林翠蘭　楊　麗

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紅河州農(nóng)村集體“三資”管理探析

林翠蘭楊麗

（中共紅河州委黨校經(jīng)濟(jì)建設(shè)教研室，云南紅河661100）

摘要：隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，紅河州農(nóng)村集體“三資”的規(guī)模不斷擴(kuò)大。與此同時(shí)，農(nóng)村集體“三資”管理中暴露出了一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。為此，一是必須加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部的思想政治教育，筑牢思想防線。二是加強(qiáng)清理工作，摸清家底，為有效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是明確管理責(zé)任，完善農(nóng)村集體“三資”管理制度。四是加強(qiáng)農(nóng)村民主監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮村監(jiān)委的作用。五是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的監(jiān)督管理。六是加大案件查辦力度，充分發(fā)揮紀(jì)檢部門的威懾作用，從源頭上預(yù)防農(nóng)村腐敗的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：紅河州；農(nóng)村“三資”管理；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；管理制度

楊麗（1986-），女，云南建水人，中共紅河州委黨校經(jīng)濟(jì)建設(shè)教研室講師。研究方向：社會(huì)學(xué)。

農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)、資源（以下簡(jiǎn)稱“三資”），是全體村民的共同財(cái)富。但是，長(zhǎng)期以來，由于制度不健全、監(jiān)管不到位等問題，“三資”領(lǐng)域成為農(nóng)村干部違紀(jì)違法行為的“重災(zāi)區(qū)”，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，危害了農(nóng)村集體和群眾的利益。［1］加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，有利于落實(shí)中央從嚴(yán)治黨的精神，也是解決發(fā)生在群眾身邊腐敗問題、回應(yīng)農(nóng)村群眾期盼的重要舉措，是重構(gòu)農(nóng)村政治生態(tài)、深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的必然要求；是我們黨和國家的反腐敗戰(zhàn)略方針政策的貫徹實(shí)施；是黨風(fēng)廉政建設(shè)工程向鄉(xiāng)村延伸推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要。

一、紅河州農(nóng)村集體“三資”管理存在的主要問題

紅河州轄4市9縣、135個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1285個(gè)村委會(huì)（社區(qū)）、11733個(gè)村民小組，轄區(qū)面積32931平方公里。全州農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?4.4%，第一產(chǎn)業(yè)在全州國民經(jīng)濟(jì)中占17.7%，農(nóng)村土地面積廣、資源富集，農(nóng)村居民眾多、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)龐大，是云南省典型的農(nóng)業(yè)大州。全州農(nóng)村集體“三資”管理經(jīng)歷了從“獨(dú)立財(cái)務(wù)管理”（村財(cái)村管）、“村財(cái)民理鄉(xiāng)代管”（村財(cái)鄉(xiāng)管）到“委托代理”的變化。在農(nóng)村集體“三資”管理的實(shí)踐中出現(xiàn)了一些急待解決的問題，已在很大程度上影響到了農(nóng)村的整體發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（一）部分基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理的重要性認(rèn)識(shí)不足

農(nóng)村集體“三資”管理是廣大農(nóng)民群眾十分關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，也是農(nóng)村基層干部違紀(jì)違法問題多發(fā)領(lǐng)域。抓住農(nóng)村集體“三資”管理問題，就抓住了農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵。［2］農(nóng)村集體“三資”管理的好壞，直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和基層組織的凝聚力。但是，部分基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，在貫徹落實(shí)中央、省、州關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理的有關(guān)規(guī)定時(shí)，執(zhí)行不到位，突出表現(xiàn)在四種心態(tài)上。

1.輕視心態(tài)。認(rèn)為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，村級(jí)集體資產(chǎn)被瓜分，村級(jí)基本已經(jīng)沒有集體資產(chǎn)，或者說農(nóng)村集體“三資”在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中所占比重小，尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，集體經(jīng)濟(jì)收入更少，集體資產(chǎn)、資源少，清不清理、監(jiān)不監(jiān)管，無關(guān)緊要。

2.畏難心態(tài)。農(nóng)村集體“三資”管理涉及千家萬戶，歷史問題難以厘清，現(xiàn)實(shí)決斷需要遵循諸多民主程序，工作量大，難度高，易得罪人，吃力不討好。

3.敷衍心態(tài)。農(nóng)村集體“三資”清理工作不實(shí)，只滿足于完成上級(jí)交給的工作任務(wù)，沒有深入實(shí)際，導(dǎo)致數(shù)據(jù)與實(shí)際情況不相符。在日常管理工作中，把民主程序當(dāng)成是走過場(chǎng)，應(yīng)付了事。

4.反感心態(tài)。認(rèn)為農(nóng)村集體“三資”委托代理制度與村民自治精神相違背，委托代理服務(wù)剝奪了村干部處置村集體“三資”的權(quán)利，不愿交出村賬。

（二）部分農(nóng)村集體的“三資”底數(shù)不清

1.部分村（組） 賬目不清。第一，部分歷史債權(quán)債務(wù)，由于時(shí)間久遠(yuǎn)、形成復(fù)雜，長(zhǎng)時(shí)間未納入賬面核算。第二，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，公款私存、坐支、白條入賬、賬外結(jié)算等，導(dǎo)致賬實(shí)不符。第三，“村財(cái)鄉(xiāng)管”實(shí)施后，部分村組干部認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)資金只使用不管理，沒有建立村上的賬簿，甚至有的村（組）連自己結(jié)余多少都不清楚。

2.資產(chǎn)狀況不真實(shí)不完整。受估價(jià)難、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)屬虛置的影響，全州普遍存在未按類別建立臺(tái)賬，更沒有及時(shí)記錄資產(chǎn)增減變動(dòng)情況，例如，在對(duì)曬場(chǎng)、壩塘、公房等資產(chǎn)進(jìn)行登記時(shí)，很難計(jì)算原值，而且，隨著時(shí)間的推移，準(zhǔn)確評(píng)估其現(xiàn)值也是難題。另外，對(duì)于捐贈(zèng)、國家政策性補(bǔ)助形成的公益資產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)不清，在登記的時(shí)候就難以納入資產(chǎn)管理臺(tái)賬。

3.全州農(nóng)村資源底數(shù)依然是一筆“糊涂賬”。紅河州各村（組）基本上都存在對(duì)集體所有的耕地、林地、山地、水域等自然資源沒有進(jìn)行比較完整而詳細(xì)的登記管理。這是一個(gè)共性的問題。究其根由，在耕地、林地等的產(chǎn)權(quán)變革中，沒有劃分、記載明確的四至界限，導(dǎo)致具體資源范圍界限不清。雖然紅河州針對(duì)村組集體資產(chǎn)、資源底數(shù)不清的問題，開展過幾次針對(duì)性的清查，但由于時(shí)間緊、任務(wù)重、人力物力有限，這些清查都沒有從資產(chǎn)、資源的存在、權(quán)屬、種類、結(jié)構(gòu)、存量、分布、使用、效益等方面做“實(shí)”，也沒有從數(shù)量、面積、價(jià)值、時(shí)間等方面做“準(zhǔn)”，阻礙了集體增收創(chuàng)收，容易引發(fā)干群矛盾。

（三）農(nóng)村集體“三資”管理制度基本不健全

為了更好地指導(dǎo)農(nóng)村集體“三資”的管理，農(nóng)業(yè)部專門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》 （農(nóng)經(jīng)發(fā)［2009］4號(hào)），明確指出：“必須建立健全各項(xiàng)管理制度，做到有章理事，按制度辦事”。云南省紀(jì)委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理和監(jiān)督工作的意見》 （云紀(jì)發(fā)〔2010〕3號(hào)）再次強(qiáng)調(diào)：“各地要在原有制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，建立健全農(nóng)村集體‘三資’管理的十四項(xiàng)制度?！钡牵瑫r(shí)至今日，紅河州村（組）層面的“三資”管理制度依然不健全。第一，許多村（組）沒有構(gòu)建包含組織制度、管理制度、監(jiān)督制度以及救濟(jì)制度等在內(nèi)的“三資”管理制度體系，或者即使有，也只是為了應(yīng)付檢查，簡(jiǎn)單地從其他地方（包括網(wǎng)絡(luò)）上復(fù)制而來，沒有召開村民會(huì)議討論作出決定，不切合本村（組）“三資”管理的實(shí)際情況。第二，村民自治制度建設(shè)中，沒有對(duì)“三資”管理提出具體要求，致使管理無章可循。其結(jié)果，就是行使管理權(quán)的村（組）干部憑自己的良心、熱情干事，很容易受利益的誘惑而滑向腐敗的深淵。

（四）部分農(nóng)村集體“三資”管理不到位，不規(guī)范

根據(jù)《民法通則》 《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體“三資”屬于村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但在實(shí)際組織架構(gòu)中，村社合一，集體經(jīng)濟(jì)組織虛化，村民委員會(huì)、村民小組實(shí)質(zhì)上完全承擔(dān)了“三資”的管理職能。從調(diào)研的情況來看，近年來，作為自治組織的村（組）在管理“三資”中不規(guī)范的問題十分突出。第一，財(cái)務(wù)管理方面：自收自支，公款私存不入賬，大額開支不經(jīng)集體民主討論，不按實(shí)際發(fā)生的項(xiàng)目?jī)?nèi)容報(bào)賬，支出憑證不完整。第二，集體資產(chǎn)、資源處置方面：不按程序招投標(biāo)，村（組）干部說了算；打“擦邊球”，有的村委會(huì)不組織召開村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)，采用逐戶簽字的方式來獲得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審批；不簽書面合同或者所簽訂的合同要素不全、條款不明，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等；擅自改變集體決定，私自隨意更改、終止、延長(zhǎng)合同；對(duì)合同等重要文書檔案不歸檔，不保存。第三，村務(wù)公開尤其是財(cái)務(wù)公開方面：公開的項(xiàng)目?jī)?nèi)容過于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，甚至對(duì)一些重大和群眾敏感的問題進(jìn)行回避，群眾無法了解真實(shí)情況。第四，換屆交接不到位，導(dǎo)致“三資”管理缺乏延續(xù)性。在三年一屆的換屆選舉中，村組干部變動(dòng)頻繁。部分村干部手續(xù)交接不及時(shí)、不完整，還有些村干部持“新官不理舊事”的態(tài)度，對(duì)前任轉(zhuǎn)交的各種債權(quán)債務(wù)以及資產(chǎn)等不予接受或處理，出現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)資源監(jiān)管的脫節(jié)與“斷代”現(xiàn)象，同時(shí)也遺留了更多的問題。

（五）部分農(nóng)村集體“三資”管理缺乏民主監(jiān)督

1.村民監(jiān)督農(nóng)村集體“三資”管理運(yùn)行的積極性不高。我國村委會(huì)組織法規(guī)定，村民是農(nóng)村自治活動(dòng)中行使監(jiān)督權(quán)力的主體。農(nóng)村集體“三資”管理是村民自治的重要內(nèi)容，但村民忙于自己的生計(jì)，對(duì)集體事務(wù)不熱心，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)在召開村民代表大會(huì)或者村民會(huì)議討論集體“三資”事務(wù)時(shí)，因參會(huì)人員少，會(huì)議召開不起來的情況。

2.村監(jiān)委的監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯。大部分村監(jiān)委會(huì)的工作，仍局限于村財(cái)務(wù)支出的審核，對(duì)于村級(jí)工程項(xiàng)目的決策、建設(shè)、驗(yàn)收程序是否符合規(guī)定，資金是否符合用途規(guī)定，資產(chǎn)、資源的處置是否遵循民主程序，相關(guān)合同是否如期履約等監(jiān)督不到位，甚至對(duì)村組干部的貪腐行為，“睜一只眼閉一只眼”，有的還參與其中。

（六）上級(jí)主管部門的職責(zé)不清，監(jiān)管滯后

農(nóng)村集體“三資”管理涉及農(nóng)民的切身利益，歷來受到紅河州委州政府的重視，形成了多部門（農(nóng)經(jīng)管理部門、財(cái)政部門、民政部門、組織部門、紀(jì)檢部門等）齊抓共關(guān)注的大局。多部門工作內(nèi)容涵蓋其中，壯大了農(nóng)村集體“三資”管理的力量，但由于分工與合作機(jī)制不順暢，存在諸多問題。

1.上級(jí)主管部門未統(tǒng)一。農(nóng)經(jīng)管理部門一直是農(nóng)村集體資金重要的上級(jí)主管部門，但是，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)稅全面取消，國家對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，農(nóng)村集體資金的主管部門由農(nóng)經(jīng)站變?yōu)樨?cái)政所。但是，變更工作不徹底，導(dǎo)致在紅河州內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、較早實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”的北部縣市，農(nóng)村集體資金的上級(jí)主管部門是農(nóng)經(jīng)部門；而南部縣市，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、較晚開展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理，村集體資金的上級(jí)主管部門是財(cái)政部門的格局。

2.村級(jí)委托代理存在局限性。目前，紅河州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的村級(jí)委托代理中心，由于代管條件的限制，對(duì)資產(chǎn)、資源的管理僅限于賬務(wù)上的管理，而實(shí)物在村組，實(shí)物與賬務(wù)存在空間上的矛盾，導(dǎo)致代管中心不能動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)掌握村組資產(chǎn)資源的處置與留存情況，監(jiān)管不及時(shí)、不到位。

（七）腐敗時(shí)有發(fā)生，有的甚至較為嚴(yán)重

同其它地方一樣，紅河州農(nóng)村集體“三資”管理中，腐敗案件也時(shí)有發(fā)生，有的甚至較為嚴(yán)重，出現(xiàn)了小官大貪的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2013年，紅河州法院共受理村官犯罪案件56起，涉案金額2947.48萬元。這些腐敗案件，主要集中在三個(gè)方面：

1.貪污征地款。隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村特別是城市周邊農(nóng)村越來越多的土地被征收。按照現(xiàn)行的土地征收辦法，征地補(bǔ)償款一般由有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門撥付給被征地村、組，由該村、組召開村民代表大會(huì)或全體村民會(huì)議決定如何分配。在此過程中，村組干部就容易利用手中的權(quán)力，通過擅自修改分配方案和編撰、隱瞞財(cái)務(wù)收支信息等方式，貪污、挪用征地款，從而使征地補(bǔ)償款成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。

2.騙取民生資金。黨和政府高度關(guān)注改善民生，加大了對(duì)社保、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、教育、扶貧和救災(zāi)等方面民生資金的投入。為加強(qiáng)民生資金監(jiān)管，維護(hù)群眾切身利益，經(jīng)省委、省政府同意，由省紀(jì)委、省監(jiān)察廳和省預(yù)防腐敗局牽頭，省工信委等部門配合，建設(shè)了“云南省民生資金監(jiān)管平臺(tái)”。紅河州民生資金監(jiān)管平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)省、州、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)聯(lián)網(wǎng)。盡管如此，有的村組干部依然虛造名冊(cè)，冒領(lǐng)、騙領(lǐng)民生資金。如州紀(jì)委通報(bào)的紅河縣樂育鄉(xiāng)尼美村，貪污孤兒基本生活保障補(bǔ)助費(fèi)，紅河縣洛恩鄉(xiāng)普咪村委會(huì)私分農(nóng)村低?？畹取?/p>

3.在出租、出售、出讓集體資產(chǎn)、資源和合作開發(fā)中貪污、受賄。如蒙自市文瀾鎮(zhèn)起龍三社原黨支部書記受賄147.5萬元，彌勒市彌陽鎮(zhèn)溫泉村委會(huì)大梅花村民小組原組長(zhǎng)唐某受賄256萬元，彌勒市新哨鎮(zhèn)路體村委會(huì)小路體村民小組原組長(zhǎng)、村委會(huì)原主任楊某侵吞集體資產(chǎn)162.85萬元。由此可以看出，當(dāng)前紅河州農(nóng)村“三資”管理腐敗易發(fā)高發(fā)，而且涉案數(shù)額不斷增大。

（八）部分村干部綜合素質(zhì)不高

1.思想政治素質(zhì)有待提升。第一，對(duì)民主管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)。村民自治是我國村級(jí)民主制度的創(chuàng)新，農(nóng)村集體“三資”管理是村民自治的重要領(lǐng)域，應(yīng)遵循民主管理的原則，讓每一個(gè)集體組織成員都能明白和清楚自己對(duì)資金、資產(chǎn)、資源的占有、使用、收益和分配的具體情況。但部分村組干部，對(duì)民主管理認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為“我是官我說了算”，不尊重民意，獨(dú)斷專行，不按民主程序辦事，將“村民自治”變成了“村官自治”。第二，公仆意識(shí)淡化，價(jià)值觀扭曲。受拜金主義、享樂主義的影響，部分村組干部已經(jīng)改變了為村民服務(wù)的宗旨，轉(zhuǎn)而利用手中執(zhí)掌村集體資金、資產(chǎn)、資源的機(jī)會(huì)，中飽私囊，權(quán)錢交易，以權(quán)謀私。

2.文化素質(zhì)低，法紀(jì)意識(shí)淡薄。據(jù)統(tǒng)計(jì)，紅河州2009年到2013年間被判處的101名村干部中，具有小學(xué)文化程度的13人，占21%；具有初中文化程度的23人，占37%；具有高中文化程度的15人，占24%；具有中專文化程度的9人，占14%；具有大專大學(xué)文化的5人，約占5%。村干部群體由于文化程度不高，大部分缺乏法紀(jì)意識(shí)，對(duì)法律毫無敬畏之心，部分村干部雖然對(duì)法律有一定的了解，但是，存在僥幸心理，認(rèn)為不會(huì)被察覺。

3.管理能力不足。大部分村干部引導(dǎo)村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的點(diǎn)子不多，辦法缺乏；對(duì)集體“三資”的處置，大多以簡(jiǎn)單的出租出售為主，不僅難以實(shí)現(xiàn)保值增值，而且還造成了集體資產(chǎn)的流失。

（九）自治組織體制機(jī)制不夠完善

1.村監(jiān)委的獨(dú)立性差。雖然《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定“村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員?！钡珜?shí)際上，紅河州大部分村委會(huì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任由村總支書記、副書記或主任兼任，“一肩挑”現(xiàn)象突出。比如，紅河縣88個(gè)村委會(huì)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任由總支書記、副書記或主任兼任的有80人，占90%，甚至監(jiān)督委員會(huì)成員也是從“兩委”班子中抽調(diào)組成。這種組織架構(gòu)，雖然減少了人員職數(shù)，但使權(quán)力過于集中，失去制衡機(jī)制，監(jiān)督流于形式。

2.村監(jiān)委權(quán)責(zé)不對(duì)等。從理論上講，村監(jiān)委的法律地位，無論從組織的產(chǎn)生和權(quán)力來源、職能設(shè)置，還是組織的存續(xù)來看，都應(yīng)與村黨總支、村委會(huì)有同等的法律地位。但是，在實(shí)際運(yùn)作中，經(jīng)費(fèi)保障的缺失，制約了村監(jiān)委地位的體現(xiàn)和功能的發(fā)揮。紅河州大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，自治管理工作經(jīng)費(fèi)基本靠財(cái)政補(bǔ)貼，但目前幾乎所有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)村（組）一級(jí)劃撥的補(bǔ)貼，都只涉及到了傳統(tǒng)的村兩委成員，并沒有將村監(jiān)委成員納入其中，村監(jiān)委成員就成了名副其實(shí)的“義務(wù)工”。經(jīng)濟(jì)上的削足，不僅使“三委”平等的地位受到質(zhì)疑，而且還會(huì)影響村監(jiān)委成員的工作積極性，使監(jiān)督難以進(jìn)行。

3.法律對(duì)村監(jiān)委沒有規(guī)定懲戒性措施。《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！钡?，對(duì)該委員會(huì)成員不作為或者亂作為時(shí)應(yīng)實(shí)施何種懲罰沒有具體規(guī)定?！叭Y”管理涉及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切身經(jīng)濟(jì)利益，是村務(wù)中的重要內(nèi)容。由于從法律上就沒有對(duì)村監(jiān)委的職能職責(zé)做出具體規(guī)定，使得村監(jiān)委在履行集體“三資”監(jiān)管職責(zé)時(shí)，淡化了責(zé)任意識(shí)，一方面導(dǎo)致監(jiān)督軟弱不力或監(jiān)督缺位。另一方面出現(xiàn)隨意監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督的越位，甚至同流合污。

（十）相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)察制度有待完善

1.法律不健全?！洞逦瘯?huì)組織法》明確規(guī)定了村干部的權(quán)利和義務(wù)，但是，懲罰條款不健全。雖然在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》的規(guī)定中，明確了村委會(huì)成員在從事《解釋》中規(guī)定的七種行政管理工作時(shí)，適用刑法第382條和第383條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規(guī)定。［3］但是，農(nóng)村集體“三資”涉及范圍廣、類型多，不止《解釋》規(guī)定的七種情況，加之違法程度不同，致使在查處時(shí)缺乏切實(shí)可行的法律依據(jù)。

2.監(jiān)察制度存在漏洞。村委會(huì)是自治機(jī)構(gòu)，村委會(huì)成員通過村民會(huì)議民主選舉產(chǎn)生，不屬于國家干部，不在《行政監(jiān)察法》規(guī)定的檢查對(duì)象的范圍內(nèi)，同時(shí)，村委會(huì)成員中的非中共黨員，不受《中國共產(chǎn)黨黨章》的約束，不屬于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍。可以說，現(xiàn)行制度下對(duì)非黨村組干部的監(jiān)管正處于“真空地帶”。

二、加強(qiáng)紅河州農(nóng)村集體“三資”管理的對(duì)策

農(nóng)村集體“三資”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來，通過創(chuàng)新管理體制，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)作，強(qiáng)化監(jiān)督管理，紅河州農(nóng)村集體“三資”管理工作已逐漸步入了制度化、程序化、規(guī)范化運(yùn)行軌道。但隨著農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管中也暴露出了一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，由于受各種利益誘惑和驅(qū)動(dòng)，在某些環(huán)節(jié)疏于管理和出現(xiàn)管理漏洞，個(gè)別地方一些違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理，從源頭上預(yù)防農(nóng)村腐敗的產(chǎn)生。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部的思想政治教育，筑牢思想防線

認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，也是做好每項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。要加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，首先要把筑牢思想防線放在首位，從思想上筑起一道堅(jiān)實(shí)的屏障。

1.強(qiáng)化思想政治教育力度，自覺確立“不想腐”思維理念。各級(jí)黨委、政府要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層黨員干部的理想信念、黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育。要通過加強(qiáng)思想政治教育，提高黨員干部的思想政治境界，逐步實(shí)現(xiàn)“不想腐”。從黨性修養(yǎng)上，可以看出一個(gè)黨員在政治、思想、道德品質(zhì)、能力等方面的基本素質(zhì)。加強(qiáng)黨性教育，最基本的就是要加強(qiáng)對(duì)黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的學(xué)習(xí)。黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)是黨員干部的行動(dòng)綱領(lǐng)，學(xué)好黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)，對(duì)基層黨員干部意義重大，非常必要。因?yàn)榛鶎狱h員干部平時(shí)更多的是實(shí)干，理論學(xué)習(xí)的時(shí)間非常有限，因而必須更加注重黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的學(xué)習(xí)。每個(gè)黨員干部只要嚴(yán)格按照黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的要求來做，就出不了問題。

2.強(qiáng)化法律法規(guī)的教育力度，自覺確立“不能腐、不敢腐”的思維理念。我國的法律法規(guī)是人民意志的體現(xiàn)，所有公民都必須遵守法律法規(guī)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，我國的所有公民，尤其是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員，都要做到知法、懂法，確立依法辦事的理念，自覺地養(yǎng)成遵守和執(zhí)行法律法規(guī)的習(xí)慣，做遵紀(jì)守法的模范和表率。近年來，紅河州按照“依法治州，建設(shè)法治紅河”的總體要求，把法制教育作為干部教育培訓(xùn)的必修課，作為農(nóng)村群眾學(xué)習(xí)教育的重要內(nèi)容。但是，從目前農(nóng)村頻頻發(fā)生的各種違法違紀(jì)事件看，要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村干部法律法規(guī)的宣傳教育力度，使基層辦事人員和村組干部知法、懂法、守法，正確對(duì)待和行使手中的權(quán)力，做到在利益面前方寸不亂，在誘惑面前不為所動(dòng)，從而自覺地確立“不能腐、不敢腐”的思維理念。

3.強(qiáng)化村組干部的教育培訓(xùn)，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。第一，要把“三資”管理作為農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和村干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。第二，要注重教育學(xué)習(xí)形式的多樣化，堅(jiān)持專題教育和日常教育相結(jié)合、正面教育引導(dǎo)和警示教育相結(jié)合、理論灌輸與群眾喜聞樂見的形式相結(jié)合，提高思想政治教育的實(shí)效性。第三，要建立學(xué)習(xí)教育的長(zhǎng)效機(jī)制，把學(xué)紀(jì)學(xué)法、守紀(jì)守法作為加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，加強(qiáng)對(duì)學(xué)習(xí)教育情況的監(jiān)督檢查，努力營(yíng)造風(fēng)清氣正的社會(huì)環(huán)境。

（二）加強(qiáng)清理工作，摸清家底，為有效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

只有摸清了家底，才能為有效合理利用農(nóng)村集體“三資”打下基礎(chǔ)，最終達(dá)到有效防止資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)保值增值的目的。因此，要采取切實(shí)可行的措施，著重抓好農(nóng)村集體“三資”的清理工作。

1.高度重視農(nóng)村集體“三資”清理工作。在農(nóng)村開展集體“三資”清理工作，是貫徹落實(shí)中央和省委、省政府的要求，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展的重要舉措，紅河州各級(jí)黨委、政府要強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)做好清理工作的自覺性和責(zé)任感。當(dāng)前，我國總體上進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新階段，中央更加重視支持農(nóng)村建設(shè)。但是，我們必須看到，我國財(cái)政實(shí)力總體還不強(qiáng)，公共財(cái)政全面覆蓋農(nóng)村還需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，單純依靠財(cái)政扶持難以在短期內(nèi)解決農(nóng)村的矛盾和問題。在這種情況下，迫切需要發(fā)揮村級(jí)集體在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的主體作用，迫切需要發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的基礎(chǔ)作用和保障功能。從實(shí)際情況看，凡是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較充分的地方，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展的速度就快，農(nóng)村的變化就大，農(nóng)民就能得到更多實(shí)惠，村民參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的積極性也就更高。因此，抓好農(nóng)村集體“三資”清理工作，通過摸清家底、統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)管理，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的目標(biāo)。

2.“三資”并重，科學(xué)、扎實(shí)、有效地推進(jìn)清理工作。第一，要改變過去主要對(duì)資金“一資”管理的局面，要“三資”并重。第二，全面清理核實(shí)農(nóng)村集體“三資”，摸清集體“家底”，是實(shí)現(xiàn)“三資”規(guī)范性管理的前提。第三，清理農(nóng)村集體“三資”，涉及面廣、類型復(fù)雜、工作量大、專業(yè)性強(qiáng)，僅僅依靠村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量是難以完成的，因此，要由縣級(jí)政府牽頭，抽調(diào)統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢、農(nóng)經(jīng)、林業(yè)、國土、水務(wù)等部門的人員組成專門的工作組，本著“尊重歷史、依法合規(guī)、因地制宜、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展”的原則，耐心、細(xì)致地開展清查工作，并有專門的工作經(jīng)費(fèi)作保障。清查結(jié)束后，及時(shí)進(jìn)行公示。

（三）明確管理責(zé)任，完善農(nóng)村集體“三資”管理制度

明晰的責(zé)任劃分和完善的制度建設(shè)，是搞好農(nóng)村集體“三資”管理的重要保障。這就要求我們要在責(zé)任劃分和制度建設(shè)上下足功夫。

1.明確農(nóng)村集體“三資”管理的責(zé)任主體。要進(jìn)一步修改、完善相關(guān)的法律法規(guī)、政策和制度，切實(shí)解決農(nóng)村集體“三資”管理中存在的職責(zé)權(quán)限交叉重疊等問題，明確農(nóng)村集體“三資”管理的主體，統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，理順監(jiān)督、管理機(jī)構(gòu)和村民自治組織之間的關(guān)系，做到責(zé)任明確，分工合理。

2.完善農(nóng)村集體“三資”管理制度。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》，明確要求建立和完善相關(guān)的制度。紅河州要按照《指導(dǎo)意見》的精神，建立健全農(nóng)村公共資源招投標(biāo)制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管制度和資產(chǎn)、資源公開交易制度，使之做到有章理事，按制度辦事。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村民主監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮村監(jiān)委的作用

在農(nóng)村集體“三資”管理中，村監(jiān)委作用發(fā)揮的好壞，直接關(guān)系到農(nóng)村集體“三資”是否真正置于有效的監(jiān)管之下，而村監(jiān)委的作用能否發(fā)揮，涉及到上級(jí)黨委政府、村兩委、村監(jiān)委本身以及村民多方面的因素，需要各方共同努力，才能讓村監(jiān)委更好地行使其監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

1.上級(jí)黨委政府要充分發(fā)揮管理引導(dǎo)職能。實(shí)踐證明，上級(jí)黨委政府能否充分發(fā)揮管理引導(dǎo)職能，事關(guān)村監(jiān)委監(jiān)督權(quán)的有效行使。為此，在村監(jiān)委的產(chǎn)生過程中，上級(jí)黨委政府要切實(shí)履行職責(zé)，從人員的配備選拔上積極引導(dǎo)，嚴(yán)把審核和推選關(guān)，引導(dǎo)村民在村民大會(huì)或村民代表會(huì)議上進(jìn)行有效的推選；村黨組織作為推薦者，必須嚴(yán)把推薦關(guān)。只有這樣，才能為村監(jiān)委真正發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)打下良好基礎(chǔ)。

2.切實(shí)提高村監(jiān)委的監(jiān)督能力和水平，敢于和善于監(jiān)督。第一，重視村監(jiān)委的人才培養(yǎng)。針對(duì)目前農(nóng)村留守人口的結(jié)構(gòu)變化，通過多種渠道培養(yǎng)和引進(jìn)人才，從而改變過去單一從農(nóng)村留守人口中選人的做法，逐步改善村監(jiān)委的人員結(jié)構(gòu)。大學(xué)生、農(nóng)村致富能手、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)農(nóng)民、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位提前離崗或退休干部職工，都可以成為考慮的對(duì)象。第二，要經(jīng)常性地對(duì)村監(jiān)委成員進(jìn)行能力素質(zhì)方面的綜合培訓(xùn)，既包括政治思想方面，也要包括業(yè)務(wù)知識(shí)方面。通過培訓(xùn)，增強(qiáng)村監(jiān)委成員的履職使命感和責(zé)任感，提高他們的監(jiān)督水平和能力，使所有成員不僅敢于監(jiān)督，而且善于監(jiān)督。

3.要讓村民學(xué)會(huì)行使民主監(jiān)督權(quán)利。［4］隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，從整體上說，村民的文化素質(zhì)得到了普遍提高，但對(duì)其擁有怎樣的民主權(quán)利的認(rèn)知方面，還是有所欠缺的。因此，要大力支持和教育農(nóng)民學(xué)會(huì)行使民主監(jiān)督權(quán)利，讓他們充分了解監(jiān)督的內(nèi)容是什么、怎么樣進(jìn)行監(jiān)督、什么時(shí)候進(jìn)行監(jiān)督，從而使村民真正做到心中有數(shù)，才能提高民主監(jiān)督的效果。

（五）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的監(jiān)督管理

農(nóng)村基層干部是農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、社會(huì)和諧的直接組織者和實(shí)踐者，肩上的擔(dān)子很重，既要承擔(dān)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，又要承擔(dān)帶領(lǐng)廣大農(nóng)民共同富裕的重要職責(zé)。處于最基層的這部分村干部群體，雖然沒有行政意義上的“官職”，但是，歸他們管的，卻涉及到農(nóng)村政務(wù)及村民生活的方方面面。隨著農(nóng)村改革的深入和黨和國家惠農(nóng)政策的落實(shí)，出現(xiàn)了新情況新問題。近年來，涉農(nóng)違法違紀(jì)案件頻頻發(fā)生，并呈現(xiàn)出形式越來越多樣化的特點(diǎn)。這些違法違紀(jì)問題，不僅嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。沒有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定，也就必然影響到全面建設(shè)小康社會(huì)的大局和進(jìn)程。因此，必須著力加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，切實(shí)抓好農(nóng)村基層干部腐敗的防控。另一方面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的監(jiān)督管理，是上級(jí)黨委、政府義不容辭的責(zé)任，各級(jí)黨委、政府要切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)督管理職責(zé)。

1.配好班子，注重農(nóng)村基層干部的能力素質(zhì)搭配。上級(jí)黨委、政府有責(zé)任幫助農(nóng)村基層組織搞好組織建設(shè)，并以此來加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層黨員，特別是黨員干部的教育、監(jiān)督和管理。第一，配好村“兩委”班子。在兩委班子的配備上，要盡量兼顧年齡、能力、性別等方面的因素，選出組織和村民都能接受的“兩委”班子。為了提高整體素質(zhì)，要結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，以提高村級(jí)干部能力素質(zhì)為目的，舉辦各種形式的培訓(xùn)班。除了外部提供條件之外，還要引導(dǎo)農(nóng)村基層干部通過加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)來提高素質(zhì)。第二，加強(qiáng)村干部的思想教育。農(nóng)村基層干部進(jìn)行思想文化學(xué)習(xí)的時(shí)間相對(duì)有限，要利用好農(nóng)閑的時(shí)間，進(jìn)行各類培訓(xùn)，重點(diǎn)是通過把廉政文化帶進(jìn)農(nóng)村等有益的活動(dòng)，讓主流思想占領(lǐng)農(nóng)村的文化陣地，引導(dǎo)基層干部和村民在思想上筑起拒腐防變的防線，從思想根源上鏟除腐敗產(chǎn)生的土壤，遏止腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生。

2.加強(qiáng)監(jiān)督，增加權(quán)力的透明度。第一，進(jìn)一步加大黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開的力度。要利用好宣傳平臺(tái)，把群眾關(guān)心的財(cái)務(wù)、宅基地審批、專項(xiàng)資金使用等問題，按照公開要求進(jìn)行公開。第二，充分發(fā)揚(yáng)民主，建立健全村民代表制度和村民代表議事制度，暢通監(jiān)督渠道，擴(kuò)大監(jiān)督參與面，拓寬村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。第三，進(jìn)一步完善和發(fā)揮好村級(jí)財(cái)務(wù)“雙代管”制度，把村集體的錢和帳由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）真正管起來，從制度上堵住“村官”們欲“腐”思想的產(chǎn)生。

3.完善制度建設(shè)，構(gòu)建懲防結(jié)合體系。要切實(shí)抓好四項(xiàng)制度的完善和落實(shí)。第一，完善黨務(wù)、村務(wù)公開制度。第二，強(qiáng)化民主理財(cái)制度。第三，堅(jiān)持村干部勤廉雙述考評(píng)機(jī)制。第四，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。

（六）加大案件查辦力度，充分發(fā)揮紀(jì)檢部門的威懾作用

查辦案件是反腐敗最重要、最直接、最有效的手段。堅(jiān)決查處黨員干部違紀(jì)違法案件，能夠起到強(qiáng)大震懾作用，教育警示干部，讓黨員、干部“不敢腐”。第一，對(duì)于那些嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及損害老百姓利益的違紀(jì)違法行為，一定要堅(jiān)持查處，決不姑息，才能遏制腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的滋生蔓延。第二，發(fā)揮紀(jì)檢部門的作用，將查案工作和執(zhí)法監(jiān)察、專項(xiàng)治理工作結(jié)合起來，多頭并進(jìn)，積極查找案件線索。第三，要使辦案最終起到治本功能。通過案件的查辦，起到亡羊補(bǔ)牢的效果，找到存在的缺陷和漏洞，提出查缺補(bǔ)漏的意見和建議，及時(shí)制定相關(guān)的防范措施。

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責(zé)任編輯：許如江

中圖分類號(hào)：F303

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-2994（2016）02-0147-06

收稿日期：2015-12-25

作者簡(jiǎn)介：林翠蘭（1973-），女，云南晉寧人，中共紅河州委黨校經(jīng)濟(jì)建設(shè)教研室副主任，副教授。研究方向：管理學(xué)，社會(huì)學(xué)。