翁 里，張凱琳

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310000)

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國際法解決敘利亞難民問題初探

翁 里，張凱琳

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310000)

敘利亞難民問題的原因復(fù)雜，國際影響大，應(yīng)結(jié)合國際法對國際難民的現(xiàn)行保護(hù)機(jī)制，分析敘利亞難民的形成原因，國際社會應(yīng)該對敘利亞難民權(quán)利的保護(hù)并依法解決敘利亞難民問題。

敘利亞難民；國際難民；聯(lián)合國難民署

眾所周知，自從2011年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來，敘利亞難民問題也日漸凸顯。敘利亞內(nèi)戰(zhàn)在短時期內(nèi)顯然無法全面結(jié)束，可以預(yù)期未來敘利亞難民的數(shù)量必將會不斷增加。據(jù)2015年9月聯(lián)合國相關(guān)數(shù)據(jù)顯示流亡在海外的敘利亞難民數(shù)量已經(jīng)達(dá)到408萬人，敘利亞國內(nèi)仍有數(shù)量驚人的人們流離失所，準(zhǔn)備逃往國外，因此解決敘利亞難民問題對于國際社會而言似乎迫在眉睫。

敘利亞周邊國家如土耳其、黎巴嫩和約旦等國由于不斷接收涌入的大量難民也使得自己的國家不堪重負(fù)，更何況德國、法國等歐洲國家。有數(shù)據(jù)表明，截止2015年9月土耳其已經(jīng)接收了193萬敘利亞難民，不難想象，如此之多的難民使得土耳其本國政治、經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定受到了巨大沖擊；譬如土耳其南部臨近敘利亞的邊境地區(qū)，恐怖主義活動、族群沖突和暴力犯罪事件頻發(fā)。黎巴嫩作為中東的一個小國其接受的敘利亞難民已達(dá)到相當(dāng)于每三個人中就有一個敘利亞難民的程度，黎巴嫩的經(jīng)濟(jì)也因此受到極大的影響。據(jù)世界銀行的評估，難民已使得部分黎巴嫩民眾陷入了貧困，因而黎巴嫩也在2015年1月5日停止讓敘利亞人民以難民身份進(jìn)入黎巴嫩。[1]主要的幾個敘利亞難民收置國已經(jīng)難以再接受更多的難民，而一些周邊海灣國家對難民采取的則是閉門政策，使得敘利亞難民生存問題愈加嚴(yán)峻。

與此同時，難民的基本人權(quán)也受到了嚴(yán)峻威脅，如部分?jǐn)⒗麃喤?、兒童甚至是男性都不同程度的受到了政府軍和反對派甚至是收置國的性侵害與性攻擊等；[2]更遑論大量敘利亞難民的生命正遭受著威脅，不能得到基本的保障；因而需要國際社會為其提供更加充分切實(shí)的保護(hù)。而現(xiàn)行的保護(hù)機(jī)制也或多或少的存在著一些問題，盡早的完善國際社會對難民的保護(hù)機(jī)制，減輕主要收置國的壓力，依法解決敘利亞難民問題也將有利于國際社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展，充分體現(xiàn)出人道主義的精神。

一、敘利亞難民的由來及其影響

2011年3月18日在敘利亞爆發(fā)了和平抗議運(yùn)動，不久就演變成了敘利亞內(nèi)戰(zhàn)。而敘利亞內(nèi)戰(zhàn)原因錯綜復(fù)雜：其一，敘利亞雖是人口小國卻是一個資源大國并且是中東的主要石油出口國。敘利亞瀕臨地中海，而地中海是南北美與西北歐重要的石油進(jìn)口航線，控制住敘利亞可以進(jìn)一步維持西方資本主義的經(jīng)濟(jì)安全,并給自己的國家?guī)砜捎^的利益，鞏固自己國家的霸權(quán)地位。因而，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)為美國提供了趁虛而入的機(jī)會，公然宣布支持?jǐn)⒗麃喎磳ε梢酝品蜕碃枴ぐ⑺_德政權(quán)，以達(dá)到控制敘利亞政權(quán)獲得更多石油資源等目的。

其二，敘利亞的問題也是俄美兩大國在中東地區(qū)的利益博弈。巴沙爾·阿薩德政府一直是反美的中堅力量，因其反對2003年美國發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭，因而也是美國的眼中刺。俄羅斯認(rèn)為敘利亞是俄中東戰(zhàn)略合作伙伴，由于敘利亞與俄羅斯諸多利害利益相關(guān)，俄羅斯視敘利亞為其在地區(qū)發(fā)揮作用的重要國家，不允許他國輕易介入，因而俄羅斯堅定的站在支持巴沙爾政權(quán)一邊。[3]俄美兩大國各支持一邊，為自己的支持者提供資金與武器上的幫助，致使敘利亞內(nèi)戰(zhàn)一發(fā)不可收拾。就敘利亞目前的形勢而言，俄美兩大國在外界的壓力下促成所支持方暫時達(dá)成了停戰(zhàn)協(xié)議，2016年2月27日零時，停戰(zhàn)協(xié)議生效，敘利亞境內(nèi)恢復(fù)了平靜。但是，這次簽訂的停戰(zhàn)協(xié)議并不被大家所看好。雖然是由俄羅斯和美國極力促成的停戰(zhàn)，但是雙方仍未就阿薩德政權(quán)的去留達(dá)成一致意見。由于美俄雙方的利益的驅(qū)使，雙方并沒有真正的停止插手?jǐn)⒗麃喌膬?nèi)政，停戰(zhàn)協(xié)議有很高的幾率會被違反，有很大的可能敘利亞的局面會重新失控。

其三，敘利亞國內(nèi)的宗教民族問題就十分突出。阿薩德家族是通過軍事政變而取得政權(quán)，并且阿薩德父子執(zhí)政已經(jīng)持續(xù)了40多年。而阿薩德家族屬于伊斯蘭教什葉派中的少數(shù)派阿拉維派，而敘利亞國內(nèi)多數(shù)居民屬于伊斯蘭教遜尼派，所以敘利亞其實(shí)存在著少數(shù)派執(zhí)政的問題，因此這次危機(jī)的爆發(fā)使得壓抑了許久的宗教內(nèi)部矛盾激化，成為敘利亞內(nèi)戰(zhàn)背后難解的一個因素。[4]綜上，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的各種原因較多，但其根本原因在于敘利亞對國家的認(rèn)同一直不敵對種族，宗教的認(rèn)同，巴沙爾政權(quán)與反政府政權(quán)在各自的外部力量的支持下無法消滅另一方以定天下。[5]

受敘利亞內(nèi)戰(zhàn)影響最深的當(dāng)屬敘利亞的人民。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，敘利亞人民深受政府軍與反政府軍的迫害。聯(lián)合國相關(guān)組織已經(jīng)指出，敘利亞政府與反政府都已犯下了滔天罪行。此次戰(zhàn)爭中并沒有所謂的正義的一方，為敘利亞人民著想的一方，而是兩個窮兇極惡的土匪，企圖用暴力罪惡的戰(zhàn)爭來取得自己的控制權(quán)。敘利亞人民的生存環(huán)境急劇的惡化。在2012年的5月與6月敘利亞政府軍還分別參與了對平民進(jìn)行的屠殺。同時隨著巴沙爾的“大農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟(jì)政策的出臺，使得大批遜尼派小農(nóng)被迫背井離鄉(xiāng)，同時也造成敘利亞大部分的土地嚴(yán)重干旱，大約80多萬的農(nóng)牧民無法維持生計。[6]面對家園被毀，日益險峻的生存環(huán)境，大量的敘利亞難民開始離開自己的國家前往鄰國避難。正如前言中所提到的主要的敘利亞難民的收置國已經(jīng)不堪負(fù)重，并隨之產(chǎn)生了相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)乃至嚴(yán)峻的諸如恐怖襲擊、暴力犯罪等社會問題。而難民往往與恐怖分子的界定相互混淆，使得一些西方發(fā)達(dá)國家的難民政策與反恐政策相矛盾，借著防范恐怖分子的理由關(guān)閉自己國家的大門，拒絕接受難民。

敘利亞難民在他國的生存環(huán)境也未得到基本的保障，面臨著許多的威脅，如饑餓造成的營養(yǎng)不良的狀態(tài)、無法得到及時有效的醫(yī)療，居住的環(huán)境極其惡劣，以及會遭受人身侵犯攻擊等。難民們還無時無刻不在擔(dān)心自己會不會被拘留或者監(jiān)禁在難民營中，甚至被驅(qū)逐出境。雖然，聯(lián)合國人道主義機(jī)構(gòu)決定，將援助敘利亞難民所需的總金額上調(diào)至1.93億美元，難民署也表示將為敘利亞難民提供最基本的保障服務(wù)，但這些在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)長期化的形勢下可以說是杯水車薪。[7]聯(lián)合國預(yù)期未來敘利亞難民的數(shù)量仍然會急劇上升，如果不能及時有效的處理敘利亞的難民問題，將會使得國際社會愈加動蕩，恐怖襲擊伺機(jī)更加猖狂，不利于國際社會的穩(wěn)定的發(fā)展。現(xiàn)如今，由于國際難民保護(hù)機(jī)制的不成熟，使得在對難民的保護(hù)上仍然存在著不足，極大的限制了難民被保護(hù)的范圍和權(quán)利。

二、敘利亞難民及其他國際難民的成因分析

(一)敘利亞難民的成因

1 .政治原因

縱觀歷史，政治難民產(chǎn)生的原因主要有政治迫害侵犯人權(quán)、政權(quán)的變更、國家的解體等。產(chǎn)生難民的國家大多數(shù)都處于非民主的狀態(tài)，對與自己政治觀點(diǎn)不同的人們進(jìn)行政治迫害，將他們排除在政府權(quán)力之外，剝奪他們的人生自由、言論自由、出版自由、選舉權(quán)被選舉權(quán)等多項(xiàng)政治權(quán)利，使得他們在本國難以正常生存而逐漸淪為政治難民，逃往國外，這便是政治迫害侵犯人權(quán)的主要表現(xiàn)。敘利亞難民主要也是因?yàn)榉磳ε上胪品蜕碃枴ぐ⑺_德家族的統(tǒng)治而引發(fā)的可能變更政權(quán)的處境所引起的。

2 .戰(zhàn)爭原因

敘利亞難民問題的直接原因就是敘利亞的內(nèi)戰(zhàn)。敘利亞內(nèi)戰(zhàn)使得408萬難民流亡海外，國內(nèi)仍有760萬人民漂泊無依，依照目前的形勢，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)仍然在短期內(nèi)無法停止。戰(zhàn)爭往往是非常暴力的、極具毀滅性的，它破壞了人們賴以生存的家園，使得人們流離失所。在生命遭受極大威脅的情況下，人們不得不開始進(jìn)行遷徙去尋找和平的地方繼續(xù)生存。眾所周知，在上世紀(jì)發(fā)生的兩次世界大戰(zhàn)之中都產(chǎn)生了數(shù)以萬計的難民。第二次世界大戰(zhàn)開始后的前幾年就使得3000萬歐洲人成為了難民，1975年的安哥拉內(nèi)戰(zhàn)使得250萬人成為難民，在美軍入侵阿富汗后，僅伊朗就接受了250萬的阿富汗難民。英國《星期日泰晤士報》指出在2003年的伊拉克戰(zhàn)爭中所產(chǎn)生的250萬難民將會成為國際和平進(jìn)程中的定時炸彈，并且仍有200萬的伊拉克難民流落在他鄉(xiāng)。這些數(shù)據(jù)強(qiáng)有力的證明了戰(zhàn)爭是造成難民的最直接的原因。

3.宗教原因

雖然敘利亞難民直接產(chǎn)生的原因是戰(zhàn)爭，但是宗教原因也是其所不能忽視的。人們之間的信仰不同，往往就會擁有不同的價值觀，看待事物的角度也往往有所差異。宗教中往往不同的分支會產(chǎn)生不同的甚至是相反的見解，各自的精神領(lǐng)袖也會有所不同。對于哪位精神領(lǐng)袖是真正的正統(tǒng)也會產(chǎn)生分歧，以致互相蔑視甚至上升為矛盾沖突，很有可能就會對異信仰的信徒進(jìn)行迫害，使得異信仰的信徒成為難民。例如，1685年，因?yàn)槿∠四咸卦t書而使得法國成千上萬的新教徒慘遭迫害；19世紀(jì)俄羅斯境內(nèi)的猶太教徒和土耳其境內(nèi)的亞美尼亞教徒也遭受到了嚴(yán)重的迫害，被迫成為了宗教難民。國家如果能夠出臺合理的民族宗教政策，能夠合理妥善的處理不同的宗教派別之間的關(guān)系，讓各個宗教流派可以和平共處，互不干涉各自宗教事務(wù)，將會直接減少宗教難民的數(shù)量，也有利于自己國家的穩(wěn)定發(fā)展與人權(quán)保障的完善。

(二)其他國際難民成因

1.經(jīng)濟(jì)原因

在資本主義市場經(jīng)濟(jì)的模式下，兩極分化越來越嚴(yán)重，同時在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中也伴隨著對貧困地區(qū)資源的大肆掠奪，使得貧困地區(qū)愈加貧困。據(jù)世界銀行的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，1950年第三世界低收入國家人均國民生產(chǎn)總值與西方發(fā)達(dá)國家人均國民生產(chǎn)總值相差23倍；1994年西方發(fā)達(dá)國家與低收入國家的人均差距已經(jīng)擴(kuò)大到了94倍；富人更富，窮人更窮的現(xiàn)象使得窮人越發(fā)難以在自己的家園中生活下去，為了改善生活而開始向其他國家流亡從而成為難民，使得難民的數(shù)量不斷攀升。當(dāng)一個國家爆發(fā)金融危機(jī)時，會使得整個社會處于不安定的狀態(tài)，難民的問題也就隨之而來。例如阿爾巴尼亞在1996年底因?yàn)榻鹑谖C(jī)而引發(fā)了難民潮。上文所提到的由于阿薩德政權(quán)的相關(guān)政策的實(shí)施，使得許多敘利亞人民生活的十分拮據(jù)，過著饑寒交迫的日子，敘利亞人民為了離開貧窮的日子而不得不向其他生活條件明顯優(yōu)越的國家遷移。

2.環(huán)境原因

土壤的退化、干旱和缺水造成大規(guī)模遷徙的例子屢見不鮮；全球氣候變暖下使得冰山不斷的消融，海平面不斷的上升，不可避免的造成很多太平洋島國(如馬爾代夫)隨時面臨被海水吞沒的危險，大批的原住地的居民也不得不面臨將要進(jìn)行遷移的問題。更嚴(yán)峻的便是自然災(zāi)害如海嘯、地震、泥石流等都會造成極大的環(huán)境損害使得不少區(qū)域居民的家園毀損，在重建家園的同時他們也不得不遷往別地生活。同樣，人為的因素也會使得環(huán)境急劇惡化到令人難以生存而使人們不得不往他地遷移。譬如工業(yè)事故，發(fā)生在前蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄漏事件使得150萬人再也不能在自己的故土上生活。這些均屬于環(huán)境難民，并且環(huán)境難民的權(quán)利都必須在法律上予以承認(rèn)并保護(hù)。

隨著國際社會的環(huán)境越來越復(fù)雜，將會有更多的新型難民的產(chǎn)生。同時，產(chǎn)生難民的原因也將不會是單一的原因，而是各種原因的混合，就如敘利亞難民的成因一般，錯綜復(fù)雜。因此，國際社會也需要更加詳盡的國際法的指引，來面對復(fù)雜的問題，履行自己的義務(wù)。

三、依法保護(hù)敘利亞難民的思考

(一)保護(hù)難民符合人道主義精神

在西方，人道主義起源于歐洲文藝復(fù)興時期。該主義的核心是是重視人的幸福。人道主義精神是一種以人為本，以人為中心的基本價值觀。它關(guān)注著人所存在的價值，重視人的生命、尊嚴(yán)、自由等最基本的權(quán)利。從蘇格拉底的“認(rèn)識你自己”，普拉泰戈拉的“人是萬物的尺度”和康德的“人是目的，不是工具”[8]中都可以體現(xiàn)出人道主義精神的核心是尊重和保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)人的價值，追求人的幸福。

而難民問題本質(zhì)就是人權(quán)的問題，難民本身就因?yàn)榉N種的迫害而處于水深火熱之中，他們的生存往往遭受著嚴(yán)峻的威脅，甚至并不能像人一般被看待，基本權(quán)利受到了極大的侵害。馬斯洛的需要層次理論中指明，人有五種需要層次的追求，呈現(xiàn)金字塔的形狀。由下往上依次為：“生理需要”、“安全需要”、“愛與歸屬的需要”、“尊重的需要”以及“自我實(shí)現(xiàn)的需要”。越往底層越是最基本的需要。只有當(dāng)基本需要被滿足后，人們才有可能追求上層的需要。而難民往往是處于底層的“生理需要”和“安全需要”極大程度上得不到滿足。在基層需要得不到滿足的時候，人們將會陷入恐慌，當(dāng)沒有解決之道時，更有甚者會遺失我們?nèi)祟惖谋拘?，用暴力抗拒恐懼，引發(fā)暴亂。追求更好的生活是人類的天性，人們天生對弱勢群體抱有憐憫與同情，因而人道主義精神也可以說是我們?nèi)祟惿鐣谶@漫長的歲月里可以團(tuán)結(jié)起來抵御外來侵害的凝聚力的一部分。難民已經(jīng)處于走投無路的狀態(tài)，如果，國際社會不向他們伸出援助之手，那么所造成的后果將會是慘烈了，恐怖組織也許會更加的壯大和肆無忌憚。人道主義精神是國際難民保護(hù)法的基礎(chǔ)，1950年的《歐洲人權(quán)公約》和1966年的《公民與政治權(quán)利國際公約》作出了相關(guān)禁止推回難民的規(guī)定。1984年的《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第三十三條規(guī)定：“如有充分的理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險，任何締約國不得將該人驅(qū)逐、遣返或引渡至該國?！贝龠M(jìn)人權(quán)的尊重也被《聯(lián)合國憲章》作為聯(lián)合國宗旨之一。而保護(hù)難民是為了能夠給難民提供一個相對安全的環(huán)境，使其的一些基本生活需求和基本權(quán)利得到保障，甚至可以從事相關(guān)的活動，使得其作為人而能被尊重，能夠發(fā)揮出自己的價值，甚至可以追求自己的幸福。因而，保護(hù)難民是符合人道主義精神的。

(二)接納難民是國際法義務(wù)

人是具有社會性的，同理，國家也是具有國際性的。這點(diǎn)由我們國家的歷史就能看出。在封建帝制時期所實(shí)行的閉關(guān)鎖國，使得我國逐漸從興盛走向衰亡，跟不上國際社會的步伐，科學(xué)技術(shù)水平的不斷落后，最終被侵略者用武力打開了國門，付出了慘痛的代價。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，文化交流全球化等各項(xiàng)全球化進(jìn)程的展開。地球越來越像是一個地球村。國與國之間的關(guān)系更為緊密，因此，國際社會也開始發(fā)揮其越來越重要的地位。難民在其本國已然不能享受到一些相應(yīng)的基本權(quán)利，在其本國甚至是難以保障自己的生命，無法被當(dāng)作人所尊重，因此也就不得不向國際社會進(jìn)行求助，而國際社會也是有義務(wù)去接納和安撫難民。聯(lián)合國成立的初衷就是為了加強(qiáng)國際社會更好的交流，及時的向需要幫助的國家和人民伸出援助之手，以促進(jìn)國際社會的和平與發(fā)展。

一個國家一旦加入了相關(guān)的國際公約后，就不能再為所欲為了，就必須要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，這是國家法存在的一個重要的價值。接納難民的義務(wù)中并不僅僅只代表著允許難民進(jìn)入本國的領(lǐng)土，還應(yīng)該確保難民的基本權(quán)利得到保障。1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第二條第一款規(guī)定：“本公約每一締約國尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個人享有本公約所承認(rèn)的權(quán)利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別?！备鶕?jù)相關(guān)的國際公約和本國相關(guān)法律，難民在其收置國應(yīng)享有相應(yīng)的權(quán)利，受到收置國法律的保護(hù)，擁有合法的身份，可以從事相應(yīng)的民事活動等。這也是接納所必須包含的內(nèi)容，若只是讓難民在收置國自生自滅，或者對難民進(jìn)行勞動剝削壓榨甚至侵害歧視，那顯然是完全違背了人道主義的精神，也使得國際社會對難民的保護(hù)變得沒有意義。為了能更好的保障人權(quán)，接受難民應(yīng)該也必須是國際社會的義務(wù)。

(三)聯(lián)合國難民署的協(xié)調(diào)作用

聯(lián)合國難民署成立于1950年，剛成立時它的主要任務(wù)是處理二戰(zhàn)時期所遺留下來的歐洲難民的問題。曾經(jīng)理想的以為該機(jī)構(gòu)只要存在5年，就能很好的解決難民問題。事實(shí)上，到如今聯(lián)合國難民署已經(jīng)成立了60多年，隨著難民問題的愈加嚴(yán)重，聯(lián)合國難民署也將發(fā)揮更大的作用。但由此也能看出，難民署成立的初衷并不是作為一個永久性的機(jī)構(gòu)，它一直被期盼著能有關(guān)門的一天，那就意味著難民的問題得到了永久性的解決，但就目前的形勢而言，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各個國家發(fā)展水平的參差不齊，國家之間的碰撞和摩擦幾乎是不可避免，在不能和平解決的情況下，暴力成為了最有效率和徹底性的解決方式，戰(zhàn)爭一觸即發(fā)，難民問題隨之而來，因此離解決難民問題的目標(biāo)還有很長的路要走，因而聯(lián)合國難民署的任務(wù)是保護(hù)并促使難民問題得到永久性的解決。難民署是通過援助方案來對難民進(jìn)行援助和保護(hù)的。一般有三種方法：1)自愿遣返，指流落在外的難民自愿回到自己的祖國或原來的居住地。這是目前最理想的解決難民的問題的方法。2)就地融合，指在收置國內(nèi)長久性的居住甚至融入收置國成為收置國的公民。3)重新安置，指如難民既不能被遣送回國，而第一庇護(hù)國或避難國又不能保障其基本權(quán)利或者不能使其永久定居的情況下，前往其他的國家進(jìn)行安置。

就敘利亞難民問題而言，對敘利亞難民的主要收置國土耳其、黎巴嫩和約旦三國來說，它們接納的難民數(shù)量幾乎達(dá)到了極限，本國人民的生活也受到了極大的影響，但未來還將會有更多的敘利亞難民需要被接納。此時，聯(lián)合國難民署就應(yīng)該發(fā)揮其在國際社會上的協(xié)調(diào)作用。鼓勵其他臨近國家和發(fā)達(dá)國家多接納敘利亞難民，減少難民收置國的壓力。盡可能的增加對主要難民收置國的資助。協(xié)調(diào)國與國之間的關(guān)系，國家與國際組織之間的關(guān)系。盡可能的為難民收置國提供專業(yè)的人員、志愿者和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)備。如果聯(lián)合國難民署沒有發(fā)揮好其協(xié)調(diào)作用，會使得難民主要收置國怨聲載道，不愿意履行自己接納難民的國際義務(wù)。其他國家以此為鑒，也會對難民采取關(guān)門的政策，從而也會引起更多的地區(qū)沖突與恐怖暴力事件，將會對國際社會的和平穩(wěn)定是一個巨大的沖擊。

(四)完善國際難民保護(hù)的國際法制

當(dāng)今對國際難民的保護(hù)是基于一系列國際公約、人權(quán)宣言和指導(dǎo)性原則，如1951年的《關(guān)于難民地位的公約》、1967年的擴(kuò)大難民公約適用范圍的《難民議定書》，1945年的《聯(lián)合國憲章》、1948年的《世界人權(quán)宣言》和1966年的《公民與政治權(quán)利國際公約》等等。雖然有這么多的國際公約、人權(quán)宣言和指導(dǎo)性原則作為多難民保護(hù)的法律基礎(chǔ)，但由于其是指導(dǎo)性原則，并沒有在國際法中得以細(xì)化。雖然，眾所周知，國際法并不是特定具體的部門法，而是來源于國際公約，國際慣例等，由于其統(tǒng)籌規(guī)劃的是多國之間的法律關(guān)系，而各個國家的發(fā)展水平、人文環(huán)境的差異，使得國際法不可避免的處于原則性指導(dǎo)性的規(guī)范較多，但就先行的有關(guān)難民保護(hù)的規(guī)定來說，國際法在這方面的規(guī)定是明顯不足、粗糙、籠統(tǒng)和滯后的，因此在真正面對解決難民問題時往往顯得十分的力不從心，引發(fā)了許多問題，而所引發(fā)出來的問題又由于沒有相關(guān)法律的指引，各國在履行接受難民義務(wù)時舉步維艱，難民形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，因此，國際法賦予收置國在本國境內(nèi)對進(jìn)行違法犯罪活動的難民的管轄權(quán)，難民必須遵守收置國的法律。如果，難民所造成的危害在國際法上沒有相關(guān)的規(guī)定，沒有相應(yīng)的應(yīng)對措施，那么收置國就的不到保障，享受不到其應(yīng)該具有的權(quán)利，何來履行義務(wù)一說。由此相關(guān)國際法律必須要加快進(jìn)一步從下文所提及的方面的完善，各國也要緊隨其后，盡快完善本國相應(yīng)的國內(nèi)法。

第一，應(yīng)該更加準(zhǔn)確的定義難民，詳細(xì)具體的完善對難民的法律規(guī)范，對已經(jīng)滯后的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的修改。以往的對難民的定義，大多是受戰(zhàn)爭、宗教政治等迫害被迫流亡海外的人們。但由于時代的變化，新型難民也已經(jīng)進(jìn)入了人們的視野，如環(huán)境難民中因?yàn)槿藶榈氖┕ろ?xiàng)目而被迫遷移的人們，雖然他們的遷移是由于有計劃的也許會有利于國家發(fā)展的建設(shè)而造成的，并不是由傳統(tǒng)的因迫害而引發(fā)的，但他們符合難民的條件(離開了賴以生存的家園，基礎(chǔ)的生活的條件水平產(chǎn)生了巨大的變化)，我們就必須承認(rèn)其為難民，并在法律上對他們的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)?，F(xiàn)行的公約中多對難民的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定都是指導(dǎo)性的原則，旨在讓各個締約國可以依照本國的情況制定自己國家有關(guān)難民保護(hù)的法規(guī)。但事實(shí)上表明，有些國家并沒有對難民的相關(guān)入鏡和在本國內(nèi)的權(quán)利義務(wù)立專門的法律進(jìn)行統(tǒng)一的管理。有些國家的難民政策反而成為了限制難民入鏡的政策，實(shí)質(zhì)上是對難民關(guān)閉了自己國家的大門。因而聯(lián)合國應(yīng)呼吁各個締約國盡快的完善和明確自己本國的對難民管理的相關(guān)法律和對難民救濟(jì)的相關(guān)法律，積極的履行自己的國際義務(wù)，同時聯(lián)合國也應(yīng)該對此進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。

第二，應(yīng)加強(qiáng)和完善對難民的甄別程序和相關(guān)法律的制定。許多國家不愿意接納難民的主要原因是難民與恐怖分子和暴力犯罪分子太過容易混淆。擔(dān)心恐怖分子混入難民中來到自己的國家進(jìn)行恐怖活動，危害到自己國家的國家安全。特別是近期IS恐怖組織猖獗的活動，使得一些西方發(fā)達(dá)國家在接納敘利亞難民的問題上持拒絕的態(tài)度。這些擔(dān)心情有可原，國際社會的合作往往建立在利益的基礎(chǔ)上，國家不是上帝！若是接納的難民中混入了恐怖和暴力犯罪分子，并在自己的國家組織恐怖和暴力犯罪活動，將會給本國的人民和本國的發(fā)展帶來極大的危害。因此，各國在給予難民合法身份的同時應(yīng)加強(qiáng)對難民的身份認(rèn)定程序是必不可少的，其具體的做法可以建立一個獨(dú)立的難民甄別機(jī)構(gòu)，對所有進(jìn)入本國的申請難民保護(hù)的難民身份進(jìn)行甄別。首先，可以讓申請人如實(shí)填寫難民申請表格，表格上詳列收置國所需要的信息，并提供相應(yīng)的證明材料，便于收置國的核實(shí)。然后，收置國對基本條件符合的申請人進(jìn)行面談評估。最后，做出是否給予申請人難民身份并予以難民保護(hù)的決定。申請人不服決定的可以向法院提起上訴。但由此也可以看出上述的程序雖然對甄別難民提供了可靠的保障但由于完成整套甄別程序的周期過長，并不適用于戰(zhàn)爭爆發(fā)等情況下引發(fā)的大規(guī)模難民的遷移。首先，戰(zhàn)爭的往往是在短時間內(nèi)迅速的爆發(fā)；其次，戰(zhàn)爭的毀滅性太過巨大。這些原因使得深受迫害的難民根本沒有時間來等待收置國慢慢的審查、面談、發(fā)放是否愿意接受的決定。很有可能當(dāng)一套程序走完，難民們的生命也隨硝煙一起消散，因此，他們往往鋌而走險，偷渡成為了最快的解決方式。要解決這個快速甄別接受難民的問題，仍需要相關(guān)的學(xué)者的進(jìn)一步的研究探索。但不能否認(rèn)的是，這是需要聯(lián)合國和各個國家的積極的配合。筆者個人認(rèn)為，各個國家可以將本國公民的基本信息做一個詳細(xì)的匯總和預(yù)測評估，并對聯(lián)合國設(shè)置一個接口。當(dāng)一個國家爆發(fā)全面的戰(zhàn)爭，國內(nèi)已經(jīng)無法安置自己的公民時，向聯(lián)合國開放這個接口，聯(lián)合國依據(jù)法律程序進(jìn)行甄別，將甄別結(jié)果對有接受義務(wù)的國家提供，收置國再依據(jù)本國的法律的程序，進(jìn)行識別篩除，作出相關(guān)決定，交由邊境的工作人員有序的接受難民。雖然，這是一套很繁瑣的程序，需要平時耗時的整理，但筆者認(rèn)為這是可以在戰(zhàn)時最快的接受安全可靠的難民的保障。

目前來說由于敘利亞形勢險峻，難民數(shù)量巨大，完全依靠收置國自己對難民進(jìn)行詳細(xì)的身份甄別幾乎是不可能的，因此收置國在接受敘利亞難民上也多接納擁有聯(lián)合國注冊的難民身份的難民。因此，聯(lián)合國也應(yīng)在這方面多加以完善，積極的配合收置國，與敘利亞相關(guān)部門溝通，準(zhǔn)確的獲取申請難民身份人的真實(shí)信息并認(rèn)定，保障締約國可以放心的接納聯(lián)合國所認(rèn)定的難民。并且建立應(yīng)急措施來應(yīng)對難民在收置國所引發(fā)的暴動，給予嚴(yán)厲的懲戒。降低恐怖分子以難民身份進(jìn)入收置國進(jìn)行恐怖活動的風(fēng)險。同時，難民也應(yīng)該積極配合接納國的所進(jìn)行的相關(guān)程序，在收置國也應(yīng)該嚴(yán)格遵守該國的法律，履行自己相應(yīng)的義務(wù)。

第三，完善國家間相互協(xié)調(diào)，進(jìn)行長期合作的法律義務(wù)。為難民提供庇護(hù)不僅僅是一個國家的義務(wù)，而是整個國際社會的義務(wù)。但就目前的形勢來看，大多數(shù)的難民都是集中在發(fā)展中國家，而發(fā)達(dá)國家相對的履行了較少的義務(wù)。雖然敘利亞附近的許多海灣國家在國際輿論的壓力下接收了部分的敘利亞難民，但和主要收置國相比，還是采取了拒絕敘利亞難民入鏡的態(tài)度。誠然，接收難民會增加本國執(zhí)政的復(fù)雜性、需要給難民提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會也會增加本國就業(yè)壓力和經(jīng)濟(jì)壓力，在文化上也會經(jīng)歷一些的碰撞。但是凡事具有兩面性，難民的進(jìn)入也帶來了大量的勞動力，促進(jìn)了兩國文化交流，取長補(bǔ)短。難民大量的擁聚在發(fā)展中國家，必然的會對發(fā)展中國家?guī)硪欢ǖ臎_擊，給發(fā)展中國家?guī)砭薮蟮膲毫?，并不利于發(fā)展中國家的進(jìn)步發(fā)展，相對相同條件下，發(fā)達(dá)國家因?yàn)閾碛懈酆竦馁Y金基礎(chǔ)，更加完善的法律而可以更好的協(xié)調(diào)解決在本國出現(xiàn)的難民問題。所以，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該更積極的履行自己的義務(wù)。當(dāng)一個國家產(chǎn)生大量難民的時候，往往周邊國家是主要的收置國。因?yàn)?，周邊國家相對環(huán)境更加的接近，更有利于快速及時的轉(zhuǎn)移難民，以保障他們的基本權(quán)利。因此，周邊各國和自己的盟國以及戰(zhàn)略合作伙伴可以簽署雙邊的協(xié)定，義務(wù)接受對方國家的難民；宗教派別相同的國家也可以簽署類似的協(xié)定，接受受到迫害的同胞們。這樣，就可以在很大的程度上避免由于宗教和文化背景的不同而引發(fā)的紛爭。同時，也明確了各國國家的義務(wù)，分散國家間的壓力。國家間也應(yīng)建立起長期的難民管理合作關(guān)系，多進(jìn)行交流，協(xié)調(diào)相互間的義務(wù)，當(dāng)一方國家不能較好的解決本國難民的接納問題時，其他國家應(yīng)積極的伸出援助之手。各國應(yīng)該在聯(lián)合國的積極領(lǐng)導(dǎo)下，合理分工，明確自己的角色，及時的分派任務(wù)，承擔(dān)自己相應(yīng)的責(zé)任，在最大的限度內(nèi)保障國家間的義務(wù)的平衡。

第四，完善難民署的職能。首先，依法賦予難民署更多的權(quán)力，將其上升成為一個半官方機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)該機(jī)構(gòu)的管理，使用協(xié)商簽訂章程的形式明確各個成員國的應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。其次，完善難民署的監(jiān)督的職能。監(jiān)督是十分重要的，沒有良好有效的監(jiān)督，如上文所說，難民也可能在收置國受到迫害，極大的違背了安置難民的初衷，是為我們國際社會所不能容忍的。因此，聯(lián)合國難民署應(yīng)對每一個締約國所履行的義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督每一個締約國是否在相關(guān)條約或聯(lián)合國的要求下及時交納經(jīng)費(fèi)，實(shí)事的接受了相應(yīng)數(shù)量的難民，并且也要隨時監(jiān)督難民是否在收置國受到了應(yīng)有的對待，享受了應(yīng)有的權(quán)利，履行了相應(yīng)的義務(wù)。若發(fā)現(xiàn)收置國有相關(guān)違法迫害的行為，則應(yīng)積極的對遭受迫害的難民進(jìn)行法律上的救濟(jì)，如法院的救濟(jì)等等。最后，加大聯(lián)合國對難民署的資金的投入。只有后備的資金充足，才能保證一些基礎(chǔ)的救濟(jì)措施得到有效實(shí)行。資金短缺一直是處理難民問題上的重大阻礙，而原先的讓各成員國自愿認(rèn)捐的方式常使得難民署往往心有余而力不足。因此，應(yīng)將提供自己援助上升為國際法的義務(wù)，應(yīng)讓各締約國根據(jù)難民署提供的援助預(yù)算方案、緊急支出方案及時交納自己義務(wù)范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)，使得當(dāng)年的方案可以成功的實(shí)施。

結(jié) 語

雖然上文提及了如何加強(qiáng)聯(lián)合國難民署的運(yùn)作機(jī)制，國家之間的相互協(xié)作，完善難民保護(hù)的相關(guān)國際法等舉措，但是這只是短期內(nèi)解決目前敘利亞難民問題的方法，并不是一個長遠(yuǎn)之策。雖然，敘利亞現(xiàn)在得到了暫時的平靜，但由于政權(quán)爭奪的雙方并沒有爭出一個結(jié)果，引發(fā)敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的隱患仍深埋在敘利亞當(dāng)前形勢之中，隨時都有爆發(fā)的可能！因此，這也只能是 一個暫時的平靜。如果敘利亞政府和反對派能在此期間達(dá)成一致意見是最好不過的，但由于俄美兩方仍沒有真正的放手?jǐn)⒗麃喌膬?nèi)政問題，因而和平解決在當(dāng)前的情況下發(fā)生的幾率還是很小的。所以，真正想要永久性的解決敘利亞難民問題就是要呼吁外部力量停止干涉敘利亞內(nèi)政，促使敘利亞政府和反對派多為自己的祖國和人民著想，停止內(nèi)戰(zhàn)，進(jìn)行政治談判達(dá)成一致協(xié)商以致解決內(nèi)戰(zhàn)問題。結(jié)束了戰(zhàn)爭，離開自己家鄉(xiāng)的人們才能重新踏上自己的故土，不管家鄉(xiāng)是多么凄慘的景象，敘利亞人民都將會是懷抱著希望重建自己美好的家園。許多國家之所以不愿意接受敘利亞難民就是應(yīng)為擔(dān)心遣返時間的問題，許多海灣國家擔(dān)心敘利亞難民在本國內(nèi)長期的滯留會影響帶本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)。而對敘利亞難民最好的安置就是可以讓他們重新回到自己的故土，重新構(gòu)建自己的家園，過上和平安寧的生活。因此，讓敘利亞停止戰(zhàn)爭才是解決敘利亞難民問題的根本。誠然，讓敘利亞停止內(nèi)戰(zhàn)不是一個短期內(nèi)可以達(dá)成的目標(biāo)，但國際社會應(yīng)堅定的為此而努力奮斗。

綜上所述，筆者認(rèn)為敘利亞難民問題在現(xiàn)今形勢下會更加嚴(yán)峻，要想解決敘利亞難民的問題就要改革現(xiàn)行的難民保護(hù)國際法律制度，督促各主權(quán)國家履行自己相應(yīng)的國際法義務(wù)，對聯(lián)合國難民署進(jìn)行相應(yīng)的改革，完善對難民的甄別和救濟(jì)程序，促進(jìn)國家間相互協(xié)調(diào)自己的義務(wù)，進(jìn)行長期的合作等。倘若從根本上依法解決敘利亞難民問題，就需要外部力量停止對敘利亞內(nèi)政的干預(yù)，促使敘利亞政府與反對派進(jìn)行談判達(dá)成一致協(xié)議，停止戰(zhàn)爭，這樣飄落異鄉(xiāng)的敘利亞難民才能早日和平返回祖國的懷抱。

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責(zé)任編輯：林 衍

A Probe on the Issue of Syrian Refugees from the Perspective of International Law

Weng Li，Zhang Kai-lin

(Law School of Guanghua, Zhejiang University, Hangzhou 310000, China )

The issue of Syrian refugees is complicated in causes and has a great international influence. This paper analyzes the causes of this issue from the perspective of current international refugee protection mechanism in International Law and hopes that international committee can protect the rights of Syrian refugees and tackle this issue according to laws.

Syrian refugee; international refugee; UN High Commissioner for Refugees

2016-04-26

翁里(1956-)，男，福建福州人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授，國際法研究所副所長，從事國際移民法學(xué)、犯罪偵查學(xué)研究；張凱琳(1993-)，女，江蘇靖江人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院碩士研究生，從事國際法學(xué)、刑事法學(xué)研究。

DF982

A

1009-3745(2016)03-0062-08