■ 伏創(chuàng)宇

(中國(guó)青年政治學(xué)院 法學(xué)院，北京 100089)

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社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的檢討與重構(gòu)

■ 伏創(chuàng)宇

(中國(guó)青年政治學(xué)院 法學(xué)院，北京 100089)

【摘要】社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)體系龐雜和混亂問(wèn)題的根治，需要重新評(píng)估社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)設(shè)置的正當(dāng)性。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為行政性收費(fèi)的性質(zhì)，決定了我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量要素的法律意義應(yīng)當(dāng)從公法上重新進(jìn)行厘定，防止實(shí)際收入水平考察的異化，并消除違法情節(jié)的考察?，F(xiàn)行法體系下社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在功能定位上同時(shí)兼顧適當(dāng)補(bǔ)償與生育調(diào)控。無(wú)論是完全規(guī)則模式還是司法控制模式，對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的控制都存在局限性。因而，有必要對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的裁量進(jìn)行全面評(píng)估，取消不必要的裁量，適度集中中央立法權(quán)，并從行政程序和司法控制層面尋求對(duì)必要裁量的有效控制方式。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政收費(fèi)裁量正當(dāng)性生育調(diào)控

在公法學(xué)視野中，計(jì)生政策的合憲性、生育權(quán)的限制、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)和征收、利益導(dǎo)向機(jī)制等問(wèn)題值得深思。其中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的裁量問(wèn)題備受詬病，在規(guī)范層面上，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的裁量權(quán)主要由各地進(jìn)行設(shè)定，相關(guān)規(guī)范五花八門(mén)，征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收裁量幅度設(shè)定大；在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收裁量缺乏足夠的規(guī)制，裁量逾越、裁量恣意時(shí)有發(fā)生。十八屆五中全會(huì)拉開(kāi)了全面二胎政策的序幕，“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策”意味著社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收依然是生育調(diào)控的一種重要公法手段。值得欣喜的是，立法機(jī)關(guān)已開(kāi)始意識(shí)到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量存在的問(wèn)題，并期望通過(guò)修法改善這種狀況。《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例》正在制定過(guò)程中，2014年11月，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)就此草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，在立法必要性說(shuō)明中提到“由于當(dāng)時(shí)的歷史條件，《辦法》將具體征收標(biāo)準(zhǔn)等授權(quán)各省制定，實(shí)踐中存在全國(guó)征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征收情形不一致等問(wèn)題”，因而，修法意在“堅(jiān)持法制統(tǒng)一，減少各地差異，規(guī)范自由裁量權(quán)”*參見(jiàn)《<社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)>起草說(shuō)明》，http://www.nhfpc.gov.cn/zhuzhan/zcjd/201411/f37af529ec6e48 ceaa79b067f1d81e47.shtml。

需要反省和深思的是：作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)基礎(chǔ)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的法律性質(zhì)是什么？社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的設(shè)置是否具有公法上的正當(dāng)性？如何界定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的功能并重構(gòu)我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的控制模式？社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及其裁量權(quán)亟須通過(guò)公法的檢驗(yàn)與反思。

一、為何要對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量進(jìn)行檢討

(一)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的構(gòu)成

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的正當(dāng)性來(lái)源于《人口與計(jì)劃生育法》第41條第2款，凡是不符合該法第18條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量權(quán)的直接依據(jù)則為《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第3條第2款的規(guī)定。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的構(gòu)成由一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)(城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入與農(nóng)村居民年人均純收入)和兩個(gè)考量要素(當(dāng)事人的實(shí)際收入水平與不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié))組成。基本標(biāo)準(zhǔn)的考察可以統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的參數(shù)作為依據(jù)，實(shí)際收入水平則相對(duì)難以量化，存在逐戶(hù)計(jì)算的困難。“不符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)”的認(rèn)定更為復(fù)雜，其具體形態(tài)也基于各地立法，存在較大差異。實(shí)踐中，各級(jí)地方規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的條例、辦法和細(xì)則等形成龐大的制度體系，令人產(chǎn)生“霧里看花”之感。

通過(guò)細(xì)化與量化裁量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的控制，很大程度上體現(xiàn)了目前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的基本態(tài)度，從國(guó)家人口計(jì)生委提到的“進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收自由裁量權(quán)，細(xì)化、量化社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)”*參見(jiàn)《國(guó)家人口計(jì)生委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作的通知》(人口政法傳[1011]44號(hào))，2011年8月9日。可見(jiàn)一斑。在學(xué)界，鮮有學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)設(shè)置的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，甚至有學(xué)者將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)視為“與行政處罰存在的共性是，可以在法定權(quán)限內(nèi)，具有自行判斷、自行確定、自行決定的權(quán)力——自由裁量的權(quán)力”[1]。

根治社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)體系龐雜和混亂的問(wèn)題，需要重新評(píng)估社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)設(shè)置的正當(dāng)性。問(wèn)題的解決必須回歸到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)設(shè)置的目的上，追本溯源，還原社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)和本來(lái)面相。

(二)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量基礎(chǔ)的追溯

從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)來(lái)看，現(xiàn)行法律對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)設(shè)置的正當(dāng)性令人質(zhì)疑。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)屬于行政性收費(fèi)*筆者曾在《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律性質(zhì)考察》一文中予以了探討和論證。參見(jiàn)湛中樂(lè) 伏創(chuàng)宇：《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)法律性質(zhì)考察——從若干相關(guān)行政、司法實(shí)踐而展開(kāi)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2011年第1期。，與此相應(yīng)的裁量權(quán)設(shè)置違背了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)，不具備公法上的正當(dāng)性。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)盡管未得到法律文本的明文確認(rèn)，但立法原意、有權(quán)解釋和司法實(shí)踐都為此提供了充分而有力的詮釋和理由。

相關(guān)的立法文件表明，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，而非行政處罰。法律概念的變化意味著立法目的上的重大差異，2001年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家計(jì)生委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于計(jì)劃外生育費(fèi)改社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的通知》中指出：“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的性質(zhì)應(yīng)視為對(duì)違背地方計(jì)劃生育法規(guī)規(guī)定多生育子女、較多占用社會(huì)資源的夫妻征收的補(bǔ)償性的行政性收費(fèi)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)亦在當(dāng)年被列入財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委公布的全國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法工委復(fù)字(1996)2號(hào)文規(guī)定亦指出，征收計(jì)劃外生育費(fèi)不是罰款，不屬于《行政處罰法》的調(diào)整范圍。依據(jù)人口與計(jì)劃生育法，拖延足額繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的，加收滯納金，亦將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收視為一種行政性收費(fèi)?？梢?jiàn)，從立法宗旨和目的上看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收乃為適當(dāng)補(bǔ)償因超生增加的社會(huì)公共投入。

司法實(shí)踐對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)較為混亂，一定程度上為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的行政收費(fèi)性質(zhì)增添了注腳。如有法院認(rèn)為：“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，是指為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會(huì)事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對(duì)不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，具有補(bǔ)償性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)?！?參見(jiàn)徐廣義、王桂云不服北京市房山區(qū)人口和計(jì)劃生育委員會(huì)作出的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定書(shū)》案，北京市第一中級(jí)人民法院，(2008)一中行終字第601號(hào)，2008年6月9日。在2005年的蘄春縣超生兒死亡案中，對(duì)于超生兒出生后死亡是否應(yīng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的問(wèn)題，湖北省黃岡市中級(jí)人民法院亦予以否定，主張社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)與社會(huì)負(fù)擔(dān)掛鉤*參見(jiàn)陳武軍 黃亞?wèn)|：《二胎男嬰出生就死亡 社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不能征收》，http://www.chinacourt.org/html/article/200607/17/211723.shtml。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收應(yīng)屬于對(duì)人口與生育進(jìn)行調(diào)整的“經(jīng)濟(jì)限制措施”*參見(jiàn)關(guān)于《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃和生育法(草案)》的說(shuō)明，載張春生：《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法釋義》，北京：法律出版社2003年版，第228頁(yè)。，是“從經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)的法律責(zé)任”*參見(jiàn)全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃和生育法(草案三次審議稿)》修改意見(jiàn)的匯報(bào)，載張春生：《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法釋義》，北京：法律出版社2003年版，第241頁(yè)。，不應(yīng)視為行政處罰。因此，有必要以此為基礎(chǔ)檢討我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的正當(dāng)性。

(三)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量設(shè)置的悖論

合理確定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)施社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度的關(guān)鍵。從立法原意來(lái)看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬于超生對(duì)公共負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償，征收就應(yīng)當(dāng)以超生帶來(lái)的公共負(fù)擔(dān)為視角進(jìn)行考察，但社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的補(bǔ)償功能難以在裁量設(shè)置中體現(xiàn)。社會(huì)公共投入須考慮難以計(jì)算的對(duì)社會(huì)公共資源的占用，因此，恐怕無(wú)法通過(guò)確切的標(biāo)準(zhǔn)或者量化方式來(lái)設(shè)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收裁量。何為“超生”，又如何與造成社會(huì)公共負(fù)擔(dān)之間畫(huà)上等號(hào)，目前缺乏科學(xué)上的論證。更何況，人口還對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展具有積極意義。

“考慮到各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異以及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收取管理工作的復(fù)雜性，難以在本法中作出統(tǒng)一的具體規(guī)定”[2]，2001年頒布的《人口與計(jì)劃生育法》并未規(guī)定統(tǒng)一、具體的征收標(biāo)準(zhǔn)，只是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法。從立法過(guò)程來(lái)看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法的出臺(tái)亦屬艱難的選擇。在國(guó)務(wù)院制定《辦法》的過(guò)程中曾有四種意見(jiàn)：(1)以當(dāng)?shù)啬耆司杖胨綖闃?biāo)準(zhǔn)；(2)以當(dāng)?shù)厝司鐣?huì)公共投入為標(biāo)準(zhǔn)；(3)以征收對(duì)象的年實(shí)際收入為標(biāo)準(zhǔn)；(4)綜合考慮以上因素確定征收標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到單純以當(dāng)?shù)啬耆司杖胨交蛘弋?dāng)?shù)厝司鐣?huì)公共投入為標(biāo)準(zhǔn)，難以限制高收入人群的違法生育行為，且現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系中沒(méi)有社會(huì)公共投入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，核算人均社會(huì)公共投入在操作上也有一定難度；而單純以征收對(duì)象的實(shí)際收入為標(biāo)準(zhǔn)，又會(huì)形成對(duì)同樣的違法生育行為征收數(shù)額相差很大的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，且逐戶(hù)計(jì)算也很困難。為了有效地調(diào)節(jié)一般收入人群與高收入人群的生育行為，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)將當(dāng)?shù)啬耆司杖胨脚c征收對(duì)象的年實(shí)際收入結(jié)合起來(lái)計(jì)算、對(duì)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民分別規(guī)定為宜*參見(jiàn)湛中樂(lè)：《論我國(guó)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度》，http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=356。

可見(jiàn)，《辦法》最后采納了綜合因素標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收與當(dāng)?shù)厝司杖胨?、?shí)際收入之間存在何種科學(xué)上的聯(lián)系，既缺乏根據(jù)，也缺乏論證。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收意在“適當(dāng)補(bǔ)償所增加的社會(huì)公共投入，對(duì)違反計(jì)劃生育政策超生的人有一定的懲戒作用”*參見(jiàn)張春生：《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法釋義》，北京：法律出版社2003年版，第161頁(yè)。，如此規(guī)定也是基于征收目的和現(xiàn)實(shí)操作之間張力下的“便宜之舉”。“一定的懲戒”實(shí)際上表明了經(jīng)濟(jì)抑制的屬性，“適當(dāng)補(bǔ)償”已使得社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能減弱，更多地體現(xiàn)了生育調(diào)控功能?！渡鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》實(shí)施十多年來(lái)，其暴露的法律問(wèn)題逐漸“露出水面”。這種立法簡(jiǎn)單妥協(xié)的后果是，整個(gè)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收體系(包括標(biāo)準(zhǔn))十分混亂，因此，從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與生育調(diào)控功能出發(fā)，我們不得不重新拷問(wèn)和評(píng)估社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量權(quán)設(shè)置的正當(dāng)性。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)設(shè)置的正當(dāng)性拷問(wèn)

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)考量的要素包括兩個(gè)方面：當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)。從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)出發(fā)，我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)考量要素的法律意義應(yīng)當(dāng)從公法上重新進(jìn)行厘定，防止實(shí)際收入水平考察的異化，并消除違法情節(jié)的考察。

(一)實(shí)際收入水平要素的考察

各地人口計(jì)劃生育條例和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收規(guī)定對(duì)實(shí)際收入水平因素的考察，大多規(guī)定收入超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄降陌磳?shí)際收入為計(jì)征基數(shù)，如重慶、福建、河南、湖北等，或者如云南省的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收規(guī)定，當(dāng)事人上年度實(shí)際收入高于統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的上年度全省城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入和地州市農(nóng)民年人均純收入的，還應(yīng)當(dāng)以其超過(guò)部分為基數(shù)加收3倍的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。對(duì)實(shí)際收入水平規(guī)定按照“就高不就低的原則”，如果當(dāng)事人實(shí)際收入水平高于人均收入，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)以實(shí)際收入為征收標(biāo)準(zhǔn)，否則一律按照人均收入(可支配收入或純收入)進(jìn)行征收。因而現(xiàn)實(shí)中，征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)數(shù)額差別非常大，天價(jià)撫養(yǎng)費(fèi)出現(xiàn)亦非新奇的事情*參見(jiàn)《張藝謀超生被罰748.78萬(wàn)元》，載《鄭州日?qǐng)?bào)》，2014年1月10日。。即使在同一個(gè)縣，針對(duì)類(lèi)似的案件事實(shí)，征收數(shù)額的差別也有萬(wàn)元之多*同樣是福建省清流縣的超生，一筆社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是4198元。參見(jiàn)清流縣計(jì)劃生育局與陳紀(jì)新等征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)糾紛執(zhí)行案，福建省清流縣人民法院行政裁定書(shū)，(2004)清非執(zhí)字第25-2號(hào)，2004年12月16日。另一筆社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)則是13 988元。參見(jiàn)清流縣計(jì)劃生育局與羅金祿等征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)糾紛執(zhí)行案，(2004)清非執(zhí)字第39號(hào)，2004年12月17日。。

實(shí)際收入水平作為裁量要素，立法者的意圖或許“考慮到單純以當(dāng)?shù)啬晔杖胨交蛘弋?dāng)?shù)厝司鐣?huì)公共投入為標(biāo)準(zhǔn)，難以限制高收入人群的違法生育行為”?，F(xiàn)在看來(lái)，這種立法動(dòng)機(jī)及其實(shí)施的效果需要檢討。

其一，將收入水平作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的標(biāo)準(zhǔn)，本身就是立法機(jī)關(guān)在立法目的和現(xiàn)實(shí)操作張力下的“便宜之舉”，其科學(xué)性和正當(dāng)性缺乏充分的根據(jù)。如果說(shuō)“人均收入水平”的考量某種程度上與“適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償”掛鉤，將“實(shí)際收入”納為裁量因素，與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收費(fèi)之間的關(guān)聯(lián)度不高，更多地體現(xiàn)了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的生育調(diào)控功能。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)生育調(diào)控的實(shí)效性如何，未有證明，但難以高估，一則經(jīng)濟(jì)限制措施僅屬生育調(diào)控的措施之一，紀(jì)律處分、戶(hù)籍限制、行政考核等手段在計(jì)劃生育行政的實(shí)際作用不容忽視；二則社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)生育意愿的影響如何，不容樂(lè)觀。而發(fā)展與生育率的下降有相當(dāng)程度的正面關(guān)聯(lián)，這包括“人均收入提高、教育普及、婦女經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性提升、死亡率下降以及計(jì)劃生育機(jī)會(huì)的普及”[3]。

其二，實(shí)際收入在現(xiàn)實(shí)中很難認(rèn)定，不僅造成執(zhí)法的負(fù)擔(dān)，還會(huì)因行政機(jī)關(guān)的“選擇執(zhí)法”損害制度實(shí)施的公信力。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中往往難以掌握當(dāng)事人的實(shí)際收入，而按照人均收入水平進(jìn)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收。以河北省為例，2009年至2012年5月，在其中5個(gè)縣立案征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)24 693件中，有24 296件按照最低征收基數(shù)的固定倍數(shù)征收*審計(jì)署派出審計(jì)組，自2012年6月1日至7月30日，對(duì)河北省河間市、昌黎縣、清苑縣、欒城縣和魏縣等5個(gè)縣2009年至2012年5月社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法實(shí)施情況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)抽查了27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道辦事處和28個(gè)行政村，對(duì)406人進(jìn)行了入戶(hù)調(diào)查，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行了必要的延伸和追溯。http://finance.people.com.cn/n/2013/0918/c1004-22967750.html。

實(shí)際收入水平作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的法律意義，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的保護(hù)，并隱含了對(duì)兒童權(quán)益的保護(hù)。這可在憲法第45條弱者獲得救濟(jì)的權(quán)利條款、第46條受教育權(quán)利、青少年和兒童全面發(fā)展之國(guó)家義務(wù)條款中找到依據(jù)。數(shù)額不菲(往往是人均年收入的數(shù)倍)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)于家庭收入狀況不佳的對(duì)象而言，往往意味著基本的生活可能受到影響。與此相對(duì)應(yīng)的是，鮮有社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收細(xì)則將當(dāng)事人收入水平低作為征收的考量因素。對(duì)實(shí)際收入水平的考量屬于與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收相關(guān)的裁量，只是實(shí)踐對(duì)該要素的考量予以扭曲，實(shí)行就高不就低原則，背離了實(shí)際收入水平因素設(shè)置的法律意義。

(二)不合法要素的考察

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的另一個(gè)構(gòu)成是不合法要素。各地的人口計(jì)劃生育條例和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法基于上位法的授權(quán)，對(duì)“不符合法律法規(guī)的情節(jié)”予以類(lèi)型化，這些具體情形一般包括非婚生育、有配偶者與他人生育、符合再生育條件但未經(jīng)審批生育等。地方立法大多依據(jù)違法情形的嚴(yán)重程度調(diào)整征收的標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，征收標(biāo)準(zhǔn)的適用針對(duì)不同情形采取了多元化策略，對(duì)諸如重婚生育、與配偶之外的人生育，都實(shí)施更加苛刻的征收標(biāo)準(zhǔn)?！安环戏伞⒎ㄒ?guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)”已對(duì)“超生行為”等具體形態(tài)進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)，許多不相關(guān)的因素被納入征收裁量體系，比如是否婚育、是否重婚或與有配偶的人生育等?！八^超生是指違反人口與計(jì)劃生育方面的法律、法規(guī)規(guī)定的生育，即是違法生育?！?參見(jiàn)黃××訴重慶市萬(wàn)州區(qū)人口和計(jì)劃生育委員會(huì)案判決，(2011)渝二中法行終52號(hào)，2011年7月28日。這種觀念，很大程度上是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度異化的“罪魁禍?zhǔn)住薄！斑`法生育”的概念不能成立，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收并非基于違法行為。違法生育的概念構(gòu)筑了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的懲罰性質(zhì)，致使整個(gè)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量權(quán)制度異化和混亂。

筆者認(rèn)為，這些多元化的征收標(biāo)準(zhǔn)缺乏嚴(yán)格、具體、明確的法律依據(jù)，逾越了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的本質(zhì)以及法律平等權(quán)的范圍。超生者固然沒(méi)有響應(yīng)國(guó)家的“提倡”，但并不應(yīng)受到法律外因素的考量和法律之外的懲治?，F(xiàn)行人口與計(jì)劃生育法的立法目的將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)設(shè)定為行政性收費(fèi)，意圖與行政處罰劃清界限，卻在征收標(biāo)準(zhǔn)上遇到難題，從而使得兩者無(wú)法完全割裂開(kāi)來(lái)。這種立法目的與框架內(nèi)含的邏輯矛盾導(dǎo)致社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的標(biāo)準(zhǔn)與體系出現(xiàn)混亂，也導(dǎo)致實(shí)踐中各式各樣的違法現(xiàn)象發(fā)生。再者，通過(guò)多重標(biāo)準(zhǔn)的征收體系，企圖達(dá)到調(diào)控人口數(shù)量的目的，是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)功能難以承受之重，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能添加了多余的負(fù)載。

三、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的立法模式與功能界定

(一)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量的立法模式

《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市。從各地規(guī)定來(lái)看，可分為四種模式：(1)以收入及倍數(shù)作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)省份規(guī)定以當(dāng)事人所在縣(市、區(qū))上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入為收入核定基數(shù)。(2)以數(shù)額幅度設(shè)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量。如《黑龍江省人口與計(jì)劃生育條例》(2014年修訂)規(guī)定，違反該條例規(guī)定，生育第二胎的，繳納三萬(wàn)元以上六萬(wàn)元以下社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，生育第三胎及以上的，繳納六萬(wàn)元以上十二萬(wàn)元以下。(3)直接取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的裁量權(quán)。2012年10月底通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》即屬該種模式，明確“超生一個(gè)子女的，對(duì)男女雙方分別按計(jì)征基數(shù)一次性征收三倍社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。江西、上海、河南等地也采取此種做法。(4)設(shè)置社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的下限，只規(guī)定征收額的最低倍數(shù)或金額，《河北省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定征收不低于實(shí)際收入或人均收入的2.5倍。

(二)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)功能的重新界定

在現(xiàn)行人口與計(jì)劃生育法的框架體系下，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定性為行政性收費(fèi)，在功能定位上同時(shí)兼顧適當(dāng)補(bǔ)償與生育調(diào)控功能。適當(dāng)補(bǔ)償功能從立法意圖上可資證明，但在法律文本中最終未有體現(xiàn)，反映了規(guī)范體系本身的邏輯矛盾。正本清源，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的裁量應(yīng)強(qiáng)調(diào)其適度的生育調(diào)控功能，從生育權(quán)作為基本人權(quán)的屬性、對(duì)計(jì)劃生育的倡導(dǎo)性義務(wù)、生育政策的包容性與靈活性出發(fā)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收在規(guī)范意義上更多地體現(xiàn)為調(diào)整人口規(guī)劃與結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施。

首先，憲法第49條“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”無(wú)法推論出公民具體的法律義務(wù)。無(wú)論是憲法義務(wù)內(nèi)容本身的不明確，還是生育政策本身的包容性，憲法上的義務(wù)條款無(wú)法直接拘束公民，從而課以違法的法律責(zé)任。其次，《人口與計(jì)劃生育法》第41條、《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》等均未采用“違法”生育一詞，而是通過(guò)“不符合”，表明立法者對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收并非建立在違法基礎(chǔ)上的態(tài)度。生育權(quán)屬于基本人權(quán)*相關(guān)主張參見(jiàn)湛中樂(lè) 伏創(chuàng)宇：《生育權(quán)作為基本人權(quán)入憲之思考》，載《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第2期。，《人口與計(jì)劃生育法》與《婦女權(quán)益保障法》亦確認(rèn)了生育權(quán)的法律地位，且人口與計(jì)劃生育法采用了倡導(dǎo)性條款“鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女”，都排除了生育行為的違法性。最后，生育政策具有變動(dòng)性與靈活性。 “計(jì)劃生育”具有中立性，不僅僅指生育數(shù)量的限制，還應(yīng)更多地體現(xiàn)激勵(lì)、規(guī)劃、引導(dǎo)等干預(yù)手段。基于人口結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、社會(huì)形態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情勢(shì)變化，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收作為調(diào)整人口規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施，也應(yīng)顯示出靈活性。

經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施排除了生育行為的違法性與可懲罰性，因而不能侵害生育的自主性。同時(shí)，如何保障社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)生育調(diào)控的實(shí)效性，就成為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量設(shè)置的難題。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收本質(zhì)上不在于對(duì)生育行為進(jìn)行“命令—控制”式的限制。但若出現(xiàn)不符合人口規(guī)劃的行為，基于公共利益，相關(guān)主體需要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)義務(wù)。這種財(cái)產(chǎn)義務(wù)與行政機(jī)關(guān)對(duì)諸如垃圾處理征收的成本補(bǔ)償費(fèi)迥異，后者征收的數(shù)額直接與所導(dǎo)致的損害相關(guān)，“只有在行為與損害之間存在確定、直接的因果關(guān)系， 且后者很容易定量分析時(shí)，才是可行的”[4]，顯然，社會(huì)公共負(fù)擔(dān)無(wú)法予以衡量，與損害掛鉤的“目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”無(wú)法實(shí)現(xiàn)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收與社會(huì)公共負(fù)擔(dān)問(wèn)題之間實(shí)際不具顯著的科學(xué)關(guān)聯(lián)，且社會(huì)公共負(fù)擔(dān)隨著社會(huì)背景的變化以及其他因素的影響而變化時(shí)，更是如此。

與對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)工具例如排污費(fèi)的征收不同，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)欲達(dá)到規(guī)制效果，寄望憑借經(jīng)濟(jì)限制措施影響個(gè)人的生育意愿，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)限制超過(guò)生育帶來(lái)的個(gè)人利益與家庭利益時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)限制與個(gè)人利益、家庭利益之間本身屬于不同的利益體系，很難置于同一情境下進(jìn)行衡量。而且，不同的個(gè)人或家庭，對(duì)于這些不同利益的權(quán)衡具有差異，很難通過(guò)同一標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)則化。若采取懲罰性“征收”，既背離了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的“超生-負(fù)擔(dān)-補(bǔ)償”邏輯，亦使得社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的生育調(diào)控功能違反了比例原則，侵害了生育自主權(quán)。針對(duì)不同的“違法”情形設(shè)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的裁量，其正當(dāng)性基礎(chǔ)無(wú)從可循。最低倍數(shù)的征收業(yè)已突破法律賦予的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收目的，具有使社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的“適度生育調(diào)控”異化為行政處罰的危險(xiǎn)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的數(shù)額幅度模式未與人均收入水平直接掛鉤，對(duì)社會(huì)背景變遷缺乏關(guān)照導(dǎo)致調(diào)控的靈活性喪失，也減弱了其經(jīng)濟(jì)抑制功能。而倍數(shù)幅度模式，與生育調(diào)控的裁量無(wú)關(guān)，因而不具法律意義。但這不意味著，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收應(yīng)當(dāng)取消裁量，蓋社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收還應(yīng)當(dāng)考慮到其他基本權(quán)利的保護(hù)，特別是兒童與弱勢(shì)群體的權(quán)利應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的裁量中。

可見(jiàn)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的生育調(diào)控功能較為有限，其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是針對(duì)違反人口規(guī)劃的“超生”，通過(guò)對(duì)社會(huì)公共負(fù)擔(dān)的適當(dāng)補(bǔ)償進(jìn)行生育調(diào)控，這種適當(dāng)補(bǔ)償?shù)恼魇諛?biāo)準(zhǔn)，基于“便宜主義”，考慮到社會(huì)背景的變化，宜與人均收入水平掛鉤；二是為實(shí)現(xiàn)人口規(guī)劃與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的抑制與誘導(dǎo)調(diào)控人民的生育意愿，又不至于侵害生育自主權(quán)的核心。

四、重構(gòu)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的控制模式

要解決目前社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)體系混亂、缺乏邏輯的狀況，有三種可行的模式：通過(guò)司法對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的裁量權(quán)進(jìn)行控制；取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的裁量權(quán)；對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量權(quán)進(jìn)行全面的評(píng)估，優(yōu)化規(guī)則和裁量之間的關(guān)系，尋求規(guī)則和裁量的合理平衡。筆者將這三種模式分別概括為司法控制模式、完全規(guī)則模式以及規(guī)則和裁量重新優(yōu)化模式。

(一)完全規(guī)則模式

完全規(guī)則模式需要具備兩個(gè)前提：特定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受到規(guī)則支配或者指引；制定規(guī)則具備可行性。前者需要回答的問(wèn)題是，規(guī)則正義和裁量正義之間，何者更具優(yōu)越性？裁量?jī)?yōu)先論的主張者認(rèn)為，即便能夠制定規(guī)則，裁量往往也是更優(yōu)的?！皼](méi)有裁量的規(guī)則就無(wú)法全面考慮使結(jié)果適應(yīng)具體案件的特定事實(shí)和情況”[5]。因此，在任何取消所有裁量權(quán)的意義上，任何政府都不是法治而是人治[6]。而實(shí)際收入水平的考量與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)之間不具有任何意義的聯(lián)系，當(dāng)收入水平高于人均水平時(shí)“就高不就低”的原則缺乏正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。實(shí)際收入水平作為考量要素設(shè)置的目的應(yīng)當(dāng)在于對(duì)低收入群體或弱勢(shì)群體給予必要的生存照顧，而這些無(wú)法通過(guò)完全規(guī)則化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收裁量無(wú)法完全依賴(lài)規(guī)則予以消解。

第二個(gè)需要解決的問(wèn)題是，立法機(jī)關(guān)是否具備足夠的能力產(chǎn)生規(guī)則？就我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收而言，創(chuàng)制規(guī)則的權(quán)力主要不屬于中央立法機(jī)關(guān)，也不屬于行政機(jī)關(guān)，而是掌握在制定地方人口與計(jì)劃生育條例的各級(jí)地方人大常委會(huì)。必須檢視的是，分散的地方立法權(quán)對(duì)于規(guī)則的形成是否具有積極的推動(dòng)作用？從實(shí)際情況來(lái)看，各級(jí)地方更多的是對(duì)形形色色的不符合計(jì)生法律的情形(所謂的違法情形)設(shè)置不同的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收倍數(shù)，根本的邏輯基礎(chǔ)是對(duì)違法生育的處罰，征收倍數(shù)設(shè)置差異的背后在于“違法”程度的不同，從征收倍數(shù)幅度的確定也無(wú)從推定其與對(duì)社會(huì)造成的額外負(fù)擔(dān)之間的聯(lián)系。因此，我們可以說(shuō)，分散的立法權(quán)可被證明是“失敗”的，其沒(méi)有在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)與征收標(biāo)準(zhǔn)之間建構(gòu)起有效的“橋梁”。

(二)司法控制模式

司法模式旨在通過(guò)司法權(quán)來(lái)監(jiān)督和控制社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的行使，借助這種外部力量推動(dòng)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量權(quán)體系的合理化和系統(tǒng)化，增強(qiáng)其邏輯性。在我國(guó)司法實(shí)踐中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)行使的正當(dāng)性沒(méi)有遭遇到多少有力的挑戰(zhàn)。從楊支柱案的判決詞“征收額度并無(wú)不當(dāng)”可以看出，法院怠于對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收進(jìn)行適當(dāng)性審查，如果征收數(shù)額在法定幅度內(nèi)，其正當(dāng)性就不會(huì)受到質(zhì)疑*類(lèi)似的情況還可參見(jiàn)章曉紅訴麗水市蓮都區(qū)計(jì)劃生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)行政爭(zhēng)議案，麗水市蓮都區(qū)人民法院行政判決書(shū)，(2003)蓮行初字第3號(hào)。。

目前司法實(shí)踐中唯一有突破性的是槐永宏等不服石林彝族自治縣計(jì)劃生育局行政征收案?；庇篮攴驄D均是失業(yè)人員，領(lǐng)取最低生活保障金，征收的標(biāo)準(zhǔn)是5-10倍，按最高標(biāo)準(zhǔn)征收明顯不合理，顯失公正。法院指出，被告認(rèn)為《云南省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理規(guī)定》未規(guī)定要考慮當(dāng)事人的實(shí)際收入水平，其征收只考慮當(dāng)事人的違法生育情節(jié)和社會(huì)影響來(lái)作出決定的理由不能成立，被告對(duì)原告所作的征收決定未結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平，確定征收數(shù)額，明顯與國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第3條的規(guī)定相悖*參見(jiàn)槐永宏等不服石林彝族自治縣計(jì)劃生育局行政征收案，石林彝族自治縣人民法院(2004)石行初字第2號(hào)判決書(shū)，2004年6月14日。。本案承辦法官?gòu)姆梢?guī)定的原則，來(lái)對(duì)被訴具體行政行為存在的問(wèn)題作出合法性判斷，不失為一次大膽的嘗試。然而，基于行政行為“明顯不當(dāng)”的模糊內(nèi)涵以及司法的消極保守，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的控制模式在現(xiàn)行行政訴訟制度下很難成為常態(tài)。

(三)裁量重新優(yōu)化模式

無(wú)論是司法控制模式還是完全規(guī)則模式，對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量權(quán)的控制都存在局限性。這就需要在規(guī)則正義和裁量正義之間進(jìn)行平衡，這條路徑“不是最小化裁量或最大化控制措施，而是取消不必要的裁量并找到最佳的控制程度”[7]。裁量?jī)?yōu)化模式需要完成以下任務(wù)：

第一，取消不必要的裁量。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收異化的根源在于《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》的規(guī)定籠統(tǒng)且缺乏科學(xué)性，政府在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過(guò)程中的裁量權(quán)比較大，司法審查又不具有較強(qiáng)的功效。因此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的裁量規(guī)則應(yīng)該在中央一級(jí)予以相對(duì)細(xì)化，而不應(yīng)過(guò)度地授予地方行使立法裁量權(quán)。就不符合法律情節(jié)的考量而言，凡是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)與生育調(diào)控功能相悖的裁量都應(yīng)該摒棄，即與違法要素相關(guān)的裁量，諸如針對(duì)非婚生育、重婚生育、符合再生育條件但未經(jīng)審批生育等情形而征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的裁量都應(yīng)該予以廢除。

生育的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施的激勵(lì)功能比較有限。以實(shí)際收入水平作為征收裁量的基準(zhǔn)，不僅無(wú)法體現(xiàn)足夠的激勵(lì)功能，還將造成對(duì)平等原則與執(zhí)法公信力的損害，也錯(cuò)誤地高估了經(jīng)濟(jì)限制在生育調(diào)控措施中的作用?！皬谋匾缘慕嵌榷裕詳?shù)倍實(shí)際年收入計(jì)征已可抑制生育的欲望”[8]缺乏足夠的事實(shí)根據(jù)與理由。因此，中央立法對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量的設(shè)定應(yīng)以人均收入作為基數(shù)，在倍數(shù)的設(shè)置上，應(yīng)考慮計(jì)劃生育政策的包容性與靈活性，依據(jù)不同時(shí)期的人口與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)定合理的倍數(shù)。從更宏觀的角度反思，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在人口政策中的定位及其存廢問(wèn)題，應(yīng)引起更多的關(guān)注。

第二，尋求對(duì)必要裁量的有效控制方式。(1)程序控制的徑路。這些程序包括調(diào)查程序、告知程序、聽(tīng)取意見(jiàn)與申辯、說(shuō)明理由和聽(tīng)證程序等，需要在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收中予以制度化。以聽(tīng)證程序的適用為例，實(shí)踐尚未達(dá)成共識(shí)，有的以社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收屬于行政處罰為由主張適用聽(tīng)證*參見(jiàn)澤州縣川底鄉(xiāng)人民政府與被申請(qǐng)人靳龍、張建平違反計(jì)劃生育非訴行政執(zhí)行案，(2004)澤法行審字第359號(hào)，山西省澤州縣人民法院2004年8月20日行政裁定書(shū)。，有的則基于其補(bǔ)償性質(zhì)干脆否定了聽(tīng)證程序的適用*參見(jiàn)董煥斌訴欽州市欽城管理區(qū)計(jì)劃生育局案，廣西壯族自治區(qū)欽州市中級(jí)人民法院2000年4月14日判決書(shū)，(2000)欽行終字第5號(hào)。。一些地方在程序保障方面走在前列，如湖南、上海、貴州、山西、江西，其對(duì)當(dāng)事人申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等程序性權(quán)利給予了保障。性質(zhì)認(rèn)定不清晰帶來(lái)的制度混亂，急需中央通過(guò)統(tǒng)一的程序立法，來(lái)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量權(quán)的行使帶上程序的“鐐銬”。(2)司法控制的徑路。當(dāng)前司法對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收裁量的控制表現(xiàn)得十分消極，甚至是不作為。寄希望司法控制擔(dān)當(dāng)重任固然不現(xiàn)實(shí)，但其仍不失為一種有效的外部限制方式。法院完全可以視裁量權(quán)怠惰(沒(méi)有考慮相關(guān)裁量因素，如實(shí)際收入水平)、裁量權(quán)逾越(超越規(guī)定的裁量范圍)為適用法律錯(cuò)誤，從而有效地形成對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)裁量的監(jiān)督和控制。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]矯勇 李飛：《規(guī)范征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)自由裁量權(quán)的實(shí)踐探索》，載《人口與計(jì)劃生育》，2008年第4期。

[2]張春生：《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法釋義》，北京：法律出版社2003年版，第228頁(yè)。

[3]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版,第216頁(yè)。

[4]安東尼·奧格斯：《規(guī)制法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第250頁(yè)。

[5][6][7]肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義》，畢洪海譯，北京：商務(wù)印書(shū)館2009年版，第17、17、21頁(yè)。

[8]王貴松：《經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施與行政法的時(shí)效性保障——以社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為分析對(duì)象》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2015年第2期。

(責(zé)任編輯：張宇慧)

基金項(xiàng)目：本文系北京市社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“北京市計(jì)劃生育法治研究”(課題編號(hào)：14FXC030)的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：伏創(chuàng)宇，中國(guó)青年政治學(xué)院法學(xué)院講師，主要研究行政法。

收稿日期：2015-12-20