韋力行

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社會救助領(lǐng)域信用體系建設(shè)研究

韋力行

目前，我國初步建立了以最低生活保障和災(zāi)民救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)救助為輔助，以優(yōu)惠政策相配套，以社會互助為補(bǔ)充的社會救助體系，為受災(zāi)、貧困及其他弱勢群體提供了有效的救助和生活保障，促進(jìn)了社會和諧與發(fā)展。但這項(xiàng)制度還不夠完善，特別是各專項(xiàng)救助制度與低保捆綁，缺少相應(yīng)的家計(jì)核查評估機(jī)制，缺乏相對獨(dú)立的對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致騙保、錯保、漏助、重復(fù)救助和福利依賴等問題出現(xiàn)，政府職能部門及相關(guān)工作人員、社會救助中介組織及其從業(yè)人員等也存在著一定的失信行為，降低了社會救助制度的公信力，造成不良社會影響，影響了社會救助制度的健康發(fā)展。本文對社會救助領(lǐng)域信用體系建設(shè)進(jìn)行探討，以期為進(jìn)一步完善我國社會救助制度建設(shè)提供參考。

一、社會救助領(lǐng)域存在的信用問題

我國目前的社會救助信用問題通常表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社會救助資金運(yùn)營中的信用不足問題

具體突出表現(xiàn)在以下幾個方

面。第一，資金投入不足，社會救助資金發(fā)放不及時的信用問題。社會救助資金發(fā)放的目的是為解決低保、貧困人群的基本生活，一旦出現(xiàn)發(fā)放不及時的情況，不僅給救助對象的生活造成很大的影響，還會影響到社會的和諧穩(wěn)定。第二，轉(zhuǎn)移支付效率低的隱性信用風(fēng)險問題。政府轉(zhuǎn)移支付存在的隱性風(fēng)險包括兩個方面，一方面是上級財(cái)政的轉(zhuǎn)出效率，另一方面是下級地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的利用效率。在有中央、地方以及地方間財(cái)政分級負(fù)擔(dān)的救助項(xiàng)目上，由于中央和地方以及地方各級政府財(cái)政間沒有規(guī)范化的財(cái)政分擔(dān)，缺乏科學(xué)和法定的比例設(shè)定，社會救助支出的劃分更多的就表現(xiàn)為不同級次政府之間的博弈行為，相關(guān)責(zé)任主體的支出穩(wěn)定性不強(qiáng)，主要是來自下一級財(cái)政的支出壓力訴求迫使上級財(cái)政不斷調(diào)適轉(zhuǎn)移支付的份額，而接受轉(zhuǎn)移支付的一級財(cái)政又往往會以此來縮減本級支出。兩級財(cái)政之間的博弈造成政府轉(zhuǎn)移支付的低效率和滯后性。第三，中央轉(zhuǎn)移支付打折使用，基層管理支出占用的信用問題。由于評價地方政府官員的晉升體制標(biāo)尺是經(jīng)濟(jì)績效，導(dǎo)致政府傾向于采取短視行為，將有限的可支配資源用到改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上，使中央轉(zhuǎn)移支付資金的使用大打折扣，造成部分地方政府因財(cái)政困難而“縮減救助面，壓低救助線”，嚴(yán)重阻礙了“應(yīng)救盡救”的實(shí)現(xiàn)。第四，社會救助資金需求預(yù)測能力不足導(dǎo)致的信用問題。由于缺乏科學(xué)的預(yù)測方法和手段，社會救助資金的需求預(yù)測缺乏合理性。比如醫(yī)療救助資金需求預(yù)測不準(zhǔn)確，導(dǎo)致具體救助工作存在困難。

（二）政府監(jiān)管職能履行中的信用缺失

政府在社會救助體系中承擔(dān)重要的監(jiān)管職能，對社會救助的其他主體如社會組織、慈善機(jī)構(gòu)、救助對象及社會救助的程序，救助物資的發(fā)放等都負(fù)有監(jiān)督管理職能。政府的監(jiān)管職能履行到位，各個部門各司其職，社會救助整個體系就能良好發(fā)展；反之，則會出現(xiàn)一系列問題。如在災(zāi)害救助中，救災(zāi)物資的浪費(fèi)現(xiàn)象引發(fā)社會信任危機(jī)。政府采購的救災(zāi)物資監(jiān)管起來比較容易，而民間的捐贈物資監(jiān)管起來就比較困難。由于時間緊迫、人員不足等一系列因素，在對民間捐贈物資的管理方面存在漏洞和疏忽，甚至一些工作人員貪污舞弊，獨(dú)吞捐贈物資，導(dǎo)致救災(zāi)物資去向不明。這不僅影響了民間捐贈組織和捐贈主體救災(zāi)的積極性，還導(dǎo)致社會公眾質(zhì)疑政府對救災(zāi)物資的管理，引發(fā)一系列社會問題。另外，其他專項(xiàng)救助的不到位，也會影響政府社會救助的公信力，造成政府信任缺失。比如司法救助的目的是為了幫助那些急需救助的弱勢群體，但有一部分案件因被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)，造成申請人無法實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益，加之申請人生活特別困難，會影響社會穩(wěn)定，擾亂社會秩序。

（三）救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施中的信用風(fēng)險

一是救助對象的確定機(jī)制產(chǎn)生的信用缺失。如何確定救助對象已有明確規(guī)定，但在實(shí)際情況中會受許多因素的影響。特別是鄉(xiāng)村干部都是村里人，受利益驅(qū)動，會優(yōu)先考慮自己的家人或親戚，有的地方政府及其工作人員會利用手中的公共權(quán)力牟取私利，導(dǎo)致出現(xiàn)“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄皦毫Ρ！薄熬S穩(wěn)保”“上訪?！薄安疬w補(bǔ)償?！钡鹊?。在高校對于貧困生的認(rèn)定方面標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的主要依據(jù)生源地政府出具的貧困證明，有的依據(jù)學(xué)生月均在餐廳消費(fèi)金額的高低，還有的依據(jù)學(xué)生是否擁有奢侈品（如高檔衣服、手機(jī)、筆記本電腦等）等。由此可見，在社會救助政策的制定和實(shí)施過程中，往往由于缺乏對社會弱勢群體真實(shí)需求狀況的了解，在救助標(biāo)準(zhǔn)和救助對象確定等方面脫離實(shí)際情況，造成社會救助制度資源的流失。二是低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整法定化不足，實(shí)際救助水平偏低。由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的差異、城鄉(xiāng)差異大，很多地方的低保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，但國家低保標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助偏低，無法滿足有些低保家庭的基本生活需要。三是臨時救助的信用風(fēng)險。目前臨時救助存在著救助對象不明晰、救助資金不足、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助內(nèi)容及形式單一等問題。四是城市流浪乞討人群的救助管理失效引發(fā)信用風(fēng)險。流浪乞討人員的身份信息難核實(shí)、救助管理專業(yè)人才嚴(yán)重不足等因素使這項(xiàng)工作存在信用風(fēng)險。五是老年貧困群體救助信用風(fēng)險。目前我國并沒有針對老年貧困群體的特殊社會救助，現(xiàn)有方案是把老人貧困群體放歸家庭，以家庭社會救助的辦法執(zhí)行，給予經(jīng)濟(jì)上的救助，救助形式比較單一，沒有考慮到老年貧困群體所需要的心理救助和精神救助。六是失獨(dú)貧困救助機(jī)制缺位的信用風(fēng)險。我國失獨(dú)家庭數(shù)量不小，失獨(dú)家庭所面臨的種種問題已經(jīng)不容忽視了，社會救助的信用缺失容易讓居民對政府失去信心。七是對留守兒童關(guān)心看護(hù)不足的信用風(fēng)險。留守兒童群體龐大復(fù)雜，政府力量不足，因此存在政府救助信用風(fēng)險。八是醫(yī)療救助組織的道德風(fēng)險。一方面在醫(yī)療救助資金使用上可能存在違規(guī)操作行為，另一方面醫(yī)院對患者存在過度檢查、過度用藥等，還存在醫(yī)患合謀、聯(lián)合騙取醫(yī)療救助資金等不良行為。

（四）受助主體的信用風(fēng)險

社會救助具有公共物品、準(zhǔn)公共物品的特質(zhì)，這對于受助主體或者潛在救助對象而言是一項(xiàng)重大的道德素質(zhì)考驗(yàn)，稍有偏差就會引發(fā)潛在救助對象的信用危機(jī)。綜合起來，社會救助的受助主體信用缺失主要存在以下幾個方面：一是虛領(lǐng)、冒領(lǐng)或超額領(lǐng)取社會救助的道德風(fēng)險。近年來，在信息不對稱和調(diào)查不完善的情況下，受助主體在申請救助資格時謊報、虛報災(zāi)情和家庭狀況，騙取低保等社會救助身份，虛領(lǐng)、冒領(lǐng)或超額領(lǐng)取社會救助資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成社會救助資源的浪費(fèi)。二是福利依賴風(fēng)險。當(dāng)前我國最低生活保障制度是以戶為單位的實(shí)行差額補(bǔ)足，即就業(yè)收入增加了，救助金就相應(yīng)減少。對于有勞動能力的低保對象，由于他們的能力普遍較差，收入較低且不穩(wěn)定，如果他就業(yè)后所獲得的收入并不比享受低保金有明顯增加，那么他就會放棄就業(yè)而繼續(xù)享受最低生活保障待遇，這就形成了福利依賴，滋生懶漢意識，逐漸放棄了依靠個人努力擺脫困境的愿望，最終導(dǎo)致社會救助制度出現(xiàn)異化現(xiàn)象。

（五）社會救助中介組織的信用問題

近年來社會組織參與扶危濟(jì)困、救災(zāi)助孤等活動越來越多。由于信息披露不及時不透明，捐獻(xiàn)者即委托方對資金和物品去向的監(jiān)管和約束不到位，部分代理機(jī)構(gòu)在利益的驅(qū)動下，滋生了腐敗念頭，濫用救助資金，假報或瞞報資金物品去向，甚至將捐獻(xiàn)物品用于市場買賣，以攫取不法利潤。更有一些別有用心的人，以慈善機(jī)構(gòu)為陣地，打著慈善之名，或博名利，或詐騙撈錢。慈善事業(yè)中的“詐捐門”事件也是信用缺失的典型。慈善丑聞時有發(fā)生，牽連我國慈善組織的未來發(fā)展。

（六）輿論媒體的信用問題

近些年來，媒體關(guān)于社會弱勢群體的救助報道越來越多，已成為我國救濟(jì)制度的一個重要組成部分。媒體在救援活動上取得成績的同時也出現(xiàn)了一些不和諧，集中表現(xiàn)為媒體角色錯位，報道不全面不客觀，扭曲了事實(shí)，并由此導(dǎo)致信用問題。

二、社會救助領(lǐng)域各類信用問題產(chǎn)生的原因分析

（一）政府層面制度設(shè)計(jì)不完善

一是法律設(shè)施不健全，法制化程度低。目前我國的社會救助尚沒有一部專門的全國性法律，依據(jù)的是與之相關(guān)的各種“條例”“通知”和“辦法”等低層次的法規(guī)性文件，其內(nèi)容還不夠具體，操作起來邊界也不清楚，往往導(dǎo)致在運(yùn)行過程中各個參與主體都具有隨意性。社會救助制度要實(shí)現(xiàn)法治化就應(yīng)該確保每一個環(huán)節(jié)都不存在法律漏洞，一旦出現(xiàn)違法行為要認(rèn)真追責(zé)，維系制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。但現(xiàn)實(shí)工作中，卻存在許多操作上的缺憾。

二是監(jiān)督機(jī)制缺位。在社會救助制度中，下級行政部門具有很大的自由裁量權(quán)。工作人員徇私相應(yīng)而生。各級政府尤其是基層政府在實(shí)施規(guī)則時都普遍存在一些“彈性”做法。不正當(dāng)行使自由裁量權(quán)造成了顯失公正的后果，也是政府部門的信用問題。

三是救助主體過于分散，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。社會救助的主體過于分散，社會救助工作的開展缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。社會救助包括城鄉(xiāng)最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救助以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等救助。在這些救助項(xiàng)目中，有城鄉(xiāng)、種類之分，出現(xiàn)了社會救助部門分割和社會救助城鄉(xiāng)分割，社會救助制度多頭領(lǐng)導(dǎo)，易出現(xiàn)弊端。

四是經(jīng)濟(jì)救助為主的救助方式不合理。單純的以現(xiàn)金和實(shí)物救助來保障困難群眾的最低生活需要，這種“輸血式”的救助方式在很大程度上體現(xiàn)了消極救助的理念，忽視了對受助主體進(jìn)行心理疏導(dǎo)服務(wù)和就業(yè)能力建設(shè)服務(wù)等實(shí)質(zhì)性的發(fā)展性救助，客觀上助長了受助者的懶惰心理，出現(xiàn)消極待業(yè)，停止就業(yè)，從而形成福利依賴，陷入貧困的惡性循環(huán)。

五是復(fù)雜的救助程序引致道德風(fēng)險。這一整套工作程序一般包括：個人申請、機(jī)構(gòu)受理、立案調(diào)查、社區(qū)證明、政府批準(zhǔn)。復(fù)雜的申請程序和審批程序看似嚴(yán)密謹(jǐn)慎，卻容易在各個相關(guān)主體之間產(chǎn)生道德風(fēng)險。

（二）社會救助代理機(jī)構(gòu)存在信用風(fēng)險

一是社會救助代理機(jī)構(gòu)的行政化色彩濃烈。社會救助代理機(jī)構(gòu)如慈善組織、紅十字會等雖然表面上是獨(dú)立的行為組織，但實(shí)際上，仍然具有很濃烈的行政色彩，不管是政府對社會救助機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格控制還是中介組織對政府的強(qiáng)烈依賴。社會救助代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展不僅處處受政府的干預(yù)，還存在自身的問題。人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)化水平低、公信力缺失，外部監(jiān)管缺位。

二是醫(yī)療救助中的利益沖突和均衡困難。在醫(yī)療救助制度運(yùn)行過程中，提供主體的價值取向偏差與信息不對稱是相關(guān)利益主體道德風(fēng)險發(fā)生的重要成因。首先，行政人員在公共利益和個人利益選擇的過程中，存在著相互矛盾的價值取向，價值選擇陷入困境。其次，醫(yī)療救助制度的服務(wù)主體（醫(yī)療單位）的目的是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，這與提供主體、需求主體的利益往往不一致。醫(yī)療行業(yè)的高度專業(yè)性和技術(shù)性使得醫(yī)療救助制度服務(wù)主體在疾病治療方面往往處于信息優(yōu)勢地位，正是這種特殊的壟斷地位，使得醫(yī)生有誘導(dǎo)需求和提供過度醫(yī)療服務(wù)的傾向，為“創(chuàng)造”或“擴(kuò)大”醫(yī)療需求提供可能，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險。

（三）救助對象個人信用缺失

一是救助對象法律和誠信意識淡薄。改革開放后，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，由于受到拜金主義、個人主義風(fēng)潮的影響，人們在一定程度上已經(jīng)淡化了尊禮守信的傳統(tǒng)價值觀念，生活中不守信用的事件時有發(fā)生。在社會救助領(lǐng)域中，即使是救助對象違反了誠信原則取得了領(lǐng)取救助的資格，被查出后，個人和家庭并不會在經(jīng)濟(jì)上蒙受損失，造假的風(fēng)險過小，違法的成本太低。二是社會救助具有權(quán)利義務(wù)單向性。就是說，全體社會成員只要滿足社會救助的條件，就有權(quán)利提交救助申請從而得到救助，享受者具有單向權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中，不少人為了達(dá)到申請救助的“門檻”，不惜違背誠信原則，制造虛假申報材料、隱瞞實(shí)際狀況而“搭便車”。三是參與主體間信息不對稱。社會救助申請者處于信息優(yōu)勢方，在有利可圖的情況下，企圖“搭便車”的申請者就會運(yùn)用有利的信息而隱瞞就業(yè)經(jīng)營及收入與儲蓄存款股票及紅利等不利信息與社會救助提供部門及其工作人員展開博弈，進(jìn)行救助申請。四是低保捆綁引發(fā)福利依賴風(fēng)險。一些人為了獲得醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助。不惜瞞報家庭收入、弄虛作假騙取低保資格，一些具有勞動能力的受助者為了享受低保的配套福利寧愿吃低保而消極就業(yè)。

三、建立健全社會救助信用體系的對策建議

社會救助的核心目標(biāo)和核心價值是幫助受困群體脫離困境，在實(shí)現(xiàn)社會公平、公正與和諧發(fā)展的同時，讓受困群體最終脫離貧困、疾病和災(zāi)害等的困擾，實(shí)現(xiàn)自尊、自立和自強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展。因此，社會救助領(lǐng)域的信用體系建設(shè)的指導(dǎo)原則應(yīng)該是：以政府（民政部門）組織為主導(dǎo)，司法、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、金融、工商、稅務(wù)等部門共同參與，以法治為手段，以現(xiàn)代信息系統(tǒng)為工具，以建設(shè)受助群體的個人征信系統(tǒng)為核心，以政府信用、司法信用、各類社會救助中介組織信用征信系統(tǒng)為輔助的信用體系。建設(shè)社會救助信用體系的根本目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)三個功能：第一是準(zhǔn)確、公正、公平地篩選應(yīng)救助個體，防范發(fā)生應(yīng)助未助、不應(yīng)助而助的低效信用風(fēng)險；第二，對受救助個體進(jìn)行持續(xù)追蹤，防范受助群體發(fā)生福利依賴和貧困陷阱風(fēng)險；第三，對參與社會救助的部門、社會中介組織和個人進(jìn)行職業(yè)道德的信用追蹤，防范因?yàn)椴块T、組織和個人的信用風(fēng)險危及社會救助制度的公信力。因此，社會救助領(lǐng)域的信用體系建設(shè)的核心在于明確各方責(zé)任并加強(qiáng)對其信用監(jiān)控。

（一）政府的職責(zé)和義務(wù)

首先，完善社會救助法律法規(guī)體系：一是通過法律制度的安排，理順社會救助體系各個子系統(tǒng)之間的關(guān)系，解決社會救助中存在的救助疊加和救助遺漏等問題。二是明確并落實(shí)不同層級政府之間在社會救助核查、審批、資金發(fā)放、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，防止政府管理“碎片化”而導(dǎo)致社會救助政府失靈。三是強(qiáng)化政府對委托代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管監(jiān)督責(zé)任。四是完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度。五是建立社會救助領(lǐng)域的失信懲戒制度。對于非法獲得、占用社會救助貨物、資金的，除了責(zé)令追回非法獲得物資外，還可處以非法獲得的物資價值1倍以上3倍以下的罰款；其次，建立完善的政府監(jiān)督機(jī)制，一是建立救助對象的回訪制度，二是完善社會救助資金監(jiān)管制度，三是協(xié)同救助，統(tǒng)籌合作。民政部門要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；財(cái)政部門要會同審計(jì)、監(jiān)察等部門加強(qiáng)對臨時救助資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，防止擠占、挪用、套取等違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生；衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力社保等部門要積極配合，形成齊抓共管、整體推進(jìn)的工作格局，建立民政部門與其他社會救助管理部門之間的信息共享機(jī)制，充分利用政府部門間互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)資料提高審核甄別能力，避免重復(fù)救助等。四是積極救助，落實(shí)責(zé)任人制度。五是流程標(biāo)準(zhǔn)化，防范道德風(fēng)險。

（二）社會救助代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和義務(wù)

救助組織體系多元化的信用管理。對于規(guī)范社會救助代理機(jī)構(gòu)的行為，應(yīng)制定科學(xué)的管理和操作機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境。就其機(jī)構(gòu)內(nèi)部而言，一是要完善內(nèi)部管理，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化決策、監(jiān)督機(jī)制，逐步建立健全內(nèi)部慈善從業(yè)人員的職稱評定、信用記錄等人才管理機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作；二是規(guī)范慈善募捐行為，各界社會團(tuán)體及不具有公募資格的慈善組織只有聯(lián)合具有公募資格的慈善組織才能開展公開募捐活動，對于募捐來的款物，應(yīng)及時用于相關(guān)慈善項(xiàng)目，未經(jīng)捐贈人同意不得擅自更改用途；此外，社會救助代理機(jī)構(gòu)必須通過自身官方網(wǎng)站或指定網(wǎng)站對物資籌集情況、慈善項(xiàng)目運(yùn)作、款項(xiàng)使用方向等信息及時公開告知，并及時回應(yīng)捐贈人以及相關(guān)利益主體的咨詢。

（三）救助對象的義務(wù)和責(zé)任

對個人應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)法律意識，開展誠信教育，應(yīng)利用多渠道、多種形式的法律創(chuàng)建活動，開展法律教育進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村鎮(zhèn)等主題活動、專項(xiàng)活動，增強(qiáng)人們在社會救助領(lǐng)域中的權(quán)利義務(wù)觀念，營造一種誠信文明的文化環(huán)境。建立誠信“紅黑榜”進(jìn)行宣傳欄公示。

（作者系廣西壯族自治區(qū)民政廳副廳長）