文／盧敬春

審計在腐敗治理中的作用
——專訪中國政府審計研究中心主任蔡春

文／盧敬春

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署，提出建立中國特色社會主義法治體系的目標(biāo)，把審計監(jiān)督確定為黨和國家法治監(jiān)督體系的一種重要形式，使審計地位上升到前所未有的高度。

那么，審計監(jiān)督與依法治國的關(guān)系如何？審計監(jiān)督在反腐敗方面扮演什么角色？目前我國國家審計已經(jīng)進入“全覆蓋”新時代，這又意味著什么？就這些問題，《中國法治文化》編輯部訪談了中國審計學(xué)會副會長、中國政府審計研究中心主任、西南財經(jīng)大學(xué)博士生導(dǎo)師蔡春教授。

《中國法治文化》：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”，首次將審計監(jiān)督作為八大監(jiān)督體系之一，使審計地位上升到前所未有的高度。現(xiàn)在國家越來越重視審計工作，提出國家審計是國家治理的重要工具。這些變化的原因是什么？

蔡春：四中全會將審計提升到“八大監(jiān)督體系之一”的高度，更加科學(xué)合理地確定了審計的地位。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

我國憲法授予審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。審計監(jiān)督在國家整個監(jiān)督體系中具有獨特的地位，發(fā)揮著極其重要的作用。簡單說，審計是國家治理的重要組成部分，是國家治理機制當(dāng)中最重要的機制之一。任何組織治理，包括國家治理，沒有審計是不行的，即所謂“沒有審計，就沒有治理”。審計監(jiān)督的現(xiàn)代化，本身就是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

為此，2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）及與之配套的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》等三個文件，要求到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制，進而更好地發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的重要作用。

以前有關(guān)部門沒有認識到應(yīng)該把審計監(jiān)督提升到應(yīng)有的高度，但審計學(xué)界一直都認為應(yīng)該提升審計監(jiān)督的地位。2011年7月8日，在中國審計學(xué)會第三次理事會論壇上，國家審計署劉家義審計長作了“國家審計與國家治理”的主題報告，認為在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。

《中國法治文化》：請您談?wù)剬徲嫳O(jiān)督與法治或依法治國的關(guān)系。

蔡春：審計監(jiān)督與法治精神高度吻合。國家治理體系的現(xiàn)代化，首先是國家治理體系的法治化，內(nèi)在要求是依法執(zhí)政、依法行政、依法監(jiān)督。在國家治理的監(jiān)督體系中，除了憲法賦予人民代表大會對“一府兩院”的監(jiān)督外，還包括黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督和國家機關(guān)內(nèi)部各種形式的紀(jì)律監(jiān)督。

十八屆四中全會秉承十八屆三中全會，在推進全面深化改革的基礎(chǔ)上，提出全面推進依法治國的總目標(biāo)。審計是依法治國的重要手段和國家治理體系中的重要組成部分，通過監(jiān)督制約權(quán)力，發(fā)揮揭示、抵御和預(yù)防等免疫功能，在機制、體制、制度層面提出改進意見和建議，不斷推動依法治國的進程。依法治國，就要把審計監(jiān)督納入到整個框架之中，制度的制定要符合法治精神，制定的制度要很好地執(zhí)行，同時經(jīng)濟活動也要納入既定的框架體系。審計屬于獨立的經(jīng)濟監(jiān)督活動，在發(fā)揮監(jiān)督功能方面具有獨特的優(yōu)勢。強化審計監(jiān)督能夠有效防范國有資產(chǎn)流失，預(yù)防及發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟違法犯罪現(xiàn)象，對維護經(jīng)濟安全、推動依法治國具有不可替代的作用。

《中國法治文化》：審計監(jiān)督在反腐敗方面扮演什么角色？近兩年審計監(jiān)督在這方面發(fā)揮的作用如何？

蔡春：審計監(jiān)督在反腐敗方面可以發(fā)揮很重要的作用，但不主張審計監(jiān)督的主要目標(biāo)與功能就是反腐敗。

現(xiàn)在反腐敗過程中，確實有一些大案要案是以審計為主查出來的線索，可以說效果很好。審計監(jiān)督具有獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性等獨特優(yōu)勢，審計提供的違法違紀(jì)線索以及證據(jù)都很有說服力。

但不主張審計監(jiān)督的主要目標(biāo)與功能就是反腐敗，審計監(jiān)督的目標(biāo)與功能具有更廣泛、更深刻的內(nèi)涵。當(dāng)然，反腐敗或腐敗治理應(yīng)該是審計監(jiān)督的目標(biāo)與功能的應(yīng)有之意。

從科學(xué)意義上來說，國家審計更重要的是保障和促進公共受托經(jīng)濟責(zé)任履行，服務(wù)國家治理，促進國家治理結(jié)構(gòu)的完善，提升國家治理效率和效果。在這方面，審計機關(guān)做了很多工作，比如，實施重大政策措施落實情況跟蹤審計、制度合理性審計、抓大案要案、推進經(jīng)濟責(zé)任審計、促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變等。

在反腐中，審計監(jiān)督應(yīng)更多關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的行權(quán)情況。腐敗即是權(quán)力濫用和權(quán)力尋租?，F(xiàn)在經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍太寬泛了。如果把重心轉(zhuǎn)向行權(quán)情況，特別是公共經(jīng)濟權(quán)力的運行情況，審計在反腐敗中發(fā)揮的作用會更加明顯。所以，我個人主張經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，更加聚焦于領(lǐng)導(dǎo)干部行權(quán)情況。

審計要關(guān)注權(quán)力行使與責(zé)任落實，促進理好財、用好權(quán)、盡好責(zé)。深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，還應(yīng)注重揭露和反映不作為、慢作為、假作為、亂作為等問題，促進強化責(zé)任追究。

《中國法治文化》：您曾說過，我國國家審計正式進入“全覆蓋”新時代。您能解釋一下什么是全覆蓋及審計全覆蓋的意義嗎？

蔡春：所謂審計全覆蓋，就是在一定周期內(nèi)對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全面審計。實行審計全覆蓋，要堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。審計全覆蓋應(yīng)該也必須是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋，以充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

實行審計全面覆蓋有利于提高國家審計服務(wù)國家治理的水平。據(jù)來自國家審計署的數(shù)據(jù)顯示，到2015年年底，全國審計人員只有9萬人，但使用財政資金的單位至少有300萬個，審計力量嚴(yán)重不足。2008年以來僅對國資委和財政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進行過審計，對中央部委所屬的94家企業(yè)基本上從未進行過審計，對國有企業(yè)境外（不含香港、澳門）機構(gòu)和投資從未審計過，境外國有資產(chǎn)尚處于監(jiān)督真空之中，這些狀況嚴(yán)重影響了國家審計服務(wù)國家治理的水平。

黨的十八屆四中全會《決定》提出，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》也提出要加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《框架意見》及與之配套的文件，標(biāo)志著我國國家審計正式進入“全覆蓋”新時代。

《框架意見》明確提出要實行審計全覆蓋，相應(yīng)的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》又提出了實行審計全覆蓋的具體措施與路徑，也就是初步構(gòu)建了實行審計全覆蓋的相關(guān)制度安排與相應(yīng)的制度及策略保障。這必將有利于提高國家審計服務(wù)國家治理的水平。

《中國法治文化》：獨立性對于審計監(jiān)督來說，尤為重要。我國在這方面的狀況如何？

蔡春：目前我國審計的獨立程度還有待提高。

獨立性是審計的靈魂和生命線。國家審計的獨立性表現(xiàn)為國家審計機關(guān)的獨立、審計人員的獨立、審計工作的獨立和審計經(jīng)費來源的獨立。不同國家的制度安排不同，審計的獨立性程度有所差異。我國《憲法》第九十一條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”

由此決定我國現(xiàn)有國家審計是行政主導(dǎo)下的審計，其獨立性明顯是有限的。此外，我國省以下地方審計機關(guān)實行的是地方政府和上級審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，這種體制存在明顯的不足和自身難以克服的缺陷，難以保障省以下地方審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。

關(guān)于審計獨立性的問題，在學(xué)界有不同的觀點。有人認為，應(yīng)該從制度上作出安排，把審計劃歸到立法體系里去，以提高獨立性。也有觀點認為，審計體制改革應(yīng)與政治體制改革同步。目前政治體制改革尚在完善和探索中。審計是要配合政治體制改革的，審計獨立性的提高與制度安排是應(yīng)該與整個政治體制的改革相匹配的。

在現(xiàn)有體制下，探索提升審計獨立性的努力一直在進行。黨的十八屆四中全會提出了一個提升審計獨立性的框架。2015年出臺的《框架意見》及相關(guān)配套文件，就是對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)作出的重要部署和制度安排的調(diào)整。