王東偉

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

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公共行政民營化背景下違章車輛拖吊行為之規(guī)范研究

王東偉

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

摘要：近年來，因違章車輛拖吊費用問題而引發(fā)的爭議不斷出現(xiàn)。主要爭議之點有交警部門能否委托民間企業(yè)拖吊違章車輛？民間企業(yè)拖吊違章車輛是否應(yīng)當收費，誰來付費？如果車主對收費不服，法律上的救濟程序又應(yīng)當如何？要解答這些問題，首先需要對違章車輛拖吊行為的性質(zhì)進行分析。同時，在公共行政民營化背景下，應(yīng)當規(guī)范交管部門與民間企業(yè)之間的委托合同，并加強監(jiān)管職責，而不能推卸國家責任。

關(guān)鍵詞：公共行政；民營化；違章車輛拖吊

一、違章車輛拖吊引發(fā)的收費問題

近年來，為維護城市道路交通順暢，道路交通管理部門劃定了禁止停車的區(qū)域。如果司機違章停車，而車主又不在現(xiàn)場的情況下，違章車輛面臨被拖走的境況。然而，因違章車輛拖吊而引發(fā)的爭議卻不斷出現(xiàn),例如，2011年3月馬先生因違章停車被交警處罰，違停車輛被拖至某停車場。事后，該停車場向馬先生收取150元拖車費和60元的停車費。馬先生將該停車場所屬公司告上江北區(qū)人民法院。該停車場公司在答辯中也承認這筆錢收錯了，經(jīng)過民事調(diào)解，退還了向馬先生收取的210元費用[1]。2014年9月26日，重慶秦先生因在北濱路萬達廣場附近違法停車被拖移，且被收取300元的拖車費和30元的停車費，其因不服收費行為向交管部門舉報。交警大隊經(jīng)過組織專人調(diào)查核實后，認為拖移違法車輛是由專門的社會救援機構(gòu)來進行的，拖車救援機構(gòu)是民營企業(yè)，與交巡警大隊無任何經(jīng)濟往來關(guān)系。如果當事人認為不該收費或收費偏高應(yīng)向消費者協(xié)會投訴，或到物價部門查詢核實；如有違法收費應(yīng)由相關(guān)的拖車企業(yè)承擔責任[2]。

二、違章車輛拖吊行為的性質(zhì)界定

交管部門對違章車輛進行拖吊的行為屬于行政強制，這點沒有爭議。但屬于哪種行政強制類型人們意見不一致。有人認為是代履行，有人認為是即時強制[3]。違章車輛拖吊行為的性質(zhì)決定了該行為能否委托私人來進行，以及是否應(yīng)當向車主收取費用等問題，同時，性質(zhì)的厘清也是規(guī)范該行為的前提條件。

行政強制是行政主體為實現(xiàn)一定的行政目的，依法采取強制措施對相對人的人身或財產(chǎn)予以強行處置的行為，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為，防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人及其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施的主要特點是緊迫性和即時性，并不以相對人有法定義務(wù)為前提，且行政強制措施的實施不能委托其他機關(guān)、組織或個人進行。行政強制執(zhí)行，是行政主體依法強迫拒不履行行政法義務(wù)相對人來履行其義務(wù)的強制行為。其目的在于強制拒不履行行政法上的義務(wù)相對人履行其義務(wù)，因此它以相對人拒不履行行政法上的義務(wù)為前提。所謂“拒不履行”既有客觀上的不履行行為，也有主觀上不愿意[4]。行政強制執(zhí)行的方式之一是代履行，即行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，如當事人逾期不履行，經(jīng)催告后仍不履行，且其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。

筆者認為交警對違章車輛實施拖吊或者委托民營公司進行拖吊的行為屬于行政強制執(zhí)行中的代履行，而不是行政強制措施。因為代履行以行政相對人拒不履行法定義務(wù)為前提，而行政強制措施的實施并不以此為前提?！兜缆方煌ò踩ā返?3條規(guī)定:“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機動車停放、臨時停車規(guī)定的，交警可以指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離。駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場或者雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，交警可以對其罰款，并可以將該機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關(guān)交通管理部門指定的地點停放?！苯痪瘜`章停車者的“警告”“令其立即駛離”的行為屬于行政處罰。駕駛?cè)藨?yīng)當履行行政處罰的內(nèi)容，負有立即駛離的義務(wù)，但是因為駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場，無法履行該項義務(wù)。所以交警實施拖吊行為，是以車主負有履行義務(wù)為前提的，是交管部門以強制手段實現(xiàn)與車主履行該義務(wù)相同的狀態(tài)。

三、公共行政民營化后政府的責任

從公私合作(public-private-partnership)共同進行社會治理的角度上看，交管部門委托民營企業(yè)拖吊違章車輛的問題同西方國家在公共行政改革背景下涌現(xiàn)的民營化有異曲同工之效。為此，對“違章車輛拖吊”問題的研究應(yīng)當立足于公共行政民營化的視角。其中，拖吊費用的收取和監(jiān)督，以及權(quán)利救濟問題則涉及公共行政民營化后政府的責任問題。

(一)公共行政民營化的內(nèi)涵及種類

公共行政“民營化”(privatization)是私人作為行政的中堅力量之一參與行政作用中，利用私人的各種能力實行各種事務(wù)的行政現(xiàn)象，稱為“私人行政”[5]21或民營化。早在20世紀70年代以前，就以政府控股企業(yè)民營化、輔助性業(yè)務(wù)委托于民營企業(yè)等形式出現(xiàn)在聯(lián)邦德國，20世紀80年代后，聯(lián)邦德國開始在聯(lián)邦、各州、地方團體等不同層面上進行“瘦身國家”化的行政改革。政府雇用企業(yè)或私人來承擔過去本屬于政府的社會服務(wù)職能，這種轉(zhuǎn)變一方面減輕了政府的財政負擔，另一方面也擴大了社會服務(wù)范圍，提高了服務(wù)效率和水平。公共行政民營化(行政私化)通常包括實質(zhì)上的民營化(財產(chǎn)私化)、形式上的民營化(組織私化)和功能的民營化(部分私化或外部委托)[5]5。

私人公司拖吊違章車輛的行為屬于功能的民營化中的行政輔助者。所謂行政輔助者，是作為行政機關(guān)履行行政職責的工具，按照行政機關(guān)的指示和指揮命令進行活動的私人。實際上，仍然是原來的行政主體在行使行政權(quán)限，而行政輔助者只是在特定情況下，被用來進行某些時間和對象受到限定的輔助活動，服從行政主體的概括性指揮命令。是否對違章車輛進行拖吊通常由交通警察決定，而私人公司僅以事實性行為作為交通警察執(zhí)行該事務(wù)的手段。私人公司是基于與交通管理部門之間的委托合同而承擔貫徹該項活動的義務(wù)。

(二)公共行政民營化后政府的監(jiān)督責任

公共行政民營化后，并不意味著政府責任的解除，而是政府角色的轉(zhuǎn)變，其由原來的公共產(chǎn)品的直接提供者，變成某些行政事務(wù)的組織者和監(jiān)管者?！靶姓C關(guān)在選擇適用私法規(guī)范時不得拋棄公法的約束，特別是基本權(quán)利約束，當然也包括其他公法約束(如管轄權(quán)規(guī)定、行政活動的一般原則)等?？晒┬姓C關(guān)適用的只是私法的形式，而不是私人自治的自由和可能性?！盵6]因此，“真正的民營化政府責任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已。民營化的成功，是建立在一個健全的政府功能基礎(chǔ)上的”[7]。政府與私人作為公共產(chǎn)品的合作提供者，他們之間極有可能因公共責任缺失與責任相互推諉，從而侵害公眾的權(quán)利。同時，政府責任的缺失也可能會產(chǎn)生行政遁入私法的危險。

公共行政民營化后國家的責任形式與民營化的種類相關(guān)聯(lián)，民營化的形式不同，國家承擔責任的方式與程度也有所區(qū)別，國家有直接履行責任、保障責任、監(jiān)督責任等。但是無論何種形式的民營化，政府必須承擔監(jiān)督責任。行政任務(wù)私人化后，意味著國家責任由原來的直接履行責任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ县熑闻c監(jiān)督責任。民營化在法學上的意義，絕非是國家放棄對于民營化領(lǐng)域的管制與監(jiān)督，只是涉及管制理論基礎(chǔ)與方式的改變[8]。雖然私人組織參與公共服務(wù)活動，但其追求私人利益的動機仍然不會改變，當私人利益與公共利益產(chǎn)生沖突時，私人組織通常把私人利益放在第一位。避免私人組織參與提供公共物品的行為對公共利益造成損害的最佳途徑是政府的監(jiān)督，也是國家作為公共利益代理人身份的當然責任。國家監(jiān)督私人組織行為的程度，與公共行政民營化的方式也有密切的關(guān)系，很難給出一個統(tǒng)一的監(jiān)督模式。但無論何種形式的民營化，政府對私人進入公共行政領(lǐng)域的準入許可、提供服務(wù)過程中的價格監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)管，以及退出公共行政領(lǐng)域的監(jiān)管責任都是不可缺少的。

四、規(guī)制私人拖吊機動車輛行為的域外經(jīng)驗

(一)日本

在日本，根據(jù)《道路交通法》第51條之二的規(guī)定，將“移動保管車輛指定機關(guān)”拖移違停車輛并征收相關(guān)費用，編入指定機關(guān)制度。指定機關(guān)制度是行政廳將法律規(guī)定的特定的行政權(quán)限授予作為指定機關(guān)的團體，使其行使這一權(quán)限。指定機關(guān)接受指定后，可以行使與一般的行政機關(guān)相同的權(quán)限。為了確保委任權(quán)限的實施，法律規(guī)定了指定機關(guān)的各種義務(wù)和行政廳對指定機關(guān)的各種監(jiān)督權(quán)，如選任負責人職員的認可及解任命令、事務(wù)規(guī)定的認可和變更命令、進入機關(guān)檢查權(quán)、停止事務(wù)的命令等。而指定機關(guān)在執(zhí)行業(yè)務(wù)時，被授權(quán)向接受該業(yè)務(wù)的人收取手續(xù)費，或者規(guī)定這些人有義務(wù)向指定機關(guān)繳納手續(xù)費，這些手續(xù)費收入可以作為指定機關(guān)的收入[5]299-304。對違法停車采取移動措施的權(quán)限仍然屬于警察，但警察可以將該權(quán)限委托給指定機關(guān)進行。這里的指定機關(guān)主要是指公益法人。移動或保管費用由駕駛員及車輛所有人承擔，并可強制征收。

(二)德國

在德國，移動違規(guī)車輛的行為作為行政輔助者的私人是被當做警察行政輔助的事例來對待。行政輔助的形式可以分為由私人獨立地作出意思決定的獨立性輔助行政和根據(jù)行政的具體指揮命令進行輔助活動的從屬性輔助行政。私人移動違規(guī)車輛的活動不具有獨立的決定權(quán)限，而是在警察的指示之下，其作為工具的活動，或者作為行政輔助者進行的內(nèi)部準備或輔助活動，是按照從屬性行政輔助者來對待的。在判例中也不承認私人輔助警察行政權(quán)限作為獨立的行政輔助者的活動，而只有在警察在場并進行指揮監(jiān)督之下才能實施這類活動[5]169。由具有權(quán)限的警察機關(guān)與私人拖吊公司簽訂私法契約[9]，私人拖吊公司基于私法契約而承擔這項活動的義務(wù)。

(三)我國臺灣地區(qū)

在我國臺灣地區(qū)，對違章停車除需要進行處罰外，應(yīng)予以拖、吊、移置、保管和處理，所需要的費用均由汽車駕駛?cè)嘶蚱囁腥顺袚?，費用的高低由公路管理機關(guān)與有管轄權(quán)的警察機關(guān)確定*參見我國臺灣地區(qū)《高速路及快速公路交通管理制規(guī)則》(2014年1月22日修訂，第25條)。民間私人拖吊公司要在高速公路及快速公路沿線范圍內(nèi)營業(yè)，需要經(jīng)過高速公路及快速公路管理機關(guān)登記許可，由地方政府(或警察機關(guān))與民間私人拖吊公司簽訂契約。此契約屬于私法契約還是行政契約學界尚有爭議。在我國臺灣地區(qū)普遍采取德國“行政助手”的理論，被認為屬于私法契約。但是也有學者認為屬于公法契約。車主如果認為拖吊違法或費用過高，可以以利害關(guān)系人的身份提起訴愿及向行政法院提起行政訴訟，請求宣告行政契約違法而不予適用[10]。民間拖吊從業(yè)者在執(zhí)行違規(guī)車輛拖吊及保管時所發(fā)生的損害，由政府進行賠償。因為政府賠償責任的成立，是以公權(quán)力行使的存在為前提條件。即使行政機關(guān)將拖吊措施的實施以私法契約交由民間從業(yè)者為之，也不會改變其屬于公權(quán)力的本質(zhì)。因此，“凡屬行使公權(quán)力性質(zhì)之公法行為，不論系由國家機關(guān)之人員為之，或系交由私人行使，不問交付任務(wù)之形式或程度如何，國家均應(yīng)負國家賠償責任；反之，非屬公法性質(zhì)之國家行為，縱令系由最狹義之公務(wù)員所為，亦無成立國家賠償責任之余地，如此解釋應(yīng)較符合‘國家賠償法’之規(guī)范意旨”[11]。

對違章車輛的拖吊，無論是日本可以由指定機關(guān)以自己名義進行，還是德國或臺灣地區(qū)作為“行政輔助人”以行政機關(guān)的名義實施，均需政府與私人拖吊公司簽訂契約，由有權(quán)限的政府機關(guān)進行監(jiān)督，拖吊過程中所產(chǎn)生的費用由車輛駕駛?cè)嘶蛩腥顺袚?。同時，政府在委托公益法人或民間拖吊公司實施違章車輛拖吊后，其監(jiān)管責任仍然是必須履行的。

五、我國違章車輛拖吊行為的規(guī)范

(一)我國私人拖吊違章車輛面臨的困境

1.法律規(guī)定拖車禁止收費在實踐中遭遇尷尬

我國法律和相關(guān)文件中都明確規(guī)定拖吊違章車輛是行政執(zhí)法行為，委托私人公司進行拖吊的，其委托人為公安交通管理部門，由其承擔拖吊費用，不向車主收取費用*參見《中華人民共和國道路交通安全法》第93條的規(guī)定；國家發(fā)展改革委、交通運輸部《關(guān)于規(guī)范高速公路車輛救援服務(wù)收費有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2010〕2204號)的規(guī)定；《江西省發(fā)展改革委關(guān)于城市道路車輛救援服務(wù)收費有關(guān)問題的通知》(贛發(fā)改收費〔2014〕42號)的規(guī)定。。與對待車輛救援服務(wù)的態(tài)度是不同的，車輛救援服務(wù)是社會救援機構(gòu)受當事人委托將發(fā)生故障或事故的機動車拖移至指定地點并收取相關(guān)費用的行為，是民事行為，其收費主體為有資質(zhì)的社會救援機構(gòu)，該機構(gòu)應(yīng)遵行有關(guān)價格政策，按照“誰委托、誰付費”的原則收取相關(guān)費用。

拖吊違停車輛的費用由國家直接承擔或由國家向私人公司支付費用，一方面會增加國家的財政負擔，沒有發(fā)揮民營化所應(yīng)當起到的減輕財政負擔的作用。另一方面也會使違法者享受政府的免費服務(wù)，不為違法行為承擔責任。而且法律規(guī)定在實際執(zhí)行中也遇到了阻力，2003年《道路交通安全法》第93條規(guī)定對違停車輛拖吊不收取費用，各地卻不斷發(fā)生因為對拖吊違停車輛收取費用不滿而發(fā)生的糾紛;直到2010年國家發(fā)展改革委、交通運輸部出臺文件要求對收費進行清理，并明確拖移違章停放車輛屬于行政執(zhí)法行為，不得向當事人收取費用，也不得指定社會救援機構(gòu)進行拖移并收取費用，各地才相繼出臺文件開始執(zhí)行。但在實際執(zhí)行的過程中，各地卻不斷出現(xiàn)拖吊公司在拖吊違停車輛后還在收費而與車主發(fā)生爭議的事件。

2.政府監(jiān)管責任的缺失

在法律明確規(guī)定對違停車輛拖吊不收取費用的同時，仍然有拖車公司在收取車主的拖車費，主要原因在于交警部門的監(jiān)管缺失。拖車公司在收取車主費用后，車主找交警部門反映情況時，交警部門通常說不知情，當事人應(yīng)直接找拖車公司返還拖車費，或找消費者協(xié)會、物價部門投訴，如有違法收費應(yīng)由相關(guān)拖車企業(yè)承擔責任，與他們無關(guān)。這就意味著交警部門在將拖吊違章車輛委托私人公司之后，行政機關(guān)從該行政任務(wù)中完全脫離，沒有履行任何監(jiān)督職責。認為因該行政任務(wù)的執(zhí)行而發(fā)生的任何糾紛，是私人拖吊公司與車主之間的民事糾紛。行政機關(guān)責任的完全推卸導(dǎo)致了違章車輛拖吊行業(yè)的混亂和公民權(quán)利保護的困難。

(二)規(guī)范我國違章車輛拖吊行為的對策

1.違章車輛拖吊行為性質(zhì)的重新認識

如前文分析，違規(guī)車輛拖吊的義務(wù)人是車主，無論是由行政機關(guān)還是由私人拖吊公司來實施，都是一種代替車主履行義務(wù)的行為，是一種代履行，由此產(chǎn)生的費用應(yīng)由義務(wù)人承擔。相關(guān)部門應(yīng)在這種性質(zhì)界定的基礎(chǔ)上對違停車輛拖吊行為進行規(guī)范。

2.交管部門事務(wù)委托行為的規(guī)范

交管部門在保留違停車輛違法性的認定、處罰權(quán)限和監(jiān)督責任的前提下，可以將拖吊車輛的實際履行部分借用私人力量的方式予以達成。這種委托行為的進行需要由交管部門與汽車救援公司簽訂勞務(wù)采購的委托合同，明確合同內(nèi)容，予以規(guī)范。合同內(nèi)容中必須包含費用收取標準和收取方式。在合同內(nèi)容中明確約定移置車輛費和保管費的收取必須按照各省市物價部門與交管部門的統(tǒng)一規(guī)定。因在強制拖吊情形下，車主對拖吊公司別無選擇，只能接受。所以對合理的價格、服務(wù)品質(zhì)的保證與拖吊公司的經(jīng)營利潤空間，都需要由政府發(fā)揮作用來取得一定平衡。費用的收取方式需要明確，可以約定由救援公司代收拖車費和保管費，也可以約定汽車所有人將費用交到交管局，然后由交管局統(tǒng)一向救援公司支付費用。

委托合同的性質(zhì)是行政合同，而非民事合同。原因在于此合同簽訂的目的是排除妨礙交通的車輛，改善道路交通秩序，是以公益為目的，而不是以汽車救援公司營利為目的。明確委托合同是行政合同性質(zhì)的實益，是為了對其監(jiān)督，保護汽車所有人或使用人的合法權(quán)益，明確其救濟途徑。因為《行政訴訟法》第25條“其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”有權(quán)提起訴訟。汽車所有人或使用人與行政合同中約定的收取費用行為有利害關(guān)系，屬于“利害關(guān)系人”，在個案中，如果認為違章車輛被拖吊后收取的費用違反行政合同中約定的費用，或者收取費用所依據(jù)的行政合同中約定的費用標準違反法律規(guī)定，有增加之嫌，可以提起行政訴訟。

交管部門與拖吊公司簽訂的合同應(yīng)當在政府網(wǎng)站公開，主要目的在于方便公眾對拖吊主體、移置車輛費用、保管費用及費用收取方式的監(jiān)督，并且保障公眾對收取費用標準的知情權(quán)。

3.交管部門監(jiān)督委托合同的履行

在行政合同履行中，行政機關(guān)享有重要的特權(quán)是監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)和制裁權(quán)。交管部門委托汽車救援公司拖車，應(yīng)對委托公司進行監(jiān)督。首先，對是否拖吊某輛汽車，由交警決定并對拖車公司進行指揮。因為對違章車輛的拖吊行為是行政強制執(zhí)行行為，享有行政強制執(zhí)行權(quán)的是法定行政機關(guān)或人民法院，不能由拖吊公司作出決定。其次，在汽車拖吊公司代收拖車費和保管費時，如果汽車所有人認為有不合理收費時，可以向交管部門投訴，交管部門不得以收費是私人企業(yè)行為為由拒絕，必須履行行政合同中的監(jiān)督權(quán)，如果汽車救援公司拒絕改正，還可以行使制裁權(quán)。在“天價拖車費”事件中，交管部門的監(jiān)督職權(quán)很可能沒有到位。交管部門既然委托拖車公司進行汽車救援，就必須準確、客觀、正確地行使監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、制裁權(quán)，防止出現(xiàn)“通過民營化使行政遁入私法，推卸公共責任”[12]的現(xiàn)象。

4.權(quán)利受侵害后的救濟途徑

在民營化脈絡(luò)下，私人拖吊公司是行政輔助者，是以行政機關(guān)名義對第三人行使公權(quán)力，私人公司與第三人并不產(chǎn)生法律關(guān)系，也不獨立承擔法律責任，所以如果因為行政助手的違法或過失導(dǎo)致第三人權(quán)利受損害，第三人可以以行政機關(guān)為被告提起行政訴訟，并要求其承擔國家賠償責任。

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A Study of the Norms of Towing the Vehicles in Breach of Traffic Rules under the Background of Public Administrative Privatization

WANG Dong-wei

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：In recent years, there have been constant disputes caused by the cost of towing the vehicles in breach of traffic rules. The main bones of contention are whether the traffic police department can entrust private enterprises with the task of towing the vehicles in breach of traffic rules, whether private enterprises should charge, who is to pay and what is the legal relief procedure if the owner doesn’t agree to the charge. To answer these questions, we need to analyze the nature of towing the vehicles in breach of traffic rules. At the same time, under the background of public administrative privatization, the traffic control department should standardize its commission contracts with private enterprises and strengthen its supervision duties rather than shirk its national responsibilities.

Key words：public administration; privatization; towing vehicles in breach of traffic rules

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5837(2016)02-0020-05

作者簡介：王東偉(1980- )，女，河北保定人，武漢大學博士生，講師，主要從事行政法、行政訴訟法研究。

*收稿日期：2015-12-16

(編輯：陳鳳林)