王桂玲

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510520)

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中國對蒙古國海外能源投資風(fēng)險控制研究

王桂玲

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510520)

蒙古國是一個能源資源豐富的國家，開展對蒙古能源投資對緩解能源危機(jī)，推進(jìn)我國能源戰(zhàn)略布局具有重要意義。面對我國海外能源投資迎來重要發(fā)展機(jī)遇，具體分析對蒙古能源投資方面現(xiàn)今仍存在諸如國際政治角逐，國內(nèi)分層限制；法律變動頻繁，門檻限制提高；基礎(chǔ)設(shè)施滯后，實操運轉(zhuǎn)不暢等一系列風(fēng)險和挑戰(zhàn)。為推進(jìn)對蒙古能源投資，我們可從能源外交、投資策略、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等方面入手，為能源投資尋求支持渠道，加快對蒙能源投資進(jìn)程。

蒙古國；能源投資；風(fēng)險

作為當(dāng)今世界能源消費量最大的國家，我們必須思考的問題在于如何保證源源不斷的能源供給，為快速前進(jìn)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展提供基本保障。進(jìn)一步提升對全球戰(zhàn)略資源的掌控力和控制力，尤其是對蒙古國等周邊國家能源開發(fā)的參與，積極鼓勵我國能源企業(yè)開展和實施海外能源投資是我們目前十分迫切、且亟需拓展的舉措。蒙古國作為毗鄰我國邊界，且蘊含豐富能源資源的內(nèi)陸國家，是我們在進(jìn)行海外能源投資不可忽視的目標(biāo)。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議2013報告中指出，內(nèi)陸發(fā)展中國家——蒙古在2011-2012年FDI流量前五位的東道國中列居第二位，仍高于40億美元，說明蒙古仍是世界海外投資爭搶的熱地。然而，我國能源企業(yè)在“走出去”戰(zhàn)略下參與蒙古國能源開采，進(jìn)行能源投資，同樣面臨來自各方的可預(yù)見及不可預(yù)見的風(fēng)險和困境，限制著我國能源企業(yè)對蒙古國能源投資的發(fā)展廣度和探索深度，制約著能源投資的發(fā)展步伐。認(rèn)清形勢，規(guī)避風(fēng)險，加快“走出去”的海外能源投資進(jìn)程，推進(jìn)對蒙古國能源戰(zhàn)略投資是我們可考慮的能源戰(zhàn)略布局點。

一、對蒙古國能源投資蘊藏契機(jī)

(一)我國海外投資迎來發(fā)展機(jī)遇

能源投資起步較晚，發(fā)展路徑坎坷。改革開放前，我國基本維持“開源戰(zhàn)略”，[1]即整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模需要多大量的能源規(guī)模，就直接生產(chǎn)相應(yīng)產(chǎn)量，依靠能源生產(chǎn)滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源需求的不斷增大，“開源戰(zhàn)略”顯露出其缺陷與不足，能源投資問題逐漸被提上議程，并開始一系列海外能源投資嘗試。從20世紀(jì)末期我國能源投資情況看，其發(fā)展雖然處于增長態(tài)勢，但總體規(guī)模較小，尤其是相比于發(fā)達(dá)國家，我國海外能源投資的數(shù)據(jù)就更顯得微不足道。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能源需求，市場的有利刺激以及國家政策的強(qiáng)力支持，我國海外能源投資顯現(xiàn)出新的活力。在2008年之前，我國海外能源投資發(fā)展緩慢，尤其是2005年中海油競購美國加州優(yōu)尼科公司遭遇美國政府的干涉后，中國海外能源投資更是跌入低谷。但隨著2008年美國金融危機(jī)的不期而至，國際環(huán)境發(fā)生了巨變，為中國能源企業(yè)的海外投資之路帶來了前所未有的契機(jī)。從圖表數(shù)據(jù)看，自2008年以來，我國海外能源投資呈現(xiàn)出爆發(fā)式發(fā)展，從2007年幾乎為零的海外能源投資規(guī)模在2008年瞬間增長到超過52億美元的交易規(guī)模，在接下來的幾年間這一數(shù)據(jù)還處于快速增長的態(tài)勢。2008年以來我國海外能源投資的強(qiáng)勢表現(xiàn)已清晰地表明：以國企為主力的中國海外能源投資迎來了亙古未有的發(fā)展機(jī)遇。

表：2004-2012年我國能源型企業(yè)主要橫向并購項目數(shù)[2]

(二)蒙古國能源投資潛力巨大

1.蒙古國能源資源豐富

蒙古國能源資源十分豐富，且開采難度小，使我國對蒙古國進(jìn)行能源投資具備重要的基礎(chǔ)和前提條件。素有“煤礦業(yè)的沙特阿拉伯”之稱的蒙古國蘊藏有豐富的煤炭資源。據(jù)蒙古國能源局統(tǒng)計，其地質(zhì)預(yù)測煤炭儲量1733億噸，勘探儲量235億噸，可開采總儲量約210億噸。蒙古國煤炭資源分布范圍較廣，從中央、山林、戈壁、西部、東部等五個經(jīng)濟(jì)區(qū)看，其60%以上的煤炭資源都集中在戈壁經(jīng)濟(jì)區(qū)和東部經(jīng)濟(jì)區(qū)。從煤炭種類看，褐煤占據(jù)其總量的2/3，而焦煤儲量相對較少，集中在靠近中國蒙古的南部戈壁地區(qū)。蒙古國煤炭資源另一大特點還在于其諸多礦井都屬于露天礦井，開采難度較小，開發(fā)成本低廉。除煤炭資源豐富之外，作為能源礦產(chǎn)蘊藏量位居世界前二十位的能源大國，蒙古國還有大量其他能源礦產(chǎn)資源。蒙古國目前已發(fā)現(xiàn)并確定的能源礦產(chǎn)資源達(dá)80多種，包括石油、銅、鋁、金、鎢等諸多礦產(chǎn)資源，其中鐵20億噸、磷2億噸、螢石蘊藏量約800萬噸、銅800萬噸、鉬24萬噸、鋅6萬噸、鈾6.2萬噸、銀7000噸、金3000噸。其已有礦區(qū)800多個，采礦點更多達(dá)8000個以上，大型油田也有十多個。

2.中蒙能源合作關(guān)系緊密

緊密的地緣關(guān)系為中蒙能源合作提供了地理優(yōu)勢。中蒙兩國接壤界線達(dá)到4710公里，有5個常年開放口岸和13個季節(jié)性開放口岸方便雙方溝通。正是在如此優(yōu)越的地理優(yōu)勢基礎(chǔ)上，中蒙兩國合作關(guān)系逐漸升溫，尤其在能源方面的合作逐漸取得新進(jìn)展和突破。2014年 8月，國家主席習(xí)近平訪問蒙古，在蒙古大呼拉爾議會發(fā)表的演講中，習(xí)主席指出：“中蒙要做互利共贏的好伙伴。中方的市場、資金、技術(shù)、通道和蒙方的資源富集優(yōu)勢互補(bǔ)性很強(qiáng)，有許多合作機(jī)遇”。依據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，自1990年以來，截至2014年6月底，我國企業(yè)累計對蒙非金融類直接投資22.1億美元，中國一直都是蒙古國的第一大貿(mào)易合作伙伴和投資國，短短20年間，兩國經(jīng)貿(mào)往來規(guī)模就增長了50倍，其中礦業(yè)總投資占中國在蒙總投資的 51%。[3]

蒙古國自身能源資源豐富，中蒙兩國能源合作長期良好發(fā)展等條件，為我國對蒙古國能源投資鋪設(shè)了道路，也充分透露出對蒙古國能源投資的巨大潛力有待我們深入挖掘。

二、正視對蒙古國能源投資風(fēng)險與挑戰(zhàn)

蒙古國豐富的資源儲藏量，中國海外能源投資強(qiáng)勢上升，中蒙能源合作取得歷史積淀，確實都是對我國投資蒙古能源產(chǎn)業(yè)提供了利好大環(huán)境。但細(xì)致研究當(dāng)前國際國內(nèi)環(huán)境，尤其是蒙古國自身境況，再結(jié)合我國海外能源投資本身所存在的問題，對蒙古國能源投資仍然存在諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)，我國企業(yè)對此必須全面了解，深入探討，審慎對待。

(一)國際政治角逐，國內(nèi)分層限制

國際近年來，蒙古國為發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，大力推進(jìn)引進(jìn)外資，合作開發(fā)的進(jìn)程。憑借豐富的能源資源，蒙古國與一系列國家開啟了能源投資、能源開發(fā)等合作。這其中既包括中國，也包括美、日、加等發(fā)達(dá)國家。這使得對蒙古國能源投資形成多國競爭，相互博弈的局面。美、日、加等國憑借大量資本投入以及先進(jìn)技術(shù)設(shè)備入駐等優(yōu)勢，迅速在蒙古國能源投資方面占據(jù)較大比重。中國雖然借助地理優(yōu)勢和歷史合作關(guān)系，依然取得對蒙古國能源投資較大份額，但比重的下降、競爭的加劇實質(zhì)性地在增加我國對蒙古國能源投資的難度系數(shù)。尤其西方國家持續(xù)對國家社會發(fā)放“中國能源威脅論”的論調(diào)，也一定程度影響到蒙古國對中國的能源投資態(tài)度，希冀改變以往對中國能源投資者的過分依賴局面。

蒙古國國內(nèi)政治環(huán)境同樣對我國能源投資帶來束縛和局限，國家和地方政府的分層限制更是加大了對蒙古國能源投資的風(fēng)險。一方面，蒙古國的國家政策持續(xù)變化，呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，對外國能源投資者產(chǎn)生重要的影響。正因為蒙古國這一問題的存在，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆就曾稱蒙古國是“世界五大風(fēng)險投資國家之一”，嚴(yán)重阻礙了外資源源不斷的進(jìn)入和停駐。另一方面，蒙古國的地方政府在個別問題上的特權(quán)操作，也將對國外能源投資形成障礙，甚至直接干預(yù)阻止投資。根據(jù)蒙古相關(guān)法律規(guī)定，蒙古各省有權(quán)將轄區(qū)內(nèi)的任何區(qū)域設(shè)定為“特殊用地”，停止在該區(qū)域的任何操作，從而對部分區(qū)域加以保護(hù)。這意味著即使我國在蒙古國投資能源，并已經(jīng)進(jìn)入勘探和開采階段，都存在隨時被強(qiáng)制停止的可能性。這無疑降低了我國企業(yè)對蒙古能源投資的積極性。

(二)法律變動頻繁，門檻限制提高

蒙古國對國外能源投資的相關(guān)法律的頻繁變動，不僅逐步提高了能源投資的門檻限制，更加大了我國企業(yè)對其能源投資的風(fēng)險性，大幅削減了能源投資者對蒙古國的投資信心。因此，法律的變動同樣影響我國對蒙古國能源投資興趣。

蒙古國針對能源開采等領(lǐng)域制定的法律主要有《礦產(chǎn)法》、《鈾礦法》、《有關(guān)限制在匯水盆地和林區(qū)勘查礦產(chǎn)的法律》等，但以上法律都在不同時期進(jìn)行了多次更改與修改，擴(kuò)增了對外來投資者的條件限制，增加了運營成本，加大了投資風(fēng)險。例如，《礦產(chǎn)法》在1997年制定后，就分別在2001、2006、2009年等進(jìn)行了多次修改，尤其是2006年的修改，擴(kuò)大了蒙古政府對合作開采礦產(chǎn)的獲利權(quán)，規(guī)定蒙古政府可從私人投資的礦產(chǎn)中獲取最高34%的股份，從國家資助的礦產(chǎn)項目中獲取最高50%的股份。這對外來投資者而言，形成了巨大的挑戰(zhàn)。正因如此，自2006年開始，在蒙古國的能源投資者便開始考慮逐步撤出蒙古市場。蒙古國2009年《鈾礦法》中同樣進(jìn)行了部分修改，增加了幾項對投資者的要求，這其中既包括立即撤銷全部現(xiàn)有鈾礦勘查和采礦許可證，規(guī)定所有持證者到核管制局注冊，以收取相關(guān)費用，還包括要求投資者承認(rèn)該國有權(quán)無償獲取即將開發(fā)鈾礦山公司的51%股份。

法律的頻繁修改是阻礙對蒙古國能源投資的重要問題。而除此之外，蒙古國法律領(lǐng)域還存在諸如立法缺乏透明度、立法程序不完善、執(zhí)法部門專業(yè)性欠缺等問題，這一系列法律問題，都將使投資者對蒙古國法律的保障程度和維護(hù)力度存疑，降低蒙古國作為理想投資選擇的可信度。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，實操運轉(zhuǎn)不暢

受蒙古國的游牧傳統(tǒng)以及自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低等原因影響，蒙古國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直處于嚴(yán)重滯后的境況，這對于我國企業(yè)投資蒙古能源產(chǎn)業(yè)而言，構(gòu)成了很高的成本預(yù)算以及條件限制，這也成為我國企業(yè)對蒙古國能源投資的重要影響因素。

首先，蒙古國交通運輸網(wǎng)絡(luò)比較落后，無法完全保障能源輸送等基本需求，大幅度增加了投資成本。從公路來看，蒙古國現(xiàn)有國家級公路總里程僅有1.1萬多公里，其中土路就占據(jù)了75%以上的比例，水泥、瀝青公路所占比僅有11.9%，還有部分為礫石路。從鐵路來看，中國與蒙古國之間也只有一條縱貫蒙古南北方向的單向鐵路，且運貨能力十分受限，預(yù)計每年僅有2000萬噸。十分窘迫的交通運輸網(wǎng)絡(luò)，對于能源投資型企業(yè)而言構(gòu)成巨大障礙，較為集中地分布在距離我國邊境線700公里內(nèi)的我國投資者所投礦井，其礦產(chǎn)要完成從礦井運送出來，最終轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)效益，成為投資者需要計算的一筆巨大成本。

其次，水、電等基礎(chǔ)設(shè)施也明顯滯后，嚴(yán)重制約能源投資企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。蒙古國作為一個內(nèi)陸國家，四面均不與海相接，水資源短缺。同時，蒙古水資源分布不均衡，其水資源多集中于北部，而蘊藏豐富礦產(chǎn)資源的南部戈壁地區(qū)則嚴(yán)重缺水，并出現(xiàn)不同程度荒漠化。除水資源短缺外，蒙古電力供應(yīng)同樣出現(xiàn)嚴(yán)重不足，整個蒙古的電力裝機(jī)容量僅為87.84萬千瓦，其中94%以上為熱電站，剩余小部分為柴油發(fā)電站、水電站和太陽能發(fā)電站。至今為止，蒙古仍有2個省份尚未接通中央電力系統(tǒng)。蒙古落后的水電設(shè)施，對于耗費巨大的能源企業(yè)而言，顯然將會對能源企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)經(jīng)營構(gòu)成極大限制，增加對蒙古國能源投資風(fēng)險。

投資蒙古能源產(chǎn)業(yè)，不僅受到以上諸多因素的嚴(yán)重制約和影響，還將同時面臨蒙古國企業(yè)經(jīng)營能力弱、勞動力素質(zhì)較低、金融結(jié)算等配套服務(wù)滯后，以及文化風(fēng)險和自然風(fēng)險[4]等一系列問題。中國企業(yè)要參與蒙古能源資源投資，就必然要正視風(fēng)險與挑戰(zhàn)，并在挑戰(zhàn)中尋求機(jī)遇，獲得突破和發(fā)展。

三、加強(qiáng)對蒙古國能源投資風(fēng)險防范

對蒙古國能源投資機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，效益與風(fēng)險同在。問題在于如何防范風(fēng)險，迎接挑戰(zhàn)，抓住機(jī)遇，追求效益，為我國能源戰(zhàn)略布局添上重要一筆。

(一)積極推行能源外交，構(gòu)建友好鄰里

隨著我國綜合國力與日俱增，國內(nèi)外影響力持續(xù)加強(qiáng)，我國在對蒙古國等資源大國進(jìn)行能源投資時，應(yīng)在和平共處五項基本原則等基礎(chǔ)上，努力開拓能源外交，構(gòu)建雙邊友好鄰里關(guān)系，共同促進(jìn)雙邊合作發(fā)展。首先，應(yīng)在雙方政府引導(dǎo)下，通過外交訪問等諸多途徑簽訂雙方合作協(xié)議，從能源投資視角明確雙方能源投資規(guī)模、形式等問題，將對蒙古國能源投資以外交渠道，以協(xié)議等的形式得以明確，從而規(guī)避不必要的風(fēng)險和投資麻煩。其次，要善于利用能源外交保護(hù)等渠道，保護(hù)我國在蒙古能源投資利益。當(dāng)我國能源投資企業(yè)在蒙古收到不法侵害而又難以獲得正常解決辦法時，我國應(yīng)積極行使外交保護(hù)權(quán)，[5]將能源投資企業(yè)間關(guān)系上升為國家間的外交關(guān)系，使問題得到有效溝通和解決，既保護(hù)我國能源投資企業(yè)利益，又維護(hù)中蒙兩國鄰里關(guān)系。

(二)謀求組合投資策略，謀求中蒙共贏

基于蒙古國自身交通運輸網(wǎng)絡(luò)不暢，水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等一系列問題，我國企業(yè)在開展能源投資時，可將投資視野拓寬，在謀求能源投資的同時延伸相關(guān)投資領(lǐng)域，尤其是蒙古國亟待解決卻面臨困境的與能源投資緊密相關(guān)的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從長遠(yuǎn)來看，這既有利于我國能源企業(yè)的大規(guī)模參與蒙古能源開采，降低能源開采企業(yè)在生產(chǎn)、運輸?shù)戎T多方面的成本投入，也有利于蒙古國本國的國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為蒙古國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供幫助。圍繞能源投資開展組合式投資方式，謀求中蒙兩國共贏。

(三)完善政府調(diào)節(jié)功能，提高投資效率

目前，我國政府關(guān)于蒙古海外投資建立了集中的信息門戶網(wǎng)站——中國商務(wù)部亞洲司和中國駐蒙古國大使經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處。中國商務(wù)部亞洲司信息門戶網(wǎng)站有國別風(fēng)險報告、境外風(fēng)險提示。中國駐蒙古國大使經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處網(wǎng)站上有關(guān)對蒙投資的信息類別有商情發(fā)布、政策法規(guī)、中蒙合作、市場調(diào)研、 企業(yè)名錄、經(jīng)貿(mào)機(jī)構(gòu)、投資信息等。然而各信息類別下的具體信息缺乏，尤其是投資者關(guān)心的商情、投資信息。關(guān)于蒙古市場調(diào)研的內(nèi)容少、時效性差，無法引導(dǎo)中國投資者進(jìn)行有效投資。調(diào)研的產(chǎn)業(yè)僅有蒙古通信和旅游業(yè)，調(diào)研的時間分別是2007年和2003年，對于有效投資已沒有實際指導(dǎo)意義。為此，我國政府應(yīng)定期出版蒙古國投資報告，提供投資政策、法律法規(guī)、投資信息及案例，交流海外投資經(jīng)驗，協(xié)助投資者進(jìn)行風(fēng)險評估和規(guī)避。此外，政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)海外投資企業(yè)、避免其在境外盲目投資、無序競爭。中國海外投資者在蒙古國直接投資具有以下特征：產(chǎn)業(yè)集中度高，50%以上投資者集中于礦產(chǎn)投資；產(chǎn)業(yè)分布不合理，主要分布于資源密集型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資較少；中小企業(yè)數(shù)量多，投資規(guī)模小，集中于勞動密集型產(chǎn)業(yè)(餐飲和服裝業(yè))。為了避免我國海外投資者盲目投資、不正當(dāng)競爭，政府應(yīng)當(dāng)組建海外投資管理委員會。該委員會職責(zé)是：確定投資行業(yè)、投資地區(qū)、投資主體、投資方式、投資重點指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行正確選擇；組織培訓(xùn)投資者；設(shè)立國際伙伴項目鼓勵中國企業(yè)聯(lián)合起來對蒙投資；支持商會、行業(yè)協(xié)會等組織在海外投資方面發(fā)揮更大作用。

(四)完善投資保險制度，分擔(dān)投資風(fēng)險

蒙古國作為一個法律制度不夠健全、政治體制欠缺穩(wěn)定、整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的發(fā)展中國家，目前仍然面臨一系列問題亟需解決。我國企業(yè)在蒙古國進(jìn)行能源投資，存在爆發(fā)突發(fā)性事件和其他危機(jī)的可能性，隱含著投資重創(chuàng)、失敗等風(fēng)險。要充分調(diào)動我國能源企業(yè)對蒙古的投資積極性，需要不斷完善投資保險制度，為能源投資提供保障，分擔(dān)投資風(fēng)險，解決其后顧之憂。

投資保險制度在世界各國較廣泛推行，對本國海外投資起到了正面效應(yīng)，我國在對蒙古等國家進(jìn)行能源投資時，理應(yīng)完善投資保險制度，促進(jìn)對蒙古等國的能源投資。投資保險即由政府牽頭成立相應(yīng)保險機(jī)構(gòu)，對本國的海外投資進(jìn)行保險的一種制度，其原理在于通過在投保人與保險人之間訂立保險協(xié)議，分擔(dān)投資者的投資風(fēng)險。[6]通過構(gòu)建和完善投資保險制度，將有效推動我國能源企業(yè)對蒙古國的投資熱情，分擔(dān)其投資風(fēng)險，從而促進(jìn)對蒙古能源投資整體戰(zhàn)略布局。

[1]徐壽波.改革開放30年中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的變革[J].北京交通大學(xué)學(xué)報,2008,(3):9-14.

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[3]陳青松.習(xí)近平訪蒙古國加碼能源合作[N].中國企業(yè)報，2014-08-26(002).

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責(zé)任編輯：馬 睿

On the Risk Management of China's Overseas Energy Investment in Mongolia

Wang Gui-ling

(Guangdong Justice Police Vocational College, Guangzhou 510520, China)

Mongolia is a country with rich energy resources. Conducting energy investment in Mongolia can ease energy crisis and is of great significance to accelerate China's strategic layout of energy. In response to the great opportunity of overseas energy investment in China, this paper specifically analyzes the problems existing in the overseas energy investment in Mongolia, such as, international political competition and restrictions from various levels of Mongolia, frequently changeable legal systems and higher restriction threshold; less-developed infrastructures and a series of risks and challenges brought about by concrete operations. In order to accelerate China's overseas energy investment in Mongolia, we shall seek supporting means for energy investment from the perspective of energy diplomacy, investment strategy and risk-sharing mechanism to accelerate the process of energy investment in Mongolia.

Mongolia; energy investment; risk

2016-05-22

王桂玲(1979-)，女，山西大同人，廣東司法警官職業(yè)學(xué)院法律系講師，暨南大學(xué)法學(xué)博士，從事國際經(jīng)濟(jì)法研究。

D922.29

A

1009-3745(2016)03-0043-05