廉素

在法治下推進(jìn)改革 在改革中完善法治

廉素

黨的十八屆三中全會(huì)做出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署，這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平為總書記的黨中央對(duì)改革和法制的高度自覺和遠(yuǎn)見卓識(shí)。改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，兩者有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，要厘清相互關(guān)系，糾正認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

完善法制；推進(jìn)改革；厘清關(guān)系

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，成為新時(shí)期我們黨治國(guó)理政的總方略。這其中，全面建成小康社會(huì)是戰(zhàn)略目標(biāo)，全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨是戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。我們要深刻理解、準(zhǔn)確把握這一要求的思想內(nèi)涵,堅(jiān)持全面深化改革和全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,自覺做到重大改革于法有據(jù)、法治建設(shè)主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，確保到2020年如期全面建成小康社會(huì)。

一、協(xié)調(diào)推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國(guó)有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上講話中指出，“改革開放是當(dāng)代中國(guó)最鮮明的特色，是我們黨在新的歷史時(shí)期最鮮明的旗幟”?！案母锖头ㄖ稳瑛B之兩翼、車之兩輪。我們要堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，加快構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”①在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的征程中，發(fā)揮好改革與法治的雙輪驅(qū)動(dòng)作用，協(xié)調(diào)推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國(guó)，具有十分重要的意義。

（一）堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的客觀需要。中國(guó)特色社會(huì)主義道路，是在改革開放的偉大實(shí)踐中逐步開辟拓展的，也是在法治建設(shè)的進(jìn)程中不斷豐富發(fā)展的。中國(guó)特色社會(huì)主義之所以具有蓬勃的生命力，就在于它堅(jiān)持改革開放，之所以能夠經(jīng)受住各種挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，就在于它有強(qiáng)有力的法治作保障。就整個(gè)社會(huì)主義發(fā)展歷程看，從空想到科學(xué)，從理論到實(shí)踐，都是改革推動(dòng)的結(jié)果。一部社會(huì)主義發(fā)展史就是一部改革開放的歷史。習(xí)近平總書記指出，改革開放是我們黨的歷史上一次偉大覺醒，正是這次偉大覺醒孕育了新時(shí)期從理論到實(shí)踐的偉大創(chuàng)造；強(qiáng)調(diào)要更加深刻地認(rèn)識(shí)改革開放的歷史必然性，更加自覺地把握改革開放的規(guī)律性，更加堅(jiān)定地肩負(fù)起深化改革開放的重大責(zé)任。而依法治國(guó)則是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義，沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的；必須把民主和集中、民主和法制、民主和紀(jì)律、民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來。當(dāng)前，我們要全面深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。所以，我們要落實(shí)好習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)講話中要求的“不忘初心，繼續(xù)前進(jìn)”，必須牢牢抓住改革和法治這兩個(gè)關(guān)鍵，齊頭并進(jìn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（二）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中改革是基本路徑，法治是基本方式。推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要改革不適應(yīng)發(fā)展要求的體制機(jī)制，加快構(gòu)建新的體制機(jī)制，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。同時(shí)要強(qiáng)化法治精神和法治思維，增強(qiáng)依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用法律治理國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化。縱觀世界近現(xiàn)代發(fā)展歷史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家，都較好地解決了法治和革新的問題，都在改革和法治的雙輪有效驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了持續(xù)健康發(fā)展。相反，一些國(guó)家陷入這樣那樣的“陷阱”，沒有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化門檻，很大程度上與制度僵化、法治不彰有關(guān)，改革與法治的作用沒有很好地發(fā)揮出來。

（三）全面建成小康社會(huì)的動(dòng)力和保障。習(xí)近平總書記指出，“改革開放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招”②，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)依法治國(guó)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，我們黨正在團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民奮力向全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)沖刺。我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定形勢(shì)總體是好的，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，人民內(nèi)部矛盾凸顯，黨風(fēng)政風(fēng)也存在一些不容忽視的問題。解決這些問題，主要還是靠改革，靠法治。只有全面深化改革，才能破除制約發(fā)展的體制機(jī)制弊端，進(jìn)一步激發(fā)各方面的發(fā)展活力，不斷增加發(fā)展新動(dòng)能；只有全面推進(jìn)依法治國(guó)，才能更好統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，保障全面小康社會(huì)建設(shè)順利推進(jìn)。

歷史深刻啟示我們，在我國(guó)這樣一個(gè)13億多人口、56個(gè)民族的大國(guó)，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，必須全面深化改革，全面推進(jìn)依法治國(guó),只有這樣，才能為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展注入持久動(dòng)力，提供根本性、全局性、長(zhǎng)期性的制度保障。

二、正確理解和把握改革與法治二者之間的關(guān)系

（一）要正確理解和把握改革與法治的辯證統(tǒng)一關(guān)系。改革與法治是一枚硬幣的兩面，二者相伴而生。改革意味著“破”和“變”，而法治意味著“立”和“定”，二者是“破”與“立”、“變”與“定”的辯證統(tǒng)一。法治的實(shí)現(xiàn)離不開改革的推動(dòng)，改革的深化也必然要求法治的保障。我國(guó)歷史上的歷次變法，都是改革與法治緊密結(jié)合的過程，變舊法的同時(shí)也建立起了新法。新加坡前總理李光耀在立國(guó)之初就堅(jiān)持創(chuàng)新立國(guó)、重典治國(guó)，改革與法治并舉，把新加坡建設(shè)成了一個(gè)高度文明的現(xiàn)代化國(guó)家。我國(guó)從黨的十一屆三中全會(huì)以來，進(jìn)行了中華民族歷史上最偉大的改革實(shí)踐和最偉大的法治建設(shè)，取得了巨大的歷史性成績(jī)。實(shí)踐證明，改革與法治相互交織、交融、交匯，統(tǒng)一于社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中。

（二）要正確理解和把握改革與法治相對(duì)的差異性。改革與法治雖然在本質(zhì)上是完全一致的，但就外在形式而言，二者的差異又是十分明顯的。從思維特征看，改革表現(xiàn)得更為主動(dòng)和活躍，要突破一些條條框框的約束；而法治則表現(xiàn)得更為審慎和穩(wěn)定，要求在規(guī)則之下思考和解決問題。從行為特征看，改革更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新性和突破性，要求敢闖敢干；法治則更強(qiáng)調(diào)確定性和規(guī)范性，強(qiáng)調(diào)依法決策和依法辦事。從功能特征看，改革主要表現(xiàn)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力功能；而法治則主要表現(xiàn)為維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的保障功能。從評(píng)價(jià)特征看，對(duì)改革更加重視從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高人民生活水平的角度評(píng)價(jià)其成效；對(duì)法治則更加重視從維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和保障公平正義、人民權(quán)益的角度去評(píng)價(jià)其成效。這種形式上的差異，也正是一種互補(bǔ)，統(tǒng)一于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐之中。

（三）要正確理解和把握改革與法治相對(duì)的時(shí)滯性。法律制度的一個(gè)重要特征就是穩(wěn)定性，而改革的一個(gè)重要特征就是變動(dòng)性。相對(duì)于快速推進(jìn)的改革，法治往往具有一定的滯后性，這是世界發(fā)展史上一個(gè)普遍現(xiàn)象。19世紀(jì)英國(guó)法制史學(xué)家梅因曾經(jīng)說到：社會(huì)的需要和社會(huì)的意見常常是或多或少走在“法律”的前面的。我國(guó)歷史上的一些有識(shí)之士早已看到了法律與時(shí)俱進(jìn)的重要性，即所謂“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”。所以，改革一方面要強(qiáng)調(diào)于法有據(jù)，同時(shí)也要提倡在法治的框架下大膽創(chuàng)新、敢于突破；法治既要保持相對(duì)穩(wěn)定，也要積極地與時(shí)俱進(jìn)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

三、切實(shí)厘清和糾正深化改革與推進(jìn)依法治國(guó)過程中的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)

當(dāng)前，在全面深化改革和全面依法治國(guó)的實(shí)踐中，還存在一些認(rèn)識(shí)上的偏差和誤區(qū)，突出有三個(gè)方面：

一是“改革上路，法治讓路”。有人認(rèn)為，改革就是要沖破法律禁區(qū)。在他們看來，改革開放以來我國(guó)之所以能夠取得今天這樣的成就，靠的就是打擦邊球、踩法律紅線，今后發(fā)展仍需要靠這種“良性違法”來推動(dòng)。也有人把“依法辦事”與“敢闖敢試”對(duì)立起來，認(rèn)為制度細(xì)了、規(guī)矩多了，事情不好辦、工作不好干，把“改革創(chuàng)新” “跨越發(fā)展” “目的正確”“動(dòng)機(jī)合理”等作為突破法治的“借口”和“特例”。還有人法治意識(shí)十分淡薄，有的甚至完全無視法律的存在，“什么法不法的，先干起來再說”，甚至借改革之名行違法亂紀(jì)之實(shí)。

二是“改革為主，法治為輔”。一些人把法治當(dāng)成工具，有利則用、沒利則不用，認(rèn)為改革是第一位的、法治是第二位的，當(dāng)法治有利于推動(dòng)改革時(shí)就重視法治，當(dāng)法治要規(guī)范改革時(shí)就規(guī)避甚至拋開法治。也有人名義上要依法改革，但對(duì)重大改革事項(xiàng)的合法性審查，卻要求只能“開路條”，不能“設(shè)關(guān)卡”。還有一些人片面強(qiáng)調(diào)所謂的“地方特色” “部門實(shí)際”，遇到改革與法律規(guī)定不符時(shí)，違背法治原則講局部利益，搞所謂的“變通執(zhí)行” “便宜行事”，把“實(shí)事求是”當(dāng)成不依法辦事的“盾牌”。

三是“改革領(lǐng)先，法治靠后”。有些人雖然認(rèn)識(shí)到法治的重要性，但是只重視法治對(duì)改革成果的確認(rèn)、保障作用，不重視法治對(duì)改革的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，認(rèn)為法治工作只能當(dāng)“后勤”，不善于運(yùn)用法治思維和法治方式引領(lǐng)、規(guī)范改革。這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，容易混淆人們的思想，影響改革推進(jìn)和法治進(jìn)程，貽誤事業(yè)發(fā)展，需要及時(shí)糾正。

四、實(shí)現(xiàn)改革與法治雙輪驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)需要把握的幾個(gè)重點(diǎn)

（一）運(yùn)用法治思維和法治方式來推動(dòng)改革。具體講做到五個(gè)堅(jiān)持：一是堅(jiān)持立法引領(lǐng)改革。習(xí)近平總書記明確要求，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。這就要求堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)和推動(dòng)改革。比如,上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、‘單獨(dú)’二胎政策的實(shí)施、廢止勞教制度等，都是以立法來引領(lǐng)和推動(dòng)改革的。二是堅(jiān)持立法授權(quán)改革。主要是為局部地區(qū)或者特定領(lǐng)域先行推進(jìn)改革提供必要的法律依據(jù)。對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的改革，按照立法程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡(jiǎn)單以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有依據(jù)為由，否定改革或遲滯改革。比如，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)最高人民法院和最高人民檢察院開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)、開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)、開展公益訴訟試點(diǎn)等，就是立法授權(quán)改革的成功實(shí)踐。三是堅(jiān)持立法確認(rèn)改革成果。這是我國(guó)改革成功推進(jìn)的一條經(jīng)驗(yàn)。在新形勢(shì)下，通過立法確認(rèn)改革成果，就是要升華認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)、完善制度，最終形成具有普遍規(guī)范性和約束力的國(guó)家意志。當(dāng)前，各方面的改革正在深入推進(jìn)，一大批改革成果已經(jīng)形成，急需盡快用法律的形式進(jìn)行確認(rèn)，把成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和有效的改革舉措上升為法律法規(guī)，固化為制度。四是堅(jiān)持立法預(yù)留改革空間。對(duì)一些正在探索推進(jìn)的改革，雖然方向已經(jīng)確定，但某些具體改革措施和制度設(shè)計(jì)還不成熟，認(rèn)識(shí)也不盡一致，這時(shí)立法就要有一定的前瞻性，為將來進(jìn)一步改革預(yù)留空間。五是堅(jiān)持立法消除改革障礙。對(duì)不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，及時(shí)修改和廢止，不能讓一些過時(shí)僵化的法律條款成為改革的“攔路虎”。

（二）依靠改革創(chuàng)新推進(jìn)法治建設(shè)。改革創(chuàng)新是法治建設(shè)的本質(zhì)要求，法治建設(shè)的過程就是改革創(chuàng)新的過程。在新形勢(shì)下推進(jìn)法治建設(shè)，必須依靠改革創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會(huì)堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，就法治建設(shè)作出了總體安排。落實(shí)中央要求，具體要抓住四個(gè)關(guān)鍵：一是科學(xué)立法。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?？茖W(xué)立法是法治建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)?？茖W(xué)立法離不開民主立法。在實(shí)踐中，就是要進(jìn)一步完善立法程序，加強(qiáng)立法調(diào)研，抓好立法項(xiàng)目論證，動(dòng)員各方面力量積極參與，增強(qiáng)立法工作的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性，提高立法質(zhì)量，真正使法律反映客觀事實(shí)，符合時(shí)代要求和人民意愿，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是嚴(yán)格執(zhí)法。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”法律的生命在于實(shí)施。不能有效實(shí)施，再好的法律也會(huì)是一紙空文。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，法治工作的重點(diǎn)就是保證這些法律有效實(shí)施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。三是公正司法。公平正義是法治工作的生命線。司法機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。公正司法，就是要求司法隊(duì)伍肩扛公正天平、手持正義之劍，解決好損害群眾利益的突出問題，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義。四是全民守法。法治社會(huì)建設(shè)需要每一個(gè)社會(huì)成員積極參與，遵從憲法和法律的權(quán)威，形成良好的守法意識(shí)和法治意識(shí)，讓法治精神滲透到社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。同時(shí)還要大力弘揚(yáng)“法律面前人人平等”的精神，堅(jiān)決反對(duì)各種破壞法治的特權(quán)現(xiàn)象。

（三）強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的改革意識(shí)和法治思維。

實(shí)現(xiàn)改革與法治雙輪驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，最關(guān)鍵需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極作為。首先是當(dāng)好改革的促進(jìn)派和實(shí)干家。把全面深化改革作為重大的政治責(zé)任，不斷增強(qiáng)貫徹落實(shí)中央決策部署的自覺性、堅(jiān)定性，敢于觸及矛盾，善于啃“硬骨頭”，自覺承擔(dān)抓改革落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以“釘子”精神抓好改革落實(shí)。其次是提高運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展的能力。帶頭學(xué)法、知法、用法、守法、護(hù)法，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。牢記法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰。自覺運(yùn)用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、協(xié)調(diào)各種利益沖突、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)公平正義。

總之，只要正確把握改革與法治的辯證關(guān)系，始終堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，就一定能夠如期全面建成小康社會(huì)，早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月2日。

②習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第494頁(yè)。

（本文作者：內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)副主任）

責(zé)任編輯：張穎智

對(duì)公眾輿論的偏見才是真正的危險(xiǎn)

《論語(yǔ)》中有句話：“邦有道，危言危行；邦無道，危行言孫”。這里的“危”是嚴(yán)厲、正直的意思，這里的“孫”是謙順、謹(jǐn)慎之意。所謂“危行”指的是不隨波逐流的高潔品行，“危言”則是指正直的言論和真話，而“言孫”意為言論應(yīng)當(dāng)變得謙順。這句話的大致意思是：當(dāng)國(guó)家有一個(gè)好制度時(shí)，人們要講真話，行為正直；而當(dāng)國(guó)家制度變得不好時(shí)，人們?nèi)皂毿袨檎?，但言語(yǔ)須謹(jǐn)慎。

公眾輿論是這個(gè)世界上的法庭，所以它會(huì)沒日沒夜地討論它認(rèn)為重要的事情。敬畏輿論會(huì)使權(quán)力學(xué)會(huì)小心謹(jǐn)慎，卻也因此變得安全穩(wěn)妥。而在有些輿論工程師們看來，公眾輿論是不值得信任的，公眾輿論似乎總是代表了謬誤，而很少有真理，透露的也總是負(fù)面信息。

正是這種對(duì)公眾輿論的偏見，導(dǎo)致了某些官員對(duì)此類事件總是用“堵”的戰(zhàn)術(shù)，好像只要把這些言論刪除了隱藏了，就天下太平了，其實(shí)這些言論仍然在人們心中。等到人們真的認(rèn)為只能秘密傳播這些言論時(shí)，對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，才是一種真正的危險(xiǎn)。

（《深圳特區(qū)報(bào)》2016年8月23日 葉匡政/文）