徐 爽 江 婉

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我國(guó)農(nóng)村留守兒童權(quán)利的法律保障及民政服務(wù)

徐 爽 江 婉

留守兒童是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體。本文通過(guò)分析我國(guó)留守兒童的生存現(xiàn)狀，指出該群體的監(jiān)護(hù)權(quán)和受教育權(quán)等公民基本權(quán)利遭受侵害；在此基礎(chǔ)之上，審視我國(guó)留守兒童保護(hù)的法律體系及基本政策，繼而提出從監(jiān)護(hù)權(quán)和受教育權(quán)著手的留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系。

一、我國(guó)農(nóng)村留守兒童的生存現(xiàn)狀

（一）法定監(jiān)護(hù)人缺位，代理監(jiān)護(hù)效果差

農(nóng)村留守兒童因留在本鄉(xiāng)，無(wú)法與異地工作的父母共同生活，他們的監(jiān)護(hù)主要有四種方式：隔代監(jiān)護(hù)、單親監(jiān)護(hù)、上代（親友）監(jiān)護(hù)、同輩（兄弟姐妹或自我）監(jiān)護(hù)。

隔代監(jiān)護(hù)，是指由留守兒童的祖父母、外祖母代為照顧。單親監(jiān)護(hù)，是一方外出打工，另一方留在家中監(jiān)護(hù)子女。目前，單親監(jiān)護(hù)方式在農(nóng)村較為普遍，且危害性較小。上代監(jiān)護(hù)是交由其他的叔輩親友代為監(jiān)護(hù)。同輩監(jiān)護(hù)，是由未成年子女的哥哥、姐姐或留守兒童自我照顧。因監(jiān)護(hù)人本身的心智尚不成熟，這種監(jiān)護(hù)方式是最不利于留守兒童成長(zhǎng)，監(jiān)護(hù)效果也最差。

根據(jù)調(diào)查顯示，我國(guó)農(nóng)村留守兒童與祖父母一起居住的比例較高，約占1/3；11%的留守兒童與其他人同?。粏为?dú)居住的留守兒童達(dá)到4%，大約有205.7萬(wàn)人，此類(lèi)留守兒童數(shù)量之大需要引起我們更多的重視和關(guān)注。

（二）生活負(fù)擔(dān)重，健康狀況堪憂，人身安全無(wú)法保障

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村留守兒童的生活基本得到保障，但不同年齡段的兒童仍存在不同問(wèn)題。六歲以下的留守兒童，原則上每日需一定量的營(yíng)養(yǎng)攝入。而調(diào)查結(jié)果顯示，大部分監(jiān)護(hù)人不會(huì)主動(dòng)提供牛奶或奶粉。因此該年齡段兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況相對(duì)較差，偏遠(yuǎn)地區(qū)情況更為嚴(yán)重。六歲以上的留守兒童主要面臨家務(wù)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。因大部分留守兒童由祖父母或外祖父代為撫養(yǎng)，撫養(yǎng)人自身缺乏自理能力，家務(wù)由留守兒童承擔(dān)。盡管適當(dāng)?shù)募覄?wù)勞動(dòng)可提高孩子獨(dú)立生活能力，但因此學(xué)習(xí)時(shí)間被占用，學(xué)業(yè)受影響。

此外，部分留守兒童無(wú)人照看，缺乏就醫(yī)條件，救治不及時(shí)而導(dǎo)致后遺癥甚至死亡。

（三）家庭和學(xué)校教育缺失，心理問(wèn)題嚴(yán)重，犯罪現(xiàn)象增多

留守兒童因長(zhǎng)期與父母分離，與親人缺乏溝通，缺乏安全感，變得脆弱、自卑、孤僻和內(nèi)向。他們對(duì)外界言辭和行為極為敏感，甚至反應(yīng)極端，加之缺乏家庭和學(xué)校教育，極易誤入歧途。在湖南北部偏遠(yuǎn)地區(qū)出現(xiàn)了部分農(nóng)村留守兒童發(fā)展為鄉(xiāng)村“混混”的現(xiàn)象。留守兒童犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(shì)。

據(jù)最高人民法院研究室統(tǒng)計(jì)，截止2013年，各級(jí)法院判決的未成年人犯罪平均每年上升13%左右，留守兒童犯罪率約占70%。違法行為多種多樣，賭博、偷竊等行為居多，同時(shí)也存在搶劫、強(qiáng)奸、殺人等犯罪。

從留守兒童的生存現(xiàn)狀來(lái)看，這一群“時(shí)代的孤兒”由于長(zhǎng)期被托養(yǎng)或寄養(yǎng)，家庭結(jié)構(gòu)殘缺，缺少父母之愛(ài)和正確的價(jià)值引導(dǎo)，極易發(fā)生認(rèn)識(shí)偏差和行為異?，F(xiàn)象，有的甚至走向犯罪道路。

二、關(guān)愛(ài)留守兒童的法律和政策保障

（一）留守兒童權(quán)利保護(hù)的基本原則——兒童最大利益原則

“兒童最大利益原則”是1989年聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》確立的保護(hù)兒童的基本原則。我國(guó)兒童權(quán)利保護(hù)法律體系明確貫徹、體現(xiàn)這一原則，如《婚姻法》確認(rèn)了“兒童利益優(yōu)選原則”，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》提出了“兒童優(yōu)先原則”和“兒童最大利益原則”。我國(guó)是《兒童權(quán)利公約》締約國(guó)，在聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利委員會(huì)提交的締約國(guó)報(bào)告中，我國(guó)明確承諾“保護(hù)留守兒童是中國(guó)政府的職責(zé)”。

（二）留守兒童權(quán)利保障的法律體系及主要內(nèi)容

我國(guó)為保護(hù)未成年人合法權(quán)益已制定多項(xiàng)法律法規(guī)，涉及留守兒童權(quán)益保護(hù)的有《憲法》《民法通則》《婚姻法》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》《母嬰保健法》等，它們構(gòu)成了我國(guó)留守兒童權(quán)利保護(hù)的法律體系。法律體系分別對(duì)父母、政府、社會(huì)組織等不同主體規(guī)定了應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，這其中就要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取多項(xiàng)具體措施保護(hù)留守兒童。

在建立健全留守兒童權(quán)利保障體系的過(guò)程中，考慮到留守兒童問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因是沒(méi)有人“管”，而其主要生活場(chǎng)所往往是家庭和學(xué)校，因此保障留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)與教育權(quán)應(yīng)成為現(xiàn)階段政府留守兒童工作的重點(diǎn)。

1. 留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)。對(duì)于農(nóng)村留守兒童來(lái)說(shuō)，他們的父母并未喪失監(jiān)護(hù)能力，而是因?yàn)橥獬鰟?wù)工而不能對(duì)其子女進(jìn)行有效的監(jiān)護(hù)，這種情況是否屬于“喪失監(jiān)護(hù)能力”，目前尚未有明確定論。《民法通則》沒(méi)有列出“喪失監(jiān)護(hù)能力”的具體情況，《民通意見(jiàn)》僅規(guī)定認(rèn)定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力的條件。這表明，農(nóng)村留守兒童父母外出務(wù)工造成的監(jiān)護(hù)缺失，并不符合法律規(guī)定的需要對(duì)兒童監(jiān)護(hù)缺失給予補(bǔ)償和救助的相關(guān)情形。

鑒于現(xiàn)階段留守兒童群體存在的特定原因和具體困難，修訂后的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定：“父母因外出打工或其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為履行監(jiān)護(hù)職責(zé)?！比欢?，這一委托監(jiān)護(hù)規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中難以真正起效。

2. 留守兒童的受教育權(quán)。我國(guó)適齡兒童和少年的教育權(quán)規(guī)定于《義務(wù)教育法》。目前，盡管《義務(wù)教育法》中并沒(méi)有針對(duì)留守兒童教育權(quán)的特殊規(guī)定，但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段留守兒童接受教育的狀況，政府采取措施的依據(jù)主要集中于財(cái)政保障和寄宿學(xué)校建制的相關(guān)規(guī)定。

首先，國(guó)家有財(cái)政保障的義務(wù)。《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定：“國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施?！蔽覈?guó)的義務(wù)教育是公益性的，國(guó)家的財(cái)政支持是強(qiáng)制性的。鑒于地區(qū)發(fā)展不平衡，國(guó)家可采取傾斜政策，以保證留守兒童個(gè)體受教育權(quán)的實(shí)質(zhì)性平等。

由于我國(guó)留守兒童家庭監(jiān)護(hù)和教育的缺失，國(guó)家可以根據(jù)地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r建立寄宿制學(xué)校，避免留守兒童人身?yè)p害，保障其生命健康權(quán)。

目前，國(guó)家著力通過(guò)建設(shè)寄宿學(xué)校來(lái)解決留守兒童問(wèn)題，提出“兩免一補(bǔ)”，同時(shí)啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。在這方面，河南省濮陽(yáng)縣作為一個(gè)留守兒童集中地，已建立起我國(guó)首個(gè)免費(fèi)寄宿留守兒童小學(xué)。孩子們的吃住費(fèi)用來(lái)自教育部的“兩免一補(bǔ)”，學(xué)校老師和食堂工人的費(fèi)用由縣政府撥付。此外，該校的多維教學(xué)模式和“留守兒童個(gè)人成長(zhǎng)檔案”也為其他留守兒童集中地寄宿制學(xué)校的管理提供了經(jīng)驗(yàn)支持。

（三）關(guān)愛(ài)留守兒童的其他政策

近年來(lái)，我國(guó)留守兒童問(wèn)題日益得到國(guó)家和社會(huì)各界的重視，政府根據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合《兒童權(quán)利公約》的宗旨和要求，發(fā)布了多部政策文件，促進(jìn)留守兒童權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。目前，國(guó)務(wù)院已出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020）》等文件，集中解決農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)和教育等問(wèn)題。

2016年2月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，針對(duì)留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作中的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，提出了系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，建立留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系和救助保護(hù)體系。

關(guān)于完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。村（居）民委員會(huì)負(fù)責(zé)定期調(diào)查，及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的家庭、監(jiān)護(hù)、就學(xué)等基本信息；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）建立詳實(shí)完備的農(nóng)村留守兒童信息臺(tái)賬，實(shí)行一人一檔，動(dòng)態(tài)管理，并對(duì)重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行核查，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善照料；縣級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)群團(tuán)組織、社會(huì)力量等各類(lèi)關(guān)愛(ài)服務(wù)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的督促檢查，確保每一個(gè)農(nóng)村留守兒童都得到關(guān)愛(ài)服務(wù)。

關(guān)于健全農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)體系。該救助機(jī)制包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)四個(gè)環(huán)節(jié)。強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制明確了強(qiáng)制報(bào)告的主體和要求，列明了強(qiáng)制報(bào)告情形，確定公安機(jī)關(guān)為受理主體，并鼓勵(lì)其他社會(huì)成員積極報(bào)告。應(yīng)急處置機(jī)制明確了公安機(jī)關(guān)接到報(bào)告后第一時(shí)間出警調(diào)查、應(yīng)急處置的職責(zé)和處置措施。評(píng)估幫扶機(jī)制要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）會(huì)同民政部門(mén)、公安機(jī)關(guān)對(duì)處于困境的農(nóng)村留守兒童情況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，提供針對(duì)性幫扶。監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制要求公安機(jī)關(guān)依法對(duì)虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童的父母或受委托監(jiān)護(hù)人進(jìn)行批評(píng)教育、治安處罰或立案?jìng)刹椋笥嘘P(guān)單位和組織依法申請(qǐng)撤銷(xiāo)拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或嚴(yán)重侵害農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格。

三、關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守兒童：民政部門(mén)的行動(dòng)

留守兒童權(quán)益保障是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的社會(huì)工程，需要各部門(mén)共同有效的協(xié)作，才能構(gòu)建起全面、系統(tǒng)、高效的保障網(wǎng)絡(luò)。國(guó)務(wù)院已印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的通知》，要求各地區(qū)、各部門(mén)積極協(xié)作開(kāi)展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作。民政部作為牽頭單位，已獲批準(zhǔn)設(shè)立部際聯(lián)席會(huì)議制度；各地方民政部門(mén)也已根據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定開(kāi)展多項(xiàng)行動(dòng)。民政部門(mén)在制定關(guān)愛(ài)保護(hù)留守兒童的方案時(shí)，應(yīng)該充分利用民政資源優(yōu)勢(shì)，從監(jiān)護(hù)和教育兩方面入手，協(xié)同其他部門(mén)和單位建立科學(xué)完備的保障體系。

（一）建立留守兒童信息庫(kù)

各級(jí)民政部門(mén)督促指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）以村（居）民委員會(huì)為單位，全面摸底排查并及時(shí)更新匯總，建立詳實(shí)完備、動(dòng)態(tài)更新的本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村留守兒童基本信息庫(kù)。該信息庫(kù)要實(shí)現(xiàn)“一人一檔”，詳細(xì)記錄留守兒童、其父母親與現(xiàn)行監(jiān)護(hù)人的基本信息和其他相關(guān)事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)留守兒童的監(jiān)護(hù)類(lèi)型、生活和教育狀況等基本項(xiàng)目對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分類(lèi)，既要從宏觀上把握本地區(qū)留守兒童的整體態(tài)勢(shì)，又要在微觀上掌握個(gè)體留守兒童的具體情況，繼而開(kāi)展有針對(duì)性的關(guān)愛(ài)保護(hù)活動(dòng)，切實(shí)解決本地區(qū)內(nèi)每個(gè)留守兒童的問(wèn)題。

（二）基本生活保障

我國(guó)社會(huì)救助制度體系以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、生活無(wú)著人員救助為主要內(nèi)容，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充，與教育、司法等專(zhuān)項(xiàng)救助銜接配套。民政部、教育部與公安部此次聯(lián)合開(kāi)展的留守兒童摸底排查工作，將對(duì)留守兒童的基本生活狀況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。民政部可借所獲數(shù)據(jù)，及時(shí)將符合條件的留守兒童納入到城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、生活無(wú)著人員等社會(huì)救助保障范圍，并且與教育和司法部門(mén)協(xié)商擬定具體執(zhí)行方案對(duì)留守兒童實(shí)施教育與法律救助。

（三）監(jiān)護(hù)制度補(bǔ)償措施

我國(guó)《民法通則》和《未成年人保護(hù)法》明確規(guī)定了民政部門(mén)在未成年人法定監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)需承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。民政部門(mén)可根據(jù)法律法規(guī)和國(guó)家政策采取措施，在形式上實(shí)現(xiàn)留守兒童監(jiān)護(hù)人的補(bǔ)位，在效果上積極滿足留守兒童心理和情感上的需求。

第一，我國(guó)社會(huì)組織的登記管理由民政部門(mén)負(fù)責(zé)，民政部門(mén)可憑借其對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織的了解，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)或鼓勵(lì)其他組織或企業(yè)介入等方式，建立留守兒童服務(wù)體系，為留守兒童提供學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、生活照顧、心理疏導(dǎo)和親情關(guān)懷等，讓其享受“家庭式”的快樂(lè)時(shí)光。目前，多省已開(kāi)展留守兒童服務(wù)中心試點(diǎn)工作。2014年廣東省江門(mén)市民政局通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，在開(kāi)平大沙鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，成立了首個(gè)留守兒童社工站。

第二，民政部對(duì)兒童提供住宿的社會(huì)服務(wù)類(lèi)型，主要有兒童福利機(jī)構(gòu)和未成年人救助中心兩種。民政部可以運(yùn)用其在兒童福利事業(yè)中的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建留守兒童托管機(jī)構(gòu)，如“假日學(xué)?！钡?，收留那些處于自我監(jiān)管狀態(tài)中的留守兒童。

第三，民政部門(mén)在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)時(shí)，應(yīng)積極探索各社區(qū)中關(guān)愛(ài)服務(wù)的條件和項(xiàng)目，整合各項(xiàng)資源，培育留守兒童社區(qū)服務(wù)組織。根據(jù)民政部社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國(guó)共有各類(lèi)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)30多萬(wàn)個(gè)。各社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)將服務(wù)“三留守”人群作為其社區(qū)建設(shè)的重要事項(xiàng)。

在具體實(shí)踐中，民政部門(mén)工作人員要與家庭和學(xué)校做好銜接工作，注重對(duì)留守兒童的心理疏導(dǎo)和思想教育，彌補(bǔ)節(jié)假日學(xué)校監(jiān)管中止和家庭監(jiān)護(hù)缺位產(chǎn)生的問(wèn)題。對(duì)于上代監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)和同輩監(jiān)護(hù)的留守兒童要做好周末和放學(xué)后時(shí)段的監(jiān)管工作，充分利用留守兒童服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能；而對(duì)那些自我監(jiān)護(hù)或假期無(wú)法與父母團(tuán)聚的留守兒童，則要充分發(fā)揮留守兒童托管機(jī)構(gòu)的功能。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)）