田源

（中國(guó)政法大學(xué) “2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100008）

鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的化解原則與消弭機(jī)制

田源

（中國(guó)政法大學(xué) “2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100008）

當(dāng)前鄉(xiāng)土社會(huì)的矛盾糾紛，既有村民與村民之間的糾紛，又有村民與基層行政組織之間的矛盾糾紛，尤以“官民”糾紛為甚。本文選取S省H縣法院2010-2015年涉農(nóng)行政案件為研究樣本，嘗試分析鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)及其類(lèi)型特征，同時(shí)結(jié)合對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)生活與司法環(huán)境的現(xiàn)實(shí)考量，嘗試在法律機(jī)制、工作機(jī)制、行政訴訟機(jī)制等方面尋求化解鄉(xiāng)村社會(huì)“官民”糾紛的最佳途徑。

鄉(xiāng)土社會(huì)；矛盾糾紛；化解原則；消弭機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的體制機(jī)制變革，對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)舊有的生產(chǎn)秩序和生活習(xí)慣造成嚴(yán)重沖擊。“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度差，城鄉(xiāng)分治制度定勢(shì)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)低等因素，決定了中國(guó)城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)將是一個(gè)緩慢和長(zhǎng)遠(yuǎn)的過(guò)程?！保?］城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)差異，促使日漸多元的思想碰撞和價(jià)值博弈不斷加劇，成為鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾沖突的重要誘因。［2］現(xiàn)階段，鄉(xiāng)土社會(huì)的矛盾是在根本利益一致的前提下的矛盾，在性質(zhì)上是人民內(nèi)部矛盾，是公權(quán)與私權(quán)的矛盾，是鄉(xiāng)（公）民與鄉(xiāng)（公）民社會(huì)之間的矛盾，不是對(duì)抗性的矛盾。［3］基于行政法的分析視角，鄉(xiāng)土社會(huì)的矛盾糾紛可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是村民與村民之間的矛盾糾紛。另一類(lèi)是村民與基層行政組織之間的矛盾糾紛，尤其是后者的危害性更大。倘若任由其肆意滋長(zhǎng)，不僅會(huì)嚴(yán)重削弱基層行政組織的公信力，更將危及鄉(xiāng)土社會(huì)的長(zhǎng)治久安?；诖耍疚倪x取S省H縣法院2010-2015年涉農(nóng)行政案件審理情況為研究樣本，采取解剖麻雀式的實(shí)證研究手法，就鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛的化解原則與消弭機(jī)制提出淺見(jiàn)。

一、鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的生長(zhǎng)樣態(tài)

H縣位于S省西南部，屬典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣。轄區(qū)面積1534平方公里，下轄7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭。2015年，H縣常住人口139.76萬(wàn)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口431.1余萬(wàn)人，約占全縣人口的52.75%。

（一）涉農(nóng)行政案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)

2015年，H縣法院共審結(jié)各類(lèi)案件5611件，其中涉農(nóng)案件結(jié)案數(shù)2308件，占全年結(jié)案案件總數(shù)的41.13%。較于2010年全年結(jié)案量1311件，上升了76.05%，年均增長(zhǎng)率達(dá)15.21%。2308件涉農(nóng)案件中，民商事案件數(shù)量為1941件，占比84.09%；涉農(nóng)行政案件數(shù)量121件，盡管僅占涉農(nóng)案件總數(shù)的5.24%。無(wú)論是數(shù)量抑或規(guī)模，涉農(nóng)行政案件都要顯著低于涉農(nóng)民商事案件。但涉農(nóng)行政案件在行政案件總量當(dāng)中占比較高。2010-2015年間，H縣法院公審結(jié)涉農(nóng)行政案件472件，占行政案件總數(shù)的55.53%，占據(jù)了半壁江山。從增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)上看，2015年，涉農(nóng)行政案件則相較于2010年的47件，上升了157.44%，年均增長(zhǎng)率31.49%，作為最顯著的增長(zhǎng)點(diǎn)。H縣法院涉農(nóng)行政案件顯著的增長(zhǎng)幅度和占比態(tài)勢(shì)，客觀(guān)上印證了“官民矛盾是鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛中的重要樣態(tài)之一。”［4］

（二）涉農(nóng)行政案件類(lèi)型日益多元

近年來(lái)，H縣法院涉農(nóng)行政案件數(shù)量持續(xù)遞增的同時(shí)，案件類(lèi)型也日漸復(fù)雜多元。2010—2015年，H縣法院共審結(jié)涉農(nóng)行政案件472件。案件的審理類(lèi)型方面，涉土地征收的 107件，涉房屋拆遷的121件，涉土地登記的74件，涉農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的63件，涉村委會(huì)財(cái)務(wù)管理的案件73件，其他類(lèi)型案件34件。其中，與農(nóng)村土地相關(guān)的涉農(nóng)行政案件365件，占案件總數(shù)的77.33%。2015年，H縣法院審結(jié)的121件涉農(nóng)行政案件中，與農(nóng)村土地相關(guān)的行政案件達(dá)91件之多，占案件總數(shù)的75.2%，超過(guò)了三分之二。

（三）基層行政組織敗訴率不斷升高

2010—2015年，H縣法院審理的涉農(nóng)行政案件中，基層行政組織敗訴的案件數(shù)量和敗訴率均有明顯增長(zhǎng)。2015年，該院審結(jié)的121件涉農(nóng)行政案件當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)敗訴47件，敗訴率為38.84%。敗訴案數(shù)量，約為2010年11件的3.27倍；敗訴率方面，也比當(dāng)時(shí)的22.44%，上升了16.4個(gè)百分點(diǎn)?；鶎有姓M織敗訴的案件，多集中于房屋拆遷、土地征收等領(lǐng)域，相關(guān)案件牽涉面廣，政策性強(qiáng)，有的屬于歷史遺留問(wèn)題，稍有不慎往往容易引發(fā)群體性事件。

（四）涉農(nóng)行政案件的負(fù)面影響日漸凸顯

2010—2015年，H縣法院涉農(nóng)行政案件數(shù)量持續(xù)遞增的同時(shí)，相應(yīng)的當(dāng)事人和社會(huì)公眾的司法評(píng)價(jià)則持續(xù)走低，社會(huì)影響也日趨負(fù)面。2015年，H縣法院所審結(jié)的一審涉農(nóng)行政案件當(dāng)中，原告方上訴53件，上訴率達(dá)43.8%，較于2010年上訴率的21.07%，上升了22.73個(gè)百分點(diǎn)。涉農(nóng)行政案件的申訴案件數(shù)量也在持續(xù)增多，2015年55件，較與2010年的20件，上升了1.75倍。同時(shí)，涉農(nóng)行政案件的信訪(fǎng)數(shù)量也在逐年遞增。2015年，H縣法院涉訴信訪(fǎng)案件47件，其中涉農(nóng)行政案件的信訪(fǎng)數(shù)量就達(dá)11件，占涉訴信訪(fǎng)案件總量的23.4%。甚至有部分信訪(fǎng)案件還演化成為群體性非正常訪(fǎng)，采取扯條幅、堵大門(mén)、喊喇叭等非正常手段干擾地方黨委、政府及法院的正常工作秩序，造成惡劣的社會(huì)影響。

二、鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的癥結(jié)所在

（一）基層行政組織的部分行政行為偏離法治軌道

當(dāng)前，“鄉(xiāng)村行政治理主要是由基層行政和半行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律和國(guó)家政策而推行的行政管理、執(zhí)法和司法行為構(gòu)成的。村民自治委員會(huì)即村委會(huì)、村支部在管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，是在基層執(zhí)行國(guó)家政策的主要力量，”［5］其部分行政行為損害了民眾合法權(quán)益，偏離了正確法治軌道。

1.官本位思想作祟。當(dāng)前，部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員的“官本位”意識(shí)濃重，思想上始終將基層民眾定位為被管理的角色，習(xí)慣于站在管理者的位置對(duì)民眾來(lái)發(fā)號(hào)施令。思想認(rèn)識(shí)上的偏差，必然導(dǎo)致行政行為方式的異化變形，其實(shí)施效果自然大打折扣。

2.法治意識(shí)淡薄。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)淡薄，做決策、搞落實(shí)，習(xí)慣于“拍腦袋”、“抄近路”，對(duì)行政行為可能引發(fā)的法律后果分析不足，對(duì)社會(huì)民眾的意見(jiàn)評(píng)價(jià)考慮不夠。某些行為偏離了法治軌道，甚至嚴(yán)重違反了法律的相關(guān)規(guī)定。譬如，在以發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)為目的土地資源開(kāi)發(fā)整合過(guò)程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)習(xí)慣于采取諸如強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)行征用等“簡(jiǎn)單粗暴”手段。上述決策、行為往往依據(jù)地方上的“土政策”，與《物權(quán)法》及部分政府行政規(guī)章相抵觸，自然也難以令民眾信服。

3.收入待遇偏低。盡管近年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策傾斜和資金投入不斷加大，局部地區(qū)較于以往取得了較大改觀(guān)，但多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與城市行政人員之間，在職務(wù)晉升、福利待遇、工作條件、生活環(huán)境等諸多方面的“剪刀差”仍未消除。加之，“上頭千條線(xiàn)，底下一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在矛盾糾紛化解的第一線(xiàn)，任務(wù)艱巨、頭緒繁雜，心態(tài)易于失衡，工作態(tài)度隨之變得消極，外在表現(xiàn)為工作方式方法的簡(jiǎn)單粗暴，或是服務(wù)態(tài)度的蠻橫無(wú)理，也易引起群眾對(duì)基層政府工作的不滿(mǎn)，滋生對(duì)抗情緒，加劇了鄉(xiāng)土社會(huì)干群關(guān)系的緊張程度。較為直觀(guān)的表現(xiàn)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地管理存在制度上的缺漏，鄉(xiāng)土社會(huì)依靠集體的鄉(xiāng)俗禮制將土地納入村民的個(gè)人支配之下，反映在法律上卻沒(méi)有頒布明確的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)憑證。在國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行征收征用時(shí)，缺乏明確的法律依據(jù)。一旦補(bǔ)償或者賠償標(biāo)準(zhǔn)不能使村民滿(mǎn)意，且沒(méi)有合理解釋的情況下，勢(shì)必會(huì)引起村民對(duì)基層組織的不滿(mǎn)和抗議。

（二）鄉(xiāng)土社會(huì)民眾對(duì)公權(quán)力兼具信賴(lài)與懷疑心理

幾千年來(lái)，傳統(tǒng)文化思想的傳承，使得公權(quán)力始終為鄉(xiāng)土社會(huì)民眾所信賴(lài)。隨著現(xiàn)代司法文明的傳播和法治精神的洗禮，這一認(rèn)識(shí)也在潛移默化中悄然轉(zhuǎn)變。

1.鄉(xiāng)土社會(huì)民眾“被管理”的傳統(tǒng)觀(guān)念仍根深蒂固。一旦村民之間出現(xiàn)矛盾糾紛，村民訴諸政府，寄希望于政府解決一切的依賴(lài)心理仍十分嚴(yán)重。當(dāng)面對(duì)“官民”之間矛盾時(shí)，鄉(xiāng)土社會(huì)民眾通過(guò)行政訴訟的渠道表達(dá)合理需求，也是在內(nèi)心深處將法院和政府等同起來(lái)，是最簡(jiǎn)單的“家長(zhǎng)管理子女”意識(shí)在法律上的體現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)土社會(huì)民眾對(duì)個(gè)別基層行政組織行為的正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑。鄉(xiāng)土社會(huì)民眾寄希望于通過(guò)行政法律維護(hù)自身權(quán)益，卻也存在一定的誤解甚至懷疑。行政訴訟原、被告主體事實(shí)上的不對(duì)稱(chēng)性，加之“民不與官斗”傳統(tǒng)思想的根深蒂固，導(dǎo)致“官”與“民”的“對(duì)簿公堂”，帶給民眾的首先是一種天然的不安全感。一旦政府決定或法院的裁決與心理預(yù)期產(chǎn)生較大差距，這種理想與現(xiàn)實(shí)之間的落差往往會(huì)迸發(fā)出來(lái)，體現(xiàn)為對(duì)地方政府、法院的不滿(mǎn)和怨言，甚至對(duì)公權(quán)力的公正性產(chǎn)生懷疑。

3.鄉(xiāng)土社會(huì)民眾容易由“服從”走向“對(duì)抗”。實(shí)踐中，相當(dāng)比例的鄉(xiāng)土社會(huì)民眾依然秉持傳統(tǒng)的“包公情結(jié)”、“青天愿景”，面對(duì)矛盾糾紛，尤其是“官民”之間的矛盾，往往寄希望于法院來(lái)“明察秋毫”。而一旦裁判結(jié)果不利于己方，或與預(yù)期結(jié)果差距較大，容易由信賴(lài)轉(zhuǎn)為懷疑，進(jìn)而由對(duì)公權(quán)力的服從走向?qū)埂?/p>

（三）維權(quán)意識(shí)覺(jué)醒與法律知識(shí)匱乏之間存有落差

1.鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的維權(quán)意識(shí)日漸覺(jué)醒。相比于城鎮(zhèn)社會(huì)，鄉(xiāng)土社會(huì)雖然生活節(jié)奏較慢，但也在發(fā)生著潛移默化的變革。全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，加速了司法文明理念在鄉(xiāng)土社會(huì)傳播的速度和廣度，傳統(tǒng)的“恥訟”、“惡訟”的觀(guān)念日漸淡薄，法治信仰和維權(quán)意識(shí)開(kāi)始在越來(lái)越多的鄉(xiāng)土社會(huì)民眾心中植根生芽。當(dāng)村民的合法權(quán)益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)為代表的公權(quán)力利益發(fā)生沖突時(shí)，越來(lái)越多的村民一改以往的退縮忍讓?zhuān)_(kāi)始大膽嘗試并逐漸“習(xí)慣”將糾紛訴諸法律，借助訴訟的手段來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。涉農(nóng)行政訴訟日益增多，其實(shí)就是一種公民權(quán)利意識(shí)的勃發(fā)，是一種社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的法律素養(yǎng)相對(duì)薄弱。毋庸置疑，越來(lái)越多的村民對(duì)法律從陌生到熟悉，從排斥到渴求，法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)得到逐步強(qiáng)化，法律知識(shí)和訴訟能力也逐步提升。但仍有相當(dāng)比例的鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的整體法律知識(shí)相對(duì)匱乏，訴訟能力相對(duì)偏低，對(duì)法條規(guī)定和條文精神“只知其一不知其二”或“知其然卻不知其所以然”較為普遍。更有部分民眾對(duì)法律法規(guī)、司法解釋中的只言片語(yǔ)做割裂化解讀，以斷章取義的形式來(lái)主張權(quán)益的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

3.部分鄉(xiāng)土社會(huì)民眾維權(quán)方式適用不當(dāng)。當(dāng)前，鄉(xiāng)土社會(huì)仍然是一個(gè)“熟人社會(huì)”，村民與村民之間的聯(lián)系基于共同的鄉(xiāng)土利益，在相互熟識(shí)的聯(lián)系紐帶催化作用之下，村民個(gè)體與政府的矛盾極容易引發(fā)相關(guān)地域內(nèi)其他村民的價(jià)值共鳴，一旦若釋法答疑工作有失偏頗，或是糾紛化解工作有失公允，會(huì)轉(zhuǎn)化為村民群體與基層組織的矛盾，甚至由個(gè)體矛盾轉(zhuǎn)化為群體性沖突。更有部分村民難以把握合理、合法的界限，采取非常規(guī)的訴求方式，諸如非正常上訪(fǎng)等。這樣，就容易造成群眾與基層組織之間的對(duì)抗，不利于問(wèn)題的解決，也造成鄉(xiāng)土社會(huì)生活的混亂和政府工作思路和秩序的紊亂。

（四）鄉(xiāng)土民眾司法需求與司法機(jī)關(guān)解決能力之間的矛盾

1.民眾的司法需求日益高漲。經(jīng)歷了現(xiàn)代司法文明洗禮后的鄉(xiāng)土社會(huì)民眾習(xí)慣于采取訴訟手段維權(quán)，諸如宗族長(zhǎng)老決斷是非、鄉(xiāng)村干部主持調(diào)解、鄉(xiāng)鄰親友居中調(diào)和等傳統(tǒng)糾紛化解模式，大多被束之高閣。尤其在面對(duì)“官民”糾紛時(shí)，鄉(xiāng)土社會(huì)民眾往往會(huì)選擇作為中立第三方的法院來(lái)化解矛盾，導(dǎo)致涉農(nóng)行政訴訟案件數(shù)量逐年遞增。

2.司法機(jī)關(guān)審理涉農(nóng)行政案件受干預(yù)較多。受司法的地方化影響，各級(jí)人民法院的人、財(cái)、物大權(quán)均歸屬地方，使得地方行政組織可以借此對(duì)司法機(jī)關(guān)施以有形或無(wú)形的影響。尤其是某些涉農(nóng)行政案件一旦關(guān)乎“地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，部分司法機(jī)關(guān)往往會(huì)優(yōu)先從“大局”出發(fā)。

3.司法機(jī)關(guān)化解涉農(nóng)行政訴訟的能力相對(duì)有限?！胺膳c政策的交錯(cuò)、法律自身粗疏、矛盾、滯后、不同區(qū)域和政策變化導(dǎo)致的同質(zhì)性和區(qū)域差異性，以及人為因素等造成的不利影響”［6］等諸多因素，使涉農(nóng)行政案件兼具特殊性、復(fù)雜性，尤其是部分牽扯到政策、歷史等層面的案件，超出了司法機(jī)關(guān)的職能范疇。加之涉農(nóng)行政案件較為敏感，如處理不當(dāng)，演化為群體性事件的可能性較大。實(shí)踐中，“部分審判機(jī)關(guān)、審判人員為了緩解辦理涉農(nóng)案件可能帶來(lái)的涉訴信訪(fǎng)壓力，甚至選擇不立案、拖延立案等方式，希望以此消減農(nóng)民行政訴訟的積極性，繼而將爭(zhēng)議排解在審判機(jī)關(guān)之外。”［7］

三、鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的化解原則

（一）鄉(xiāng)土社會(huì)的原則

鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的化解，理應(yīng)建立在對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境與司法土壤清醒認(rèn)知的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前的鄉(xiāng)土社會(huì)特征可分為以下方面：

第一，“生產(chǎn)方式的中心仍是土地，土地是最重要的生產(chǎn)要素和財(cái)富的載體?！保?］土地是鄉(xiāng)土社會(huì)存在的根基，土地的利益是鄉(xiāng)土社會(huì)村民最基本的利益，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政行為最終都要圍繞土地展開(kāi)，矛盾由土地而生，解決糾紛自然要尊重農(nóng)民對(duì)土地的特殊深厚感情。

第二，鄉(xiāng)土社會(huì)基本上仍是“熟人社會(huì)”，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)和思想意識(shí)的沖擊下，原有的熟人聯(lián)系紐帶有所松解，這明顯表現(xiàn)在對(duì)自身利益的爭(zhēng)取方面較以前更積極主動(dòng)。在鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的化解過(guò)程中，對(duì)此應(yīng)予以充分理解和尊重。

第三，鄉(xiāng)土社會(huì)習(xí)慣與法理之間的現(xiàn)實(shí)差異。現(xiàn)行立法與民間習(xí)慣尤其是部分邊遠(yuǎn)地區(qū)的習(xí)俗之間存有一定差異，民眾的習(xí)慣認(rèn)知和法律條文規(guī)定之間同樣存在落差。因此，化解鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的過(guò)程中，固然要堅(jiān)持法律規(guī)定，但這并不等于置風(fēng)俗習(xí)慣于不顧，而應(yīng)該充分尊重鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的習(xí)俗與感受。“運(yùn)用法、理、情三種社會(huì)控制手段解決社會(huì)問(wèn)題，”［9］才能大大提高矛盾化解的效率和速度，進(jìn)而有效減少法理和人情的沖突。

（二）協(xié)同合作的原則

鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛，尤其是“官民”糾紛的化解，僅僅依賴(lài)某個(gè)機(jī)關(guān)或組織的力量難以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)由各方力量協(xié)同合作。

第一，應(yīng)密切基層行政組織之間的協(xié)同合作。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制將行政權(quán)力分割于不同的政府管理部門(mén)。［10］這一做法，在實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、職業(yè)化等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也誘發(fā)了各職能部門(mén)在處理具體問(wèn)題時(shí)的“多龍治水”、“各自為政”現(xiàn)象，直接或間接地?fù)p害了鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的切身利益，成為諸多鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛的觸發(fā)點(diǎn)。各基層行政組織應(yīng)注重部門(mén)之間的合作理念，從組織上和工作理念上保持統(tǒng)一性，排除相互在政策和利益上爭(zhēng)奪或者推諉的情境空間，促使政府各部門(mén)在化解鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛上團(tuán)結(jié)協(xié)作，保證村民得到銜接、無(wú)空隙的行政便民服務(wù)。

第二，密切基層行政組織與鄉(xiāng)土社會(huì)民眾之間的協(xié)作。大量的涉農(nóng)行政糾紛，很大程度上緣于基層行政組織的工作理念偏差?，F(xiàn)代行政管理發(fā)展的趨向是建立國(guó)家與公民的合作無(wú)間關(guān)系，行政機(jī)關(guān)應(yīng)致力于改變傳統(tǒng)的“家長(zhǎng)式”管理模式，盡可能減少采取命令、勒令等強(qiáng)制性手段，更多地通過(guò)理性商談、公眾參與等方式與鄉(xiāng)土社會(huì)民眾溝通交流。同時(shí)，鄉(xiāng)土社會(huì)民眾也應(yīng)強(qiáng)化自身的社會(huì)責(zé)任，勇于參與到基層社會(huì)的公共事務(wù)管理當(dāng)中去，與基層行政組織一柄分擔(dān)行政行為的具體任務(wù)、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

（三）公眾參與的原則

當(dāng)前，“鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)不再是處于‘天高皇帝遠(yuǎn)’的狀態(tài)，代表國(guó)家的、法律的力量就在身邊。可見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)就是鄉(xiāng)村基層黨組織和村委會(huì)，它們已經(jīng)不是禮俗權(quán)威，而是由國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)而建立起的、根據(jù)法理（《村民委員會(huì)組織法》）而形成的新型鄉(xiāng)村權(quán)威?！保?1］

1.基層行政組織應(yīng)當(dāng)主動(dòng)吸收公眾參與行政決策和矛盾化解。以村委會(huì)為代表的基層行政組織，與鄉(xiāng)土社會(huì)民眾之間的距離最近，聯(lián)系最為密切，影響最直接。其行政行為的得當(dāng)與否，直接關(guān)乎鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的切實(shí)利益和局部地區(qū)的和諧穩(wěn)定?！靶姓C(jī)關(guān)必須改變傳統(tǒng)的單方管制觀(guān)念，而允許相對(duì)人能夠參與行政任務(wù)的執(zhí)行或相互合作?！保?2］適時(shí)吸納公眾參與行政決策，既可以增進(jìn)民眾對(duì)行政行為的理解和認(rèn)同，避免矛盾的產(chǎn)生；又可以善用民智，吸納多方力量共同化解矛盾糾紛。

2.鄉(xiāng)土社會(huì)民眾應(yīng)當(dāng)積極參與矛盾化解。鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛的產(chǎn)生，源于多方面的因素，其化解自然不可能一蹴而就，更不可能僅憑任何一方的力量消弭于無(wú)形。公眾的充分參與，是鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾化解不可或缺的重要力量。同時(shí)，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。基層公眾的參與，更是實(shí)現(xiàn)對(duì)基層行政組織行為監(jiān)督、制約，從制度上防范權(quán)力尋租、暗箱操作等腐敗現(xiàn)行滋生的必由之路。

（四）訴訟調(diào)解的原則

誠(chéng)然，行政訴訟是鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛化解的終極手段，但訴訟特有的嚴(yán)肅性、破壞性以及后果的不可逆性，往往會(huì)激化雙方的矛盾，甚至?xí)毫燕l(xiāng)土社會(huì)固有的關(guān)系、秩序。相比而言，調(diào)解這一被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”糾紛化解模式更具優(yōu)勢(shì)。

第一，在鄉(xiāng)土社會(huì)中，“因土地征收、房屋拆遷問(wèn)題引發(fā)的行政爭(zhēng)議，涉及多元的利益主體，多重的法律關(guān)系，錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛?！保?3］單純依賴(lài)訴訟手段，則往往官了民不了，案結(jié)事不了。調(diào)解具有得天獨(dú)厚的條件，相互熟識(shí)的社會(huì)環(huán)境、對(duì)公權(quán)力的共同依賴(lài)、法院調(diào)解模式的日趨成熟等因素，都決定了以調(diào)解方式來(lái)化解“官民”糾紛的合理性和可行性。

第二，修訂后的《行政訴訟法》第60條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，但該條同時(shí)規(guī)定，“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”，為部分類(lèi)型的行政訴訟案件適用調(diào)解預(yù)留了空間。司法實(shí)踐中，大量的行政訴訟案件被采取“和解”或者“撤訴”等變相調(diào)解的方式結(jié)案。

第三，將調(diào)解排除出行政訴訟的解決方式，造成了實(shí)際司法需要與法律支撐之間的相互脫節(jié)，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛的化解。司法部門(mén)作為一種補(bǔ)充社會(huì)資源、承擔(dān)公共責(zé)任、加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)治理、確保社會(huì)穩(wěn)定的“安撫性司法”，是化解鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛的后備力量。有必要將調(diào)解納入行政訴訟的多元化糾紛解決體系，并將其作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)司法改革的重要方向。

四、鄉(xiāng)土社會(huì)“官民”糾紛的消弭機(jī)制

（一）源頭治理，強(qiáng)化思想機(jī)制建設(shè)

1.培塑基層行政人員的服務(wù)意識(shí)。一切權(quán)力來(lái)自人民，是馬克思主義權(quán)力觀(guān)的基本觀(guān)點(diǎn)，也是廣大基層組織行政人員應(yīng)當(dāng)遵循的權(quán)利觀(guān)念。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前在全黨范圍廣泛開(kāi)展的“兩學(xué)一做”活動(dòng)，引導(dǎo)廣大基層行政人員對(duì)照黨章規(guī)定和中央指示精神，查找思想差距和工作不足，牢固樹(shù)立國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，一切國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民授權(quán)的觀(guān)念。引導(dǎo)廣大基層行政人員，切實(shí)摒棄“官本位”思想，樹(shù)立“民本位”意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從“管理者”向“服務(wù)員”的思想轉(zhuǎn)變，在行政決策和矛盾化解時(shí)，充分傾聽(tīng)鄉(xiāng)土群眾的呼聲，廣泛征求他們的意見(jiàn)，取得群眾的理解認(rèn)同和信任參與。

2.強(qiáng)化基層行政人員的法治意識(shí)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)的大背景下，基層行政人員的法治思想建設(shè)的重要性和緊迫性日益凸顯。實(shí)踐中，部分基層行政組織的行政行為對(duì)于法律規(guī)定和執(zhí)法程序缺乏尊重，引起群眾對(duì)執(zhí)法程序的不滿(mǎn)，程序上的瑕疵進(jìn)而會(huì)影響實(shí)體執(zhí)法行為的效果。為此，第一，要加強(qiáng)對(duì)基層行政組織工作人員特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思想培育，導(dǎo)其牢固樹(shù)立憲法法律權(quán)威至上的思想觀(guān)念，正確認(rèn)識(shí)和處理“法治”和“人治”的關(guān)系，依法行使手中的行政權(quán)力。第二，將法治工作成效納入干部政績(jī)考核體系，著力鍛造一支在法治軌道上行權(quán)用權(quán)的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。

3.引導(dǎo)民眾樹(shù)立科學(xué)的維權(quán)意識(shí)。第一，要做好對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的普法宣教，既要使人民群眾知法懂法，更要增強(qiáng)其自覺(jué)運(yùn)用法律武器保護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)和能力，糾正基層行政組織的亂作為和不作為現(xiàn)象。第二，針對(duì)部分鄉(xiāng)土社會(huì)民眾維權(quán)意識(shí)過(guò)分高漲而濫用訴權(quán)，或因理解認(rèn)識(shí)偏差不當(dāng)提起訴訟的現(xiàn)象，建議引導(dǎo)鄉(xiāng)土社會(huì)民眾樹(shù)立正確的維權(quán)意識(shí)和訴訟價(jià)值觀(guān)。

（二）立法保障，填補(bǔ)法律機(jī)制的缺漏

1.強(qiáng)化對(duì)基層行政行為的法治監(jiān)管。預(yù)防化解基層社會(huì)矛盾的根本出路在于規(guī)范公權(quán)力行使。［14］當(dāng)前涉農(nóng)行政案件持續(xù)遞增，重要原因在于公權(quán)力的行使缺乏有效約束?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)基層行政組織的行政行為疏于規(guī)定，相關(guān)條文過(guò)于粗疏，在周延性和嚴(yán)密性等方面均有所欠缺。建議進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條文，提升相關(guān)立法的可操作性。同時(shí)，要在立法層面上，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為現(xiàn)象的懲處力度，加大對(duì)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究，確保將基層行政行為納入法治的管控體系。恰如羅爾斯所言：“所謂正義，就是各盡所能、各得其所，增強(qiáng)對(duì)違法履職的查辦、懲處力度，可以保證行政部門(mén)各盡所能，各種利益關(guān)系各得其所，這也就保證了行政部門(mén)之間制衡機(jī)制的運(yùn)行?！保?5］

2.充分尊重鄉(xiāng)土社會(huì)的風(fēng)俗習(xí)慣。與法律相比，民間習(xí)俗更加注重和追求的是道德與人倫的社會(huì)秩序。［16］由于立法滯后性和立法人員認(rèn)識(shí)的局限性而對(duì)社會(huì)生活某一方面的遺漏，制定法就不可能像風(fēng)俗習(xí)慣那樣滲透到生活的每一個(gè)細(xì)節(jié)之中。［17］這就要求在立法的過(guò)程中，充分尊重和吸納鄉(xiāng)土社會(huì)的風(fēng)俗習(xí)慣，不斷拉近法理與人情、立法與習(xí)俗之間的距離。在相關(guān)立法出臺(tái)之前，最高人民法院可通過(guò)及時(shí)出臺(tái)司法解釋、公布指導(dǎo)性案例，對(duì)民俗習(xí)慣的適用予以指導(dǎo)。對(duì)于帶有特殊性或地域性的風(fēng)俗習(xí)慣，建議由地方性立法對(duì)其在特定地域內(nèi)的適用加以確認(rèn)。

3.將調(diào)解納入行政糾紛解決法律機(jī)制。實(shí)踐證明，適用調(diào)解機(jī)制解決涉農(nóng)行政案件，其適用效果往往優(yōu)于訴訟手段，能夠最大限度地減少爭(zhēng)議雙方的對(duì)抗，節(jié)約訴訟成本和法律資源，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。加之行政訴訟，除了具有對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政的監(jiān)督功能和對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)功能外，其基本功能應(yīng)是解決爭(zhēng)議。［18］對(duì)于這一在司法實(shí)踐中發(fā)揮巨大功效的糾紛化解機(jī)制，與其讓其繼續(xù)背負(fù)“違法”的罵名，不如從立法上讓調(diào)解制度由“幕后”走到“前臺(tái)”，以紓解理論與實(shí)踐之間的脫節(jié)。

第一，建議合理限定調(diào)解的適用范圍。應(yīng)在立法中明確調(diào)解在行政訴訟中的適用范圍，避免調(diào)解制度適用的隨意性，限制法官的自由裁量權(quán)。行政法學(xué)者姜明安提出了行政案件中調(diào)解適用的三個(gè)條件：“一是法律法規(guī)賦予了行政機(jī)關(guān)處理相應(yīng)事項(xiàng)的一定裁量空間，羈束行政行為的案件不適用調(diào)解或協(xié)調(diào)；二是當(dāng)事人自愿，調(diào)解或協(xié)調(diào)不能強(qiáng)制；三是要合法，法官不能超越法律法規(guī)的明確規(guī)定進(jìn)行調(diào)解或協(xié)調(diào)，調(diào)解或協(xié)調(diào)不能違反法律法規(guī)的基本原則和精神?！保?9］建議在相關(guān)立法中以資借鑒。

第二，調(diào)解協(xié)議具有終結(jié)訴訟的效力。鄉(xiāng)土社會(huì)的群眾往往對(duì)法律存在一定的戒備心理，對(duì)協(xié)議效力認(rèn)識(shí)不夠，應(yīng)當(dāng)給涉農(nóng)行政訴訟調(diào)解設(shè)置一個(gè)合理的緩沖期限，類(lèi)似于判決中的上訴期限，以給群眾自愿、合法接受行政訴訟調(diào)解的心理緩釋空間，減少矛盾糾紛發(fā)生的可能性。

（三）多方聯(lián)合，強(qiáng)化協(xié)同機(jī)制建設(shè)

妥善化解涉農(nóng)行政糾紛應(yīng)當(dāng)建立多元化糾紛解決協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合人民法院、行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織等多方力量共同參與。唯有各方協(xié)同合作，共同運(yùn)用法律思維和法治手段，才能將鄉(xiāng)土社會(huì)的矛盾糾紛消弭于無(wú)形。

1.基層行政組織的前期預(yù)防?；鶎有姓M織既是部分涉農(nóng)行政糾紛的觸發(fā)者，也是其他矛盾糾紛的化解員。基層行政組織具有貼近鄉(xiāng)土、熟悉地方、了解民情的客觀(guān)特點(diǎn)，在處理涉農(nóng)行政糾紛方面具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。第一，建議充分發(fā)揮基層行政組織的這一優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，密切與鄉(xiāng)土社會(huì)民眾之間的溝通聯(lián)系，強(qiáng)化“官民”糾紛的前期預(yù)防工作，盡可能將問(wèn)題化解在初始階段，做到“發(fā)現(xiàn)得了、發(fā)現(xiàn)得早、處理得好”。第二，要求基層行政組織施行“陽(yáng)光行政”，公開(kāi)、透明地行使權(quán)力，將自身活動(dòng)置于社會(huì)各界的監(jiān)督之下，增進(jìn)各界尤其是鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的理解信任。

2.基層調(diào)解組織的訴前化解。建議整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭、司法所、民政所等部門(mén)的人員力量，并面向社會(huì)招錄部分為人公道正派，具有一定威信、具有豐富調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)、熟悉鄉(xiāng)土社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣的人員，共同組成涉農(nóng)行政案件的訴前調(diào)解組織，設(shè)置覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的矛盾糾紛調(diào)解組織。該組織發(fā)揮貼近民眾，善于溝通的特點(diǎn)，做好訴調(diào)對(duì)接和矛盾糾紛的調(diào)處，將矛盾糾紛化解于進(jìn)入訴訟程序之前。

3.人民法院的防范化解。第一，堅(jiān)持送法下鄉(xiāng)。既注重培塑鄉(xiāng)土社會(huì)民眾的法律知識(shí)和維權(quán)意識(shí)，更要提升基層行政組織的法治觀(guān)念和程序意識(shí)。通過(guò)強(qiáng)化普法宣教，延伸司法服務(wù)職能，從源頭上預(yù)防涉農(nóng)行政糾紛的發(fā)生。第二，發(fā)揮定紛止?fàn)幑δ?，?duì)已經(jīng)進(jìn)入司法程序的涉農(nóng)行政案件，根據(jù)案件實(shí)際情況，在尊重當(dāng)事人自主選擇的前提下，靈活選用訴訟或和解手段，依法化解矛盾糾紛，維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。第三，注重事后防范。在審理涉農(nóng)行政訴訟案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)基層行政組織超越職權(quán)、濫用職權(quán)、歪曲法律、不重程序，事實(shí)審查不清等行為，或在行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢(qián)交易、徇私枉法等突出問(wèn)題，應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出依法行政的司法建議，促使其后續(xù)的行政行為，既重程序又重實(shí)體，切實(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，減少不必要的訟爭(zhēng)。農(nóng)村地區(qū)調(diào)解法官模式研究［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（02）.

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責(zé)任編輯：劉建文

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D631.43

A

1671-2994（2016）05-0138-06

2016-06-18

田源（1984-），男，山東單縣人，中國(guó)政法大學(xué)“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心（證據(jù)科學(xué)研究院）博士生；山東政法學(xué)院法律碩士生導(dǎo)師。研究方向：法學(xué)理論，訴訟法學(xué)，司法制度。

*本文系2015年山東法學(xué)會(huì)省自選調(diào)研課題《關(guān)于規(guī)范司法行為的調(diào)研》（SLS（2015）G2）的階段性成果。