分享機(jī)制。2011年，歐盟和七十七國(guó)集團(tuán)及中國(guó)決定將分別關(guān)注的公海保護(hù)區(qū)和深海遺傳資源問(wèn)題列入“一攬子事項(xiàng)”來(lái)共同推動(dòng)各自想法的實(shí)現(xiàn)。這個(gè)最初的構(gòu)想之后又?jǐn)U展到環(huán)境影響評(píng)價(jià)和能力建設(shè)及海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓。[1]

同時(shí)，一些國(guó)家也表示出不同意見(jiàn)。美國(guó)雖不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的締約國(guó)，但卻十分積極地參與工作組的工作③，美國(guó)主要關(guān)注深海遺傳資源的討論，反復(fù)強(qiáng)調(diào)新制度的建立會(huì)損害科學(xué)研究發(fā)展。此外，俄羅斯和委內(nèi)瑞拉也在表示反對(duì)意見(jiàn)的主要國(guó)家之列。其他一些國(guó)家態(tài)度模棱兩可，既不明確表示贊成新協(xié)議的構(gòu)建，但也不完全關(guān)閉談判的大門(mén)。這其中包括了一些重要的海洋國(guó)家，比如日本、挪威和冰島。

(三)構(gòu)建新協(xié)議的優(yōu)勢(shì)及可行性

首先，考慮到國(guó)家管轄外海域具有共享和跨界性質(zhì)并與沿岸生態(tài)系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，以及海洋生物多樣性也會(huì)涉及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，特別是糧食安全和減輕貧窮現(xiàn)象，因而全球性普遍治理結(jié)構(gòu)仍然是促進(jìn)國(guó)家管轄外海域生物多樣性可持續(xù)發(fā)展的最佳辦法④。

其次，現(xiàn)有機(jī)制和規(guī)則中雖有不少與國(guó)家管轄外生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用相關(guān)的規(guī)定，但由于對(duì)深海遺傳資源、公海保護(hù)區(qū)等核心問(wèn)題缺乏針對(duì)性規(guī)范。因而即使加強(qiáng)現(xiàn)有法律規(guī)范的執(zhí)行依然不能得到良好的效果，更何況由于沒(méi)有協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)現(xiàn)有框架的執(zhí)行很難得以真正實(shí)現(xiàn)。而建立一個(gè)新的協(xié)議可以全面、徹底地解決這些問(wèn)題。

同時(shí)應(yīng)該注意到，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下建立的新協(xié)議應(yīng)當(dāng)尊重現(xiàn)有法律框架和既存組織的權(quán)利，不會(huì)對(duì)目前的海洋法體系造成沖擊。相反，新協(xié)議的制定與加強(qiáng)現(xiàn)有體系的完善和實(shí)施不僅不沖突，而是相輔相成的兩種解決途徑。[2]現(xiàn)有法律體系將會(huì)獲益于新協(xié)定的達(dá)成，同時(shí)，新協(xié)議若能充分利用現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)，也會(huì)降低新協(xié)議達(dá)成的難度。

(四)新協(xié)議制定面臨的困難

新協(xié)議想要全面有效地保護(hù)國(guó)家管轄外海域的生物多樣性必須依賴于各國(guó)間的協(xié)調(diào)合作。然而，不同國(guó)家的利益需求卻無(wú)疑增加了協(xié)議的談判難度。比如，美、日、俄等海洋強(qiáng)國(guó)因其所具備的海洋高技術(shù)裝備和軍事力量的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，以及維護(hù)本國(guó)在全球海洋利益的需要，主張?jiān)诠Ｗ杂?、先?lái)先得的原則下來(lái)討論和處理國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性問(wèn)題。而歐盟等國(guó)家充分利用其綠色技術(shù)優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)主導(dǎo)國(guó)家管轄以外海域利益分配格局和話語(yǔ)權(quán)。難以協(xié)調(diào)不同的利益需求不僅使協(xié)議存在被某些國(guó)家單方面主導(dǎo)和控制的風(fēng)險(xiǎn)，更有可能造成長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法達(dá)成一致的困境。

雖然新協(xié)議的制定在一定程度上受限于各國(guó)的政治意愿，但這并不影響從法律設(shè)計(jì)角度出發(fā)，盡可能地完善公約體系。針對(duì)現(xiàn)有法律框架存在的問(wèn)題，新協(xié)議一方面應(yīng)當(dāng)關(guān)注核心問(wèn)題的具體規(guī)則制定，同時(shí)也要重視建立協(xié)調(diào)機(jī)制，確保協(xié)議的自身執(zhí)行和現(xiàn)有組織及公約的協(xié)調(diào)合作。

三、新協(xié)議的優(yōu)先規(guī)范事項(xiàng)——填補(bǔ)核心問(wèn)題規(guī)范不足

①參見(jiàn)A/RES/69/292，para.2。

②比如：區(qū)域漁業(yè)管理組織、國(guó)際海底管理局、國(guó)際捕鯨委員會(huì)等。

③參見(jiàn)EU Presidency Statement-Working Group on Marine Biodiversity-Agenda Item 4 (7 May 2012)。

④《生物多樣性公約》第2條：“‘遺傳材料’是指來(lái)自植物、動(dòng)物、微生物或其他來(lái)源的任何含有遺傳功能的單位的材料。”

對(duì)于新協(xié)議的主要內(nèi)容，它至少應(yīng)規(guī)范在國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)中亟待解決的四大問(wèn)題，即BBNJ工作組2011年第四次會(huì)議上達(dá)成的“一攬子事項(xiàng)”：一是國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，特別是作為一個(gè)整體的全部海洋遺傳資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，包括惠益分享問(wèn)題；二是海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具；三是環(huán)境影響評(píng)估；四是能力建設(shè)及海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等措施①。而對(duì)于那些已經(jīng)在成熟的組織機(jī)構(gòu)②及現(xiàn)有公約規(guī)范下的人類海洋活動(dòng)，新協(xié)議則不應(yīng)再對(duì)其進(jìn)行直接管理③。

(一)遺傳資源的獲取與恵益分享

由于紛繁不同的利益需求，深海遺傳資源的獲取與恵益分享無(wú)疑是國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)中十分棘手的一個(gè)問(wèn)題。按照《生物多樣性公約》的界定，“遺傳資源”是指具有實(shí)際或潛在價(jià)值的遺傳材料④，即生物資源中需要或用于其遺傳材料的那部分資源。在與深海遺傳資源相關(guān)的問(wèn)題中，以下幾個(gè)方面需要新協(xié)議的特別關(guān)注。

1．明確界定生物勘探行為

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《生物多樣性公約》都沒(méi)有對(duì)生物勘探行為作出明確規(guī)定。但隨著深海底熱液噴口及冷水珊瑚處生物資源的發(fā)現(xiàn)及其科學(xué)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值的凸顯，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該對(duì)生物勘探活動(dòng)的潛在影響給予重視。首先有必要區(qū)分純粹的“海洋科學(xué)研究”和應(yīng)用型“生物勘探”之間的區(qū)別。

2．重視發(fā)展中國(guó)家利益

很多發(fā)展中國(guó)家由于沒(méi)有足夠的技術(shù)資源，因而一直被排除在現(xiàn)有生物勘探活動(dòng)的積極成果之外，而美國(guó)、歐盟國(guó)家、日本、挪威、瑞士等國(guó)占據(jù)了90%的相關(guān)專利份額。新執(zhí)行協(xié)議應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展中國(guó)家利益，保證發(fā)展中國(guó)家能夠同發(fā)達(dá)國(guó)家一起公平分享源自遺傳資源的經(jīng)濟(jì)及非經(jīng)濟(jì)利益。[3]

3．是否擴(kuò)大國(guó)際海底管理局職能范圍

在國(guó)家管轄外海域遺傳資源問(wèn)題中，公海的遺傳資源及其生物勘探活動(dòng)可適用“公海自由原則”。而對(duì)于出于深海底的遺傳資源，則存在明顯的規(guī)范空白。國(guó)際海底管理局雖然是該區(qū)域中一個(gè)相對(duì)成熟的管理機(jī)構(gòu)，但其管轄范圍被明確規(guī)定為礦產(chǎn)資源。這主要是由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》討論、制定時(shí)人類科學(xué)技術(shù)有限，對(duì)深海遺傳資源知之甚少，因而并沒(méi)有為深海遺傳資源制定相關(guān)的法律制度。目前對(duì)于該問(wèn)題的討論集中于是否需要建立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)深海遺傳資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，或是通過(guò)擴(kuò)大國(guó)際海底管理局的職能范圍，利用現(xiàn)有機(jī)制規(guī)范深海遺傳資源。

(二)國(guó)家管轄外海域海洋保護(hù)區(qū)

目前，國(guó)家管轄外海域海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)主要是在區(qū)域性海洋組織及部門(mén)性或?qū)ｉT(mén)性公約的框架下進(jìn)行的。一方面，一些專門(mén)性國(guó)際組織通過(guò)海洋區(qū)劃的方法對(duì)特定的人類活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，直接或間接地起到了保護(hù)海洋生物多樣性的作用。比如在船舶航行方面，國(guó)際海事組織可以在國(guó)家管轄外海域選定一個(gè)區(qū)域執(zhí)行更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，并有可能進(jìn)而建立特別敏感海域(PSSA)。在海洋生物資源方面，區(qū)域性漁業(yè)組織可以為公海漁業(yè)設(shè)定區(qū)劃限制來(lái)保護(hù)或保存在其管轄范圍下的漁業(yè)資源或該海域脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，比如東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)(NEAFC)以及南極海域生物資源保護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)。另一方面，一些區(qū)域性海洋組織將海洋保護(hù)區(qū)(MPA)擴(kuò)展到國(guó)家管轄外海域，有效地保護(hù)了該海域的生態(tài)環(huán)境平衡。

但是，這些基于專業(yè)性或區(qū)域性公約建立的海洋保護(hù)區(qū)或其他區(qū)劃保護(hù)手段還不足以創(chuàng)建一個(gè)多功能的、具有代表性的全球海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。專門(mén)性國(guó)際組織只針對(duì)某種特定的人類活動(dòng)，而對(duì)其他活動(dòng)則無(wú)法規(guī)制。[4]區(qū)域性海洋組織更多地依賴于沿岸國(guó)和船旗國(guó)的執(zhí)行或同意，對(duì)第三國(guó)的行為則不具有約束力。因此，想要在國(guó)家管轄外海域建立多功能的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，有必要通過(guò)新的全球性協(xié)議作出明確的、一體化的規(guī)定。新協(xié)議應(yīng)當(dāng)為新的多功能保護(hù)區(qū)或現(xiàn)存的經(jīng)國(guó)際認(rèn)可的保護(hù)區(qū)提供詳細(xì)的程序性規(guī)定，以便完善其識(shí)別和指定。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)執(zhí)行和監(jiān)管。此外，也有必要通過(guò)建立或明確一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)事宜。

(三)環(huán)境影響評(píng)估

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境保護(hù)的一種預(yù)防性措施，同樣是解決國(guó)家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題的一個(gè)重要工具。自從20世紀(jì)60年代美國(guó)提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念以來(lái)，國(guó)家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域的環(huán)境評(píng)價(jià)制度得到了很好的發(fā)展和完善。但是，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題還是一個(gè)全新的研究領(lǐng)域，現(xiàn)有規(guī)范也十分有限。在國(guó)際公約中，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第206條是關(guān)于“對(duì)各種活動(dòng)的可能影響的評(píng)價(jià)”的規(guī)定，但僅指出各國(guó)在有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化時(shí)，有對(duì)該活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估并報(bào)告的義務(wù)，但并沒(méi)有涉及具體實(shí)施的細(xì)節(jié)規(guī)定?！渡锒鄻有怨s》第14條雖然要求成員國(guó)就其管轄或控制范圍內(nèi)對(duì)其他國(guó)家或國(guó)家管轄外生物多樣性可能產(chǎn)生不利影響的活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，但并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明需要進(jìn)行評(píng)估的活動(dòng)的范圍，以至于在實(shí)際操作時(shí)主要依賴于各國(guó)自己的判斷。在專門(mén)性機(jī)構(gòu)或國(guó)際組織中，國(guó)際海底管理局要求在國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的勘探階段進(jìn)行環(huán)境評(píng)估。一些區(qū)域漁業(yè)組織也要求對(duì)捕魚(yú)等人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境可能造成的負(fù)面影響進(jìn)行評(píng)估。

可見(jiàn)，不論是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》還是其他的國(guó)際性或是區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)公約都沒(méi)有對(duì)國(guó)家管轄外海域生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出明確的規(guī)定，現(xiàn)有的法律框架并未形成一個(gè)完整的制度體系。新協(xié)議在制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)首先考慮國(guó)家管轄外海域環(huán)境評(píng)估的具體要求。這些規(guī)定將作為所有需要被評(píng)估的活動(dòng)的最低標(biāo)準(zhǔn)。其次在具體操作層面，是否需要采取咨詢機(jī)制，是否允許國(guó)際民間團(tuán)體參與等問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)納入討論之中。最后應(yīng)當(dāng)考慮由怎樣的國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)國(guó)家管轄外海域環(huán)境評(píng)估進(jìn)行管理?？梢酝ㄟ^(guò)締約國(guó)大會(huì)的方式或其他的國(guó)際組織對(duì)國(guó)家和區(qū)域環(huán)境評(píng)估的實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(四)能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓

與其他問(wèn)題相比，與國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)相關(guān)的能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓還沒(méi)有引起足夠的重視，相關(guān)討論也十分有限。新協(xié)議應(yīng)當(dāng)肯定和重申《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第244條“情報(bào)和知識(shí)的公布和傳播”和第十四部分“海洋技術(shù)的發(fā)展與轉(zhuǎn)讓”的基本要求，進(jìn)而在考慮國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)現(xiàn)狀特征的基礎(chǔ)上完善相關(guān)規(guī)定。

在能力建設(shè)方面，新協(xié)議應(yīng)考慮“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，明確發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)。然而“共同但有區(qū)別”的責(zé)任并不意味著發(fā)展中國(guó)家在國(guó)家管轄外海域從事活動(dòng)時(shí)可以依照更低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而是指發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡可能地幫助發(fā)展中國(guó)家提高海洋生態(tài)保護(hù)的能力，包括提供資金支持、轉(zhuǎn)讓海洋科學(xué)技術(shù)和培訓(xùn)相關(guān)人員等。

在資金方面，可以通過(guò)建立一個(gè)基金來(lái)支持有利于國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用的措施。在海洋科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，為防止發(fā)達(dá)國(guó)家可能出于技術(shù)的保密性不愿向其他國(guó)家轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)以及技術(shù)自身的專利，有必要制定一套完善的技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，確保發(fā)展中國(guó)家掌握和運(yùn)用海洋技術(shù)的權(quán)利。

(五)基本原則

新協(xié)議應(yīng)優(yōu)先規(guī)定以上內(nèi)容是考慮到這些議題的緊迫性，但并不代表其他問(wèn)題不應(yīng)被考慮。必須承認(rèn)的是，法律規(guī)范總是具有滯后性的特點(diǎn)，特別對(duì)于需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)談判、協(xié)商過(guò)程才有可能達(dá)成一致的國(guó)際協(xié)議來(lái)說(shuō)，很難將現(xiàn)存及可能出現(xiàn)的情形都規(guī)定在文本之中。這就需要將相關(guān)的原則也納入?yún)f(xié)議之中，使今后可能發(fā)生的事項(xiàng)出現(xiàn)時(shí)依然處于法律可控的狀態(tài)。在與環(huán)境保護(hù)和海洋管理相關(guān)的國(guó)際法中，已經(jīng)形成一系列成熟的原則，比如事先預(yù)防原則、生態(tài)系統(tǒng)方法原則、區(qū)劃管理原則等。新協(xié)議可以應(yīng)將此用于國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)這一問(wèn)題上來(lái)。除了應(yīng)在序言中引入這些原則來(lái)指導(dǎo)成員國(guó)單獨(dú)或通過(guò)有能力的國(guó)際組織來(lái)對(duì)可能影響國(guó)家管轄外海域生物多樣性的活動(dòng)進(jìn)行管理外，更重要的是將這些原則盡量通過(guò)具體條款的方式體現(xiàn)在文本正文中。比如環(huán)境影響評(píng)估就是事先預(yù)防原則指導(dǎo)下的具體措施，海洋保護(hù)區(qū)也是區(qū)劃管理方法下的有效手段。

四、新協(xié)議的協(xié)調(diào)機(jī)制安排——確保規(guī)范有效實(shí)施

(一)建立全球性統(tǒng)一治理機(jī)構(gòu)

目前，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在國(guó)家管轄外海域生物資源保護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題上起到了重要的引領(lǐng)作用。其中特設(shè)工作組專門(mén)致力于相關(guān)問(wèn)題研究，為聯(lián)合國(guó)大會(huì)相關(guān)決議的通過(guò)做出了重要貢獻(xiàn)。此外，《生物多樣性公約》締約方大會(huì)以及世界自然保護(hù)聯(lián)盟也是較早開(kāi)始關(guān)注該問(wèn)題的機(jī)構(gòu)和組織。新協(xié)議應(yīng)當(dāng)成立專門(mén)機(jī)構(gòu)集中負(fù)責(zé)與國(guó)家管轄外海域生物資源保護(hù)相關(guān)的問(wèn)題。首先可以成立締約方大會(huì)作為全球履行該協(xié)議的最高決策機(jī)構(gòu)，即一切有關(guān)履行該協(xié)議的重大決定都需要經(jīng)過(guò)締約方大會(huì)的通過(guò)。這樣一方面能夠確保協(xié)議自身得以有效實(shí)施，同時(shí)也加強(qiáng)了現(xiàn)有法律框架的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將有效改善目前國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范碎片化的現(xiàn)狀。此外，還可以設(shè)立附屬技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，為海洋保護(hù)區(qū)的指定以及環(huán)境影響評(píng)估提供專業(yè)意見(jiàn)。在具體的適度設(shè)計(jì)上，可以參考《生物多樣性公約》框架下的“締約方大會(huì)”及其“技術(shù)和工藝咨詢事務(wù)附屬機(jī)構(gòu)”模式。

①參見(jiàn)Programme budget implications of draft resolution A/69/L.65, para.4。

值得思考的是，新建立的治理機(jī)構(gòu)是與目前管理機(jī)制并存互補(bǔ)，還是直接將其取代？事實(shí)上這個(gè)問(wèn)題在目前協(xié)議籌備期間就已出現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)將在舉行政府間會(huì)議之前首先設(shè)立一個(gè)籌備委員會(huì)，并決定把特設(shè)工作組每年舉行10次會(huì)議的資源用于支付籌備委員會(huì)每年舉行的10次會(huì)議①。那么這是否也意味著特設(shè)工作組的所有任務(wù)將會(huì)隨著新協(xié)議的制定進(jìn)展而不再延續(xù)？有關(guān)新的治理機(jī)構(gòu)與目前管理機(jī)制之間的關(guān)系還有待觀察和考量。

(二)注重區(qū)域性、專門(mén)性組織及公約間的協(xié)調(diào)合作

海洋自由、利益主體缺位是國(guó)家管轄外海域環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的重要根源。為了解決這一難題，將其劃分為“區(qū)域海”(regional sea)進(jìn)行管理是多年來(lái)形成的經(jīng)驗(yàn)之一。區(qū)域性組織或公約不僅在理論上容易形成對(duì)特殊地理環(huán)境的一致意見(jiàn)，在實(shí)踐中也已經(jīng)有效用于保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)海洋生物多樣性的領(lǐng)域中。迄今形成的三大公海保護(hù)區(qū)都是在區(qū)域性公約的基礎(chǔ)上建立、運(yùn)營(yíng)的，可見(jiàn)運(yùn)用區(qū)域方法、締結(jié)區(qū)域性公約是保護(hù)國(guó)家管轄外海域生態(tài)系統(tǒng)平衡的有效手段。

新協(xié)議應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的區(qū)域性海洋組織，使之在海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)境影響評(píng)估等具體措施上繼續(xù)發(fā)揮作用。區(qū)域性海洋組織應(yīng)當(dāng)向締約國(guó)大會(huì)定期報(bào)告，受締約國(guó)大會(huì)監(jiān)督，保證相互間的協(xié)調(diào)合作。此外，很多專門(mén)性組織之間也存在規(guī)范不明晰的地方。比如區(qū)域性漁業(yè)組織和區(qū)域海洋組織雖然在管理目標(biāo)和管轄范圍上有所不同，但都包含區(qū)劃管理的模式。二者在國(guó)家管轄外海域?qū)ι镔Y源的保護(hù)與利用上是否存在重疊。又比如，深海遺傳資源常常附著于海底礦產(chǎn)資源上，二者的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)。這些問(wèn)題也都有待于新協(xié)議的解決。

五、結(jié)語(yǔ)

目前，國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)已經(jīng)成為國(guó)際海洋事務(wù)的新熱點(diǎn)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分意識(shí)到該問(wèn)題將是未來(lái)國(guó)際海洋新秩序建立的重要領(lǐng)域，也將成為世界主要海洋國(guó)家爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)的平臺(tái)。一旦以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的國(guó)家管轄外海域管理制度建立起來(lái)，就會(huì)如同目前的200海里以外大陸架制度一樣，再次引起沿海國(guó)展開(kāi)新一輪的海洋圈地運(yùn)動(dòng)。這一制度將對(duì)目前的國(guó)際海底區(qū)域管理、海洋自由航行、深海遺傳資源開(kāi)發(fā)利用以及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題產(chǎn)生影響，進(jìn)而波及全球海洋利益格局。

此外，在這一新的海洋法規(guī)則醞釀、形成的過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)樹(shù)立全球海洋觀念，積極參與討論和制定，并努力提出切實(shí)可行的保護(hù)對(duì)策。多年來(lái)，中國(guó)一直關(guān)注海洋生物多樣性問(wèn)題。認(rèn)為海洋生物多樣性保護(hù)的目的不是禁止或限制利用海洋，而是平衡人類發(fā)展和海洋環(huán)境之間的關(guān)系，應(yīng)著眼于探討有利于可持續(xù)利用海洋的更好辦法。主張應(yīng)在現(xiàn)有國(guó)際法公約框架內(nèi)，充分考慮到現(xiàn)行的公海制度和國(guó)際海底制度下，根據(jù)不同生態(tài)系統(tǒng)確立與之海域生物多樣性相適應(yīng)的保護(hù)措施。目前，中國(guó)已經(jīng)參加了聯(lián)合國(guó)關(guān)于國(guó)家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用(BBNJ)談判籌備委員會(huì)主席團(tuán)亞太區(qū)的相關(guān)工作。今后，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)海洋生物多樣性保護(hù)的調(diào)查及監(jiān)測(cè)，鼓勵(lì)開(kāi)展與之相關(guān)的學(xué)術(shù)研究，通過(guò)與各國(guó)、各組織之間的區(qū)域及國(guó)際合作切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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收稿日期：2015-12-07

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下中國(guó)在國(guó)家管轄外海域權(quán)益的法律保障”(14JJD820003)

作者簡(jiǎn)介：李潔(1988-)，女，陜西西安人，武漢大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法專業(yè)博士研究生，E-mail：lijie-christine@hotmail.com；張湘蘭(1951-)，女，湖北棗陽(yáng)人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，E-mail：fxyzxl@whu.edu.cn。

中圖分類號(hào):DF961.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X(2016)02-0026-06

The improvement of the legal freamwork of biodiversity conservation in areas beyond national jurisdiction

LI Jie，ZHANG Xiang-lan

(Institute of International Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Abstract：The conservation and sustainable use of marine biodiversty beyond national jurisdiction is crucial for global environment and human life. But current legal framework is not enough to regulate core issues of this topic. Comparing with existing legal framework, it could be more effective to establish a new agreement, especially an implementing agreement under UNCLOS, to deal with relevant issues comprehensively. The new agreement should pay attention to the detail regulations as well as institutional arrangement. China should take part in the negotiation of the new agreement as much as possible to protect its rights on biodiversity in areas beyond national jurisdiction. Meanwhile, it helps to keep ecosystem balance in the areas by cooperating with other countries and organizations.

Key words：marine areas beyond national jurisdiction；the conservation and sustainable use of marine biodiversty；implementing agreement to UNCLOS

李潔，張湘蘭.國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)國(guó)際法規(guī)范的完善[J].中國(guó)海商法研究，2016，27(2)：26-31