孫經(jīng)緯 敦 鵬（河北大學 政法學院，河北 保定 071002）

反腐探索之道：當前中國實行官邸制的制度設計

孫經(jīng)緯 敦 鵬
（河北大學 政法學院，河北 保定 071002）

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出探索實行官邸制。作為一種新型的住房保障制度，官邸制在保障領(lǐng)導干部財產(chǎn)和人身安全、順應干部住房改革趨勢、防治住房腐敗、避免國有資產(chǎn)流失、推動領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開制度等方面發(fā)揮出一定的積極作用。構(gòu)建中國特色官邸制度需要我們在充分研究借鑒古代和國外典型國家官邸制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，認清官邸制存在的問題，明確官邸制的房源、適用主體范圍及維護使用規(guī)章，設計上下并行、倒逼中間的官邸制實施路徑，同時加大對住房腐敗的監(jiān)督與懲戒力度，建立一系列科學有效的配套制度。

官邸制；領(lǐng)導干部；住房腐敗；配套制度

近年來，領(lǐng)導干部住房問題逐漸成為社會輿論關(guān)注的焦點問題，“住房腐敗”成為領(lǐng)導干部腐敗的新形式。黨的十八屆三中全會首提探索實行官邸制。由此，“官邸制”成為中國政治、經(jīng)濟生活中一個新的課題。將“官邸制”作為一種制度選擇，無論是在理論層面還是在現(xiàn)實層面都表現(xiàn)出對住房腐敗的抑制作用。因此，在我國探索實行官邸制也會伴隨著反腐的腳步而進行下去。

一、探索實行官邸制的必要性

（一）官邸制是保障領(lǐng)導干部財產(chǎn)和人身安全的客觀要求

官邸制的實行實際上是基于兩方面的考慮，一是對適用對象產(chǎn)生限制，二是對適用對象進行保護。在我國古代，為當?shù)毓賳T提供官邸，很大程度上是在解決官員承擔不起住房費用的問題。所以實行官邸制是一種增進官員福利的表現(xiàn)，它為領(lǐng)導干部住房提供了合法保障，使官員在住房問題上無后顧之憂。另外，官邸的適用對象是一些核心部門的高級領(lǐng)導干部，這些高級官員是區(qū)域內(nèi)重要制度的設計者、關(guān)鍵問題的決策者、發(fā)展方向的帶頭人，他們了解并掌握著本區(qū)域內(nèi)的重要機密信息，因此保障這些高級官員的人身安全顯得尤為重要。官邸制能夠為這些高級官員提供較為固定的居住辦公場所，使其活動范圍相對集中，減小了保障其人身安全的難度。

（二）官邸制是干部住房制度改革的順勢之舉

近些年，我國領(lǐng)導干部住房制度不斷演變和完善。1998年，我國啟動了領(lǐng)導干部住房制度改革，停止了住房實物分配，改為住房分配貨幣化，以適應社會主義市場經(jīng)濟。2000年，國家在部級干部層面又一次進行住房制度改革，部級干部可以在規(guī)定允許的前提下購買或承租現(xiàn)有住房。這次改革被稱為現(xiàn)代中國官邸制的雛形。隨后的幾年間，我國社會政治、經(jīng)濟等各領(lǐng)域的改革開始逐步推進，尤其是在深化行政體制改革的背景下，現(xiàn)有的領(lǐng)導干部住房制度出現(xiàn)了諸多問題，已經(jīng)不能夠適應當前新形勢的變化。2013年，十八屆三中全正式提出了探索實行官邸制，可以說這是順應時代潮流，進一步完善干部住房制度的政策設計。

（三）官邸制是防治住房腐敗的現(xiàn)實需要

當前，一些官員利用職務之便非法占有多套公房、違規(guī)建房、超標配房、倒賣優(yōu)惠住房、收受房屋賄賂等一系列住房腐敗行徑紛紛見諸媒體，“以權(quán)謀房”現(xiàn)象成為社會輿論關(guān)注的焦點話題。住房腐敗被認為是繼“餐桌腐敗”“公車腐敗”之后一種腐敗新形式。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)凸顯出我國領(lǐng)導干部特權(quán)泛濫，嚴重損害了人民群眾的利益和國家形象，也從一個側(cè)面反映出我國領(lǐng)導干部住房制度設計的不完善與領(lǐng)導干部住房監(jiān)管的缺失。官邸制通過將官邸所有權(quán)和使用權(quán)分離的方式，壓縮了領(lǐng)導干部以權(quán)謀房的權(quán)力尋租空間。同時又能夠推動官員住房制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。因此，探索實行官邸制迫在眉睫。

（四）官邸制是避免國有資產(chǎn)流失的有力措施

領(lǐng)導干部工作調(diào)動或異地任職是我國的一個普遍現(xiàn)象，而在領(lǐng)導干部履新時，任職地方多數(shù)會為其準備好居住房屋，當其離任時居住的房屋往往變?yōu)榧河?。若調(diào)動數(shù)次，便可以在多地擁有多處住房。每當有新的領(lǐng)導干部任職一地，當?shù)鼐蜁槠渑鋫湟惶仔碌姆慨a(chǎn)，領(lǐng)導干部異地調(diào)動的次數(shù)越多，理論上享受的住房福利也越多，越來越多的公房化為私房，造成了公共資源的重復浪費和國有資產(chǎn)的嚴重流失。官邸制的實行能夠使“鐵打的房子，流水的官”成為現(xiàn)實，領(lǐng)導干部離任后與官邸不存在所屬關(guān)系，官邸的所有權(quán)歸國家掌控，用作新一任官員的官邸，這樣就會減少財政支出，大幅度提高公共資源的利用效率，有效地防止國有資產(chǎn)的流失。

（五）探索實行官邸制是領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開制度的重要推動

一項制度的實施會催生其他相應的制度。官邸制實行的一個重要條件是領(lǐng)導干部住房等財產(chǎn)必須公開，使官員住房權(quán)力在陽光下運行。2009年起我國就開始探索領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開制度，但因為各種阻力，到現(xiàn)在為止其效果仍不明顯。如果在官邸制實施以后，領(lǐng)導干部住房等財產(chǎn)仍不能公開透明，那么對官員住房權(quán)力的監(jiān)管就無從下手，官邸制的反腐作用就形同虛設。一定意義上講，官邸制與財產(chǎn)公開無法割裂，二者相輔相成、相互作用。因此，實行官邸制客觀上為領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開尋找到了一個可靠的、合理的理由，間接推動領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開制度。

二、官邸制的歷史經(jīng)驗與國外經(jīng)驗

（一）中國古代對官邸制的探索

“官邸制”并非國外的專利，中國無“官邸”之名，卻早有“官邸”之實[1]。古代的“官舍”就是現(xiàn)代官邸的雛形。在秦漢時期，國家就已經(jīng)為官員提供免費的住房。《漢書·何并傳》中記載：“性清廉，妻子不至官舍”?？梢姰敃r已有“官邸”之形，而且官員的家眷可一同入住。到了漢代，維護包括官邸制在內(nèi)的官署，已經(jīng)納入到行政事務的行列；唐朝時期，官員的住房制度有了一定的改變，國家不再向官員免費提供住房，而是采用租借的方式[2]；在宋朝，成立了專門機構(gòu)樓店務，負責官邸的修建、維護和出租；明清時期，官員數(shù)量增多，房價上漲，住房制度變?yōu)樽赓U民居或者一次性購買公房。

總體而言，我國古代各個時期的官邸制呈現(xiàn)出許多共性特點，一是在官邸面積規(guī)模上普遍較大。二是在官邸的實用功能上大體相同。三是在官邸制的沿革上，地方一級基本一致。

根據(jù)對古代官邸制的分析，我們應注意以下幾個問題。一是官邸的規(guī)模不宜過大。官邸的主要用途是居住和辦公，在官邸規(guī)模的設定上能夠滿足居住和辦公即可，如果官邸規(guī)模過大，一方面會造成財政支出過多，浪費公共資源。另一方面有礙社會公平，造成社會分配不公的惡性循環(huán)。二是應對官邸建設、使用、維護的標準和限度進行全面把控。在給予官員住房權(quán)力的同時也要限制權(quán)力的擴大，不能放任自流，避免其在官邸的使用過程中鉆空子。三是官邸制應在中央和地方兩級分情況設計實施。

（二）國外典型國家官邸制的經(jīng)驗借鑒

在美國，官邸制已經(jīng)寫入法律，法律明確規(guī)定政府應提供官邸，官員任職期間可享用，任職期滿則應搬出。美國官邸制的適用主體是民選的聯(lián)邦、州、市的主要官員。出于安全因素，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長、副州長必須居住官邸，市一級主要官員可以選擇性居住。美國政府承擔官邸的全部費用，入住官邸的官員只需象征性地交納1美元的租金。對邦、州當選議員（含參眾兩院）實施住房租賃津貼補貼制度，補貼的原則以“體面、舒適”為基準，具體數(shù)額由議會的金融委員會審定[3]。值得一提的是，美國大部分官邸包括白宮在內(nèi)對公眾開放，供游客參觀。在英國，很多官邸其來源并不是專門建造或租賃的，而是房屋所有者捐助給國家作為官邸使用的。官邸的日常維護費用由官員個人承擔。政府對官邸的財政具體支出項目、金額都是公開可見的，內(nèi)閣辦公室會將官邸的支出詳情投放在網(wǎng)站上，便于民眾監(jiān)督。高級官員的秘書、助理也可以入住官邸，便于處理行政事務。法國將官邸制與住房補貼制度相結(jié)合，官邸制的適用主體只限定在政府領(lǐng)導人的范圍，各部部長并不適用于官邸制，而是采用住房補貼的方式，保障其住房福利。住房補貼也有一定的標準，超過住房標準的費用由官員個人承擔。在德國，官邸制的適用主體主要是國家高層，如總理和各部部長，而總理必須入住官邸，各部部長則靈活處理，可根據(jù)個人意愿入住官邸或自行租用住房。在日本，官邸制的居住和辦公場所是分開的，“官邸”特指“首相官邸”，是日本首相的辦公場所，而首相和其他高級官員的居住場所稱之為“公邸”。一些特殊工作需要的官員，如國會參眾兩院正副議長、內(nèi)閣總理大臣以及內(nèi)閣大臣、最高法院大法官、檢察總長等可免費入住國家提供的宿舍。

官邸制在國外早已形成，制度設計相對完善，我們認為一些國外官邸制的經(jīng)驗值得借鑒。一是官邸制的適用主體范圍需要依據(jù)國情深度考量，不可照搬其他國家的模式，應劃定符合本國實際的適用主體范圍；二是官邸制的正常運行需要依靠一套完整的操作性強的官邸建造、使用、管理、維護、監(jiān)督制度規(guī)章，確保官邸制在合理合法的框架內(nèi)實施；三是官邸制需要同其他公務員住房保障制度捆綁實施，點面結(jié)合深層次解決公務員住房問題，促進社會分配公平，從根本上遏制住房腐敗行為；四是官邸的選擇要以“靠近官署建立，提高行政效率”為原則，密切官員同其他行政人員的聯(lián)系，便于處理緊急事務；五是官邸制的實施完善是一個長期復雜的過程，不可一蹴而就，不能為打擊住房腐敗而一味地追求速度，要在實踐中摸索前進。

三、當前中國實行官邸制的制度設計

（一）認清實行官邸制存在的問題

結(jié)合現(xiàn)階段我國國情，官邸制的實行存在以下問題：

一是官員頻繁調(diào)動增大了官邸制實施的難度。我國官員調(diào)動的現(xiàn)象極為頻繁，官員到不同地區(qū)任職是考察鍛煉其能力的主要方式，也是官員升遷的必經(jīng)過程。這樣的頻繁調(diào)動會使官邸的管理、維護費用大大增加，調(diào)動的越頻繁，裝修費、搬遷費等一系列費用就越多，財政開支壓力就越大。另外，官邸在政治生活當中的一項重要功能是權(quán)威的象征，若官邸的主人頻繁更換，這顯然與官邸的意義是不相符的，并且這將有損于官邸的威嚴與公信力[4]。所以，官員頻繁調(diào)動所帶來的弊端，違背了探索實行官邸制的初衷，阻礙官邸制的順利實行。

二是實行官邸制的行政成本過大。我國幅員遼闊，人口眾多，行政區(qū)劃層級較多，官員整體基數(shù)較大，據(jù)統(tǒng)計截至2013年底，全國共有省級行政區(qū)劃單位34個，地級行政區(qū)劃單位333個，縣級行政區(qū)劃單位2853個。雖然官邸制的主體適用對象限定為很少部分的高級官員，但就目前我國行政區(qū)劃的狀況來講，假使每個行政區(qū)劃單位的黨政一把手有權(quán)入住官邸，還未將中央層面的高級官員算入其中，需要構(gòu)建的官邸數(shù)量也是相當驚人的。何況這樣的假設還沒有考慮到適用主體范圍擴大的情況，由此看來，實行官邸制所需要的官邸數(shù)量是難以想象的，建設官邸的成本也難以估量，這成為我國探索實行官邸制時不得不考慮的一個問題，也是制度執(zhí)行過程中亟待解決的難題。

三是官邸制無法解決其他公務員住房腐敗的問題。當前，我國公務員隊伍極為龐大，而官邸制的直接作用對象是特定的少數(shù)領(lǐng)導干部，這就決定了官邸制不能直接影響到其他公務員的住房腐敗行為。例如“房叔”蔡彬，被爆出其全家擁有20多套房產(chǎn)，其職務為原廣州市城管執(zhí)法局番禺分局政委。“房姐”龔愛愛被爆出在京擁有41套房產(chǎn)，其職務為陜西省神木縣農(nóng)村商業(yè)銀行原副行長。這樣的例子很多，但當事人并非重要部門的高級領(lǐng)導干部，更不可能在官邸制適用主體范圍之內(nèi)。可見，官邸制的實行并不能解決適用主體范圍之外的官員的住房腐敗問題。

（二）明確官邸制的房源、適用主體范圍及維護使用規(guī)章

實行官邸制首先面臨的是房源的問題，官邸的來源關(guān)系到行政成本的大小，根據(jù)前文對官邸制存在問題的分析，官邸的來源不能全部依賴于重新建設或租賃購買，而且也并不現(xiàn)實。我國雖然沒有明確實施過官邸制，但與官邸制相似的公宅制卻很早就有，可以說無論是中央還是地方已經(jīng)建造了一定數(shù)量的公房。考慮到行政成本、時間成本等問題，官邸制的來源應該是以已有的公房改造為主，重新建造、租賃購買為輔。解決官邸來源就要將現(xiàn)有的公房進行清查，明確公房的所有權(quán)，對已變更為個人所有的公房收歸國有，在此基礎(chǔ)上選擇規(guī)格、大小、地點合適的公房改造為官邸。

官邸制的適用主體解決的是哪些官員可以入住官邸的問題，主體范圍的合理設計是保障官邸制科學運行的重要環(huán)節(jié)[5]。在適用主體范圍的限定上，不宜過大也不宜過小。范圍過大會增大財政支出的壓力，占用更多的公共資源。范圍過小會使官邸制的防腐功能大打折扣，與其設定的目標相背離。在“中國特色官邸制研究”課題組給出的適用范圍中，中央一級是中共中央總書記、國家主席、國務院總理、全國人大委員長、全國政協(xié)主席及其他政治局常委；最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長。省、市、縣一級是黨委、人大、政府、政協(xié)的一把手和法院院長，檢察院檢察長。還有異地交流的領(lǐng)導崗位如組織部長、紀委書記、公安廳局長等。在適用主體范圍的限定上，應該充分考慮到我國市、縣兩級行政區(qū)劃數(shù)量較多的現(xiàn)實，不宜將過多的領(lǐng)導崗位納入適用范圍，因此在市、縣兩級將黨委、政府一把手作為適用主體較為合適。

另外，我們應當借鑒國外典型國家官邸制的經(jīng)驗，建立一套完整的官邸建造、使用、管理、維護制度規(guī)章。具體到我國，首先應該制定不同級別官員官邸規(guī)模的標準，要以“簡約、實用”為原則，在滿足日常居住、辦公條件的前提下，不鋪張、不浪費。其次，國家應為入住官邸的官員配備日常居住、辦公的必需品，其他因個人特殊需要的非必需品的置購費用由官員個人承擔。最后，國家對官邸使用時產(chǎn)生的水電、采暖等雜費應給予一定數(shù)額的補貼，超出補貼標準的部分，由官員個人負擔。在制定標準時，應當充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和官員家庭人口狀況，不能一概論之。

（三）設計上下并行、倒逼中間的官邸制實施路徑

官邸制的實施是自上而下進行好，還是自下而上進行好，目前學界和官方都還沒有形成統(tǒng)一結(jié)論。

無論是自上而下還是自下而上都存在各自的利弊。自上而下進行，會形成高層帶動底層的局面，有利于官邸制快速執(zhí)行。但一些制度往往在高層容易實施，越到基層面臨的阻力越大，存在的問題越多，基層不考慮實際盲目效仿高層做法的現(xiàn)象也不在少數(shù)。如自下而上進行，各基層根據(jù)本地區(qū)實際探索官邸制，會為全國整體官邸制的實行提供重要、寶貴的經(jīng)驗。但又會出現(xiàn)耗時久、效率差、走彎路的問題。

如何化解自上而下和自下而上推行的矛盾，采取科學的實施路徑，影響到官邸制的質(zhì)量和效率。筆者認為，我國的官邸制應該走一條上下并行、倒逼中間的道路。結(jié)合我國古代和國外官邸制的經(jīng)驗，當前我國官邸制應分為中央和地方兩個層級實行。在中央層面，我國已建立的住房改革制度相對完整、具體，同時具有如美國白宮、英國唐寧街10號、法國愛麗舍宮等成熟經(jīng)驗作為參考，實行官邸制的難度較小。在地方層面，縣級情況復雜，住房腐敗的現(xiàn)象最為頻繁，住房腐敗的因素也最為多元。所以，官邸制應該從縣級開始，根據(jù)縣域發(fā)展的實際情況，設立試點，待到摸索出成功的經(jīng)驗，再向市級、省級逐級推廣。中央和地方的縣級同時推行，倒逼省、市兩級的官邸制實施路徑，從制度的完整性、科學性的角度來講是值得嘗試的。

（四）加大對住房腐敗的監(jiān)督與懲戒力度

官邸制的有效實施，不僅僅要依靠官邸制本身的合理設計，更加有賴于相關(guān)監(jiān)督措施的保障。

一是要將領(lǐng)導干部住房納入法治軌道。制定出臺相應的法律法規(guī)，明確規(guī)定領(lǐng)導干部住房待遇標準，對違反相關(guān)規(guī)定的責任主體追究法律責任，嚴格制定和執(zhí)行懲處辦法，做到有腐必懲、違規(guī)必罰，進一步增大住房腐敗成本，推動實現(xiàn)領(lǐng)導干部住房規(guī)范化、法制化。

二是要積極發(fā)揮公民和輿論監(jiān)督的作用。要暢通公眾監(jiān)督渠道，拓寬公眾監(jiān)督范圍，保障公眾監(jiān)督權(quán)利，提高公眾監(jiān)督的積極性[6]。同時，強化民眾對官員住房腐敗的反映機制，保證公民在了解領(lǐng)導干部住房情況的基礎(chǔ)上，通過一定的組織形式和傳播媒介，如向有關(guān)部門檢舉舉報、網(wǎng)絡曝光等形式，對住房腐敗行為產(chǎn)生影響。要重視新聞媒體在輿論監(jiān)督中的重要作用，提高領(lǐng)導干部住房腐敗行為的曝光率，起到揭露腐敗行徑和引領(lǐng)正確導向的雙重效果。

三是要建立健全領(lǐng)導干部住房腐敗問責機制。對出現(xiàn)住房腐敗行為的領(lǐng)導干部問責，在問責過程中，應理清問責主體和客體，實施完備的問責程序，明確問責內(nèi)容、方法和責任范圍。與此同時，還應對領(lǐng)導干部的親屬、下級進行密切監(jiān)督，如有違法違規(guī)的現(xiàn)象，要對領(lǐng)導干部本人進行問責，以防止變向的住房腐敗。針對當前干部住房腐敗形式的復雜性和廣泛性，對各級領(lǐng)導干部現(xiàn)有住房進行一次全面檢查和清理，查明住房情況，分類解決[7]。

（五）建立一系列科學有效的配套制度

保證官邸制的順利實行，避免官邸制實施過程中推諉扯皮的現(xiàn)象，關(guān)鍵是要有一些列科學有效的配套制度來支撐。

一是建立健全領(lǐng)導干部住房信息公開制度。一方面，應制定官邸制不同級別適用主體的住房標準，明確適用主體住房信息公開的內(nèi)容，完善申報和審批流程，將官邸建造、維護、使用的全過程進行登記備案；另一方面，向全社會公布領(lǐng)導干部實際住房面積、配套設施、裝修維護費用等信息，由紀檢監(jiān)察部門以定期檢查或不定期抽查的方式對官邸的使用情況進行審查，并公開審查情況，杜絕隱瞞不報、超標使用等現(xiàn)象。

二是健全完善公務員住房保障制度。從官邸制存在的問題來看，它只保障了一少部分公務員的住房權(quán)力，單憑官邸制仍無法根治住房腐敗，只有站在全局性的高度，對公務員住房福利全面覆蓋，官邸制發(fā)揮的作用才能真實可靠。我們要從兩個層面給出對策，第一是針對被政策遺漏的高級官員。2000國務院辦公廳和中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《在京中央和國家機關(guān)部級干部住房制度改革實施意見》只涉及省部級干部的住房問題，沒有涉及黨和國家領(lǐng)導人的住房問題。而后成長起來的縣、市、省、國家級重要領(lǐng)導大多已經(jīng)享受住房制度改革的相關(guān)保障，因此，官邸制尤其需要對2000年前擔任黨和國家領(lǐng)導人、省部級領(lǐng)導干部的住房加以保障[8]。第二是針對普通公務員。這些人是公務員隊伍的主體，國家應對不具有官邸制主體資格的普通公務員加強住房保障，切實維護大多數(shù)公務員的住房利益。

三是建立領(lǐng)導干部卸任住房補償制度?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)廢除了領(lǐng)導干部終身任職制度。官員對卸任退休以后住房能否保障存有疑慮，是以權(quán)謀房現(xiàn)象的出現(xiàn)的一個重要原因。如果官員卸任退休后的住房得不到保障，住房腐敗問題就得不到解決。因此，在實行官邸制的同時，有必要建立領(lǐng)導干部卸任退休后的補償制度。我們認為，針對這一問題，可以通過貨幣化或?qū)嶓w化的方式進行嘗試。具體來講，國家可以在官員卸任退休之后，發(fā)放一定的住房補貼，減小其購房壓力。也可以將政府建造的住宅以低于市場水平的價格出售給官員，或免費提供一定面積的住房，官員可按照自身需求添加少量的錢獲得住房。

[1]張文風.中國特色官邸制的若干認識誤區(qū)及解析[J].哈爾濱市委黨校學報，2014，（1）.

[2]汪玉凱.古代官邸制度考察[J].中共中央黨校學報.2013，（6）.

[3]汪玉凱，張勇進，張春燕.國外主要國家官邸制研究[J].中共天津市委黨校學報，2014，(1).

[4]鄧娜.關(guān)于探索實行官邸制的幾點思考[J].理論導刊，2014，（4）.

[5]馬凱華，杜峙峰.官邸制的價值意蘊與體系構(gòu)建[J].重慶社會科學，2013，（12）.

[6]何得桂，張超.探索實行中國特色官邸制的路徑研究[J].前沿，2015，（1）.

[7]汪玉凱.把建立“官邸制”作為深化政府改革的重要內(nèi)容[J].決策探索，2010，（7）.

[8]何麗君.官邸制的內(nèi)涵、意義與推進對策[J].領(lǐng)導科學，2014，（1）.

D262.13

A

1009-0169（2016）02-0024-05

孫經(jīng)緯（1992—）男，河北張家口人，河北大學政法學院2015級政治學理論專業(yè)碩士研究生，主要從事國家治理與現(xiàn)代民主制度研究；敦鵬（1983-），男，河北石家莊人，河北大學政法學院副教授、哲學博士，主要從事中國傳統(tǒng)政治哲學研究。

任芃樸