■ 佟麗華

(中致社會發(fā)展促進(jìn)中心，北京100071)

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解讀國務(wù)院留守兒童保護(hù)政策

■ 佟麗華

(中致社會發(fā)展促進(jìn)中心，北京100071)

【摘要】2016年2月14日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》這是中央政府第一次發(fā)布全面關(guān)愛農(nóng)村留守兒童問題的政策。大量的留守兒童面臨的最直接問題是無法獲得有效的監(jiān)護(hù)。構(gòu)建有效的監(jiān)護(hù)制度是保障農(nóng)村留守兒童健康成長的基石，是預(yù)防其受到傷害或者實(shí)施違法犯罪行為的根本途徑?！兑庖姟吠ㄟ^明確相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)以及人員的責(zé)任，為建立留守兒童的有效監(jiān)護(hù)機(jī)制提出了系統(tǒng)化而且分層次的路徑?！兑庖姟芬仓厣炅私┠陙韲矣嘘P(guān)部門頒布實(shí)施的兒童保護(hù)相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定共同為留守兒童獲得有效監(jiān)護(hù)提供了指導(dǎo)并提出具體要求。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)保護(hù)政策

全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報(bào)告》顯示，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6 102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬[1]。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)流動的現(xiàn)象在一定時(shí)期內(nèi)仍將長期存在，留守兒童的保護(hù)也是一項(xiàng)緊迫而又長期的工作。不管是作為保護(hù)的對象還是犯罪預(yù)防的主體，留守兒童都是難以回避的重點(diǎn)群體。近些年來，留守兒童權(quán)益遭受侵害或者實(shí)施的嚴(yán)重違法犯罪行為引起了整個(gè)社會的高度關(guān)注，例如，2015年6月9日，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)4名留守兒童服農(nóng)藥中毒死亡；2015年10月18日，湖南邵陽市邵東縣發(fā)生小學(xué)女教師被入室搶劫殺害案，當(dāng)?shù)?名中小學(xué)生有作案嫌疑，3人均是留守兒童，年齡分別只有13歲、12歲和11歲等。在此背景下，為了加強(qiáng)對農(nóng)村留守兒童的保護(hù)，推進(jìn)我國完善兒童保護(hù)體系，避免此類悲劇的再次發(fā)生，2016年2月14日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》(以下簡稱《意見》)。這是中國中央政府第一次發(fā)布全面關(guān)愛農(nóng)村留守兒童問題的政策?！兑庖姟窂耐晟妻r(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系、建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)機(jī)制、從源頭逐步減少兒童留守現(xiàn)象以及強(qiáng)化保障措施等方面構(gòu)建了比較全面的保護(hù)體系，對解決當(dāng)前留守兒童問題具有重大意義。《意見》的有效實(shí)施將對推進(jìn)中國兒童保護(hù)事業(yè)尤其是農(nóng)村留守兒童的保護(hù)發(fā)揮重要作用。

留守兒童作為單獨(dú)一類的保護(hù)對象被重點(diǎn)提出，是因?yàn)樗麄兒茈y獲得正常的有效監(jiān)護(hù)?！兑庖姟?指出“留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人”。因此《意見》最重要的意義在于通過明確責(zé)任，為實(shí)踐中落實(shí)對留守兒童的有效監(jiān)護(hù)指明了清晰的路徑。通過解決留守兒童監(jiān)護(hù)存在的問題，構(gòu)建了留守兒童保護(hù)的基礎(chǔ)制度?！兑庖姟分饕獜囊韵路矫娣謱哟?、立體化地構(gòu)建了確保留守兒童得到有效監(jiān)護(hù)的保障制度。

一、規(guī)定了外出務(wù)工父母有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的方式

家庭內(nèi)的父母監(jiān)護(hù)是保障兒童健康成長的最基礎(chǔ)制度，符合兒童利益的最大化。我國《民法通則》《婚姻法》《未成年人保護(hù)法》以及《預(yù)防未成年人犯罪法》等均對監(jiān)護(hù)人有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)做出了規(guī)定。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》明確規(guī)定“締約國應(yīng)盡其最大努力，確保父母雙方對兒童的養(yǎng)育和發(fā)展負(fù)有共同責(zé)任得到確認(rèn)。父母或視具體情況而定的法定監(jiān)護(hù)人對兒童的養(yǎng)育和發(fā)展負(fù)有首要責(zé)任。兒童的最大利益應(yīng)是他們主要關(guān)心的事。”但在當(dāng)前城鎮(zhèn)化的大背景下，農(nóng)民工的頻繁流動不僅影響了家庭的穩(wěn)定，也弱化了很多父母的責(zé)任意識，導(dǎo)致很多留守兒童處于缺乏父母關(guān)愛、得不到有效監(jiān)護(hù)的狀態(tài)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》規(guī)定“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)?！钡珜?shí)踐中，大部分的兒童被委托給沒有監(jiān)護(hù)能力的祖父母或者外祖父母，難以獲得有效監(jiān)護(hù)，容易受到傷害或者產(chǎn)生不良行為。根據(jù)媒體報(bào)道，畢節(jié)市民政局統(tǒng)計(jì)，該市有0-18周歲的留守兒童374 187人，其中0-14周歲的留守兒童330 695人，在0-14周歲的留守兒童中有11 160人的監(jiān)護(hù)狀況較差，其中3 009人處于事實(shí)上無人監(jiān)護(hù)照料狀態(tài)[2]。父母對未成年人子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)是其法定義務(wù)，即使父母需要外出務(wù)工，仍然需要依法履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)。《意見》在“強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任”部分明確提出了父母外出務(wù)工時(shí)應(yīng)當(dāng)對未成年子女予以妥善安置。

根據(jù)《意見》的規(guī)定，父母外出務(wù)工時(shí)，應(yīng)當(dāng)對未成年子女通過以下三種方式予以安置：(1)攜帶未成年子女共同生活；(2)父母一方留家照料；(3)暫不具備條件的應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護(hù)。《意見》依據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活。父母作為孩子的監(jiān)護(hù)人，其監(jiān)護(hù)職責(zé)不僅僅包括提供吃穿住行等保障孩子的基本生活，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管理、照顧、保護(hù)、教育等職責(zé)，因此《意見》要求，“外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見面，及時(shí)了解掌握他們的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛”，通過定期聯(lián)系，促進(jìn)外出父母加強(qiáng)對子女的關(guān)心，有利于留守兒童的身心健康成長。

二、列出了相關(guān)單位和人員的監(jiān)護(hù)幫扶責(zé)任

絕大部分的留守兒童及其家庭在社會整體中處于弱勢地位，家庭的經(jīng)濟(jì)水平不高，在服務(wù)的可獲得性方面較差，留守兒童與父母一般又有地理上的分隔，因此有效監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行，僅僅依靠父母具有一定的難度。針對這一問題，《意見》明確了相關(guān)人員和單位在留守兒童不同安置方式下的監(jiān)護(hù)幫扶責(zé)任，體現(xiàn)了政府在確保弱勢兒童獲得有效監(jiān)護(hù)方面的決心。

1.明確提出了農(nóng)民工流入地政府的責(zé)任

留守兒童和流動兒童是一體兩面的問題，父母外出打工沒有攜帶未成年子女的，這些孩子成為了留守兒童，而如果父母帶著這些未成年子女一起打工，這部分孩子就是流動兒童。

全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報(bào)告》指出，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，0-17歲城鄉(xiāng)流動兒童規(guī)模為3 581萬，在2005年基礎(chǔ)上增加了41.37%，且有增長的趨勢。在這些流動兒童中戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口的流動兒童占80.35%，據(jù)此全國有農(nóng)村流動兒童應(yīng)達(dá)2 877萬。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，為城市發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，農(nóng)民工流入地也要擔(dān)負(fù)起關(guān)愛保護(hù)農(nóng)民工及其子女的責(zé)任。對于留守兒童的關(guān)愛應(yīng)當(dāng)打破地域的限制而形成合力，不應(yīng)當(dāng)僅僅限于流出地，流入地也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。中央政府已經(jīng)意識到這點(diǎn)，并在《意見》中明確了流入地政府應(yīng)當(dāng)采取措施，提供包括在落戶、住房保障、照料、就學(xué)等方面的幫扶措施，確保未成年人子女能夠和父母生活在一起，并接受正常的教育以及獲得相關(guān)服務(wù)。具體來說，《意見》列舉出了農(nóng)民工流入地政府的以下職責(zé)：(1)符合落戶條件的要有序推進(jìn)其本人及家屬落戶；(2)符合住房保障條件的要納入保障范圍，通過實(shí)物配租公共租賃住房或發(fā)放租賃補(bǔ)貼等方式，滿足其家庭的基本居住需求；(3)不符合落戶以及住房保障等條件的，應(yīng)在生活居住、日常照料、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提供幫助；(4)倡導(dǎo)用工單位、社會組織和專業(yè)社會工作者、志愿者隊(duì)伍等社會力量，為其照料未成年子女提供便利條件和更多幫助；(5)公辦義務(wù)教育學(xué)校要普遍對農(nóng)民工未成年子女開放，要通過政府購買服務(wù)等方式支持農(nóng)民工未成年子女在公益性民辦學(xué)校、普惠性民辦幼兒園接受義務(wù)教育、學(xué)前教育；(6)完善和落實(shí)符合條件的農(nóng)民工子女在輸入地參加中考、高考政策。

2.規(guī)定了采取措施加強(qiáng)未成年子女與父母的聯(lián)系，幫助其獲得相關(guān)服務(wù)

第一，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校在加強(qiáng)未成年子女與外出務(wù)工的父母聯(lián)系方面可以發(fā)揮重要作用。從留守兒童的心理需求看，對父母的情感依附對其健康成長是至關(guān)重要的。面對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工流動現(xiàn)狀，外出務(wù)工父母應(yīng)當(dāng)從未成年子女需求出發(fā)同時(shí)滿足其物質(zhì)以及情感的需求。加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)了解子女現(xiàn)狀，也是父母有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的重要環(huán)節(jié)。未成年人健康成長的兩個(gè)主要場所，首先是家庭，其次就是學(xué)校。學(xué)校的職責(zé)不僅是傳授知識，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對未成年學(xué)生的關(guān)心和愛護(hù)。留守兒童父母不在身邊，學(xué)校作為重要場所，應(yīng)當(dāng)盡量在保障其健康成長方面發(fā)揮重要作用。《意見》指出，中小學(xué)校可以在留守兒童保護(hù)方面發(fā)揮重要作用，如通過學(xué)校加強(qiáng)未成年子女與外出務(wù)工父母的聯(lián)系，了解未成年人的監(jiān)護(hù)狀況。具體來說，根據(jù)《意見》的規(guī)定，學(xué)校在這方面應(yīng)當(dāng)采取下列措施：(1)利用電話、家訪、家長會等方式加強(qiáng)與家長、受委托監(jiān)護(hù)人的溝通交流，了解農(nóng)村留守兒童的生活情況和思想動態(tài)，幫助監(jiān)護(hù)人掌握農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)情況，提升監(jiān)護(hù)人責(zé)任意識和教育管理能力；(2)幫助農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式加強(qiáng)與父母的情感聯(lián)系和親情交流。

第二，加強(qiáng)對困境家庭的幫扶，完善留守兒童所在地的基層兒童服務(wù)體系。《意見》指出，對于留守兒童的監(jiān)護(hù)人家庭經(jīng)濟(jì)困難、符合有關(guān)社會救助和社會福利政策的，當(dāng)?shù)孛裾捌渌鐣戎块T要將其納入保障范圍。除了經(jīng)濟(jì)方面的基本保障外，在兒童保護(hù)領(lǐng)域，服務(wù)體系的建立和完善至關(guān)重要，因?yàn)槌嘶镜纳詈徒逃Ｕ希瑑和喾矫娴男枨?，只有通過服務(wù)的渠道才能得以滿足。《意見》規(guī)定了建立和完善針對留守兒童的服務(wù)體系，從機(jī)構(gòu)、人員以及服務(wù)類型等方面提出了要求，要求民政等部門通過政府購買服務(wù)等方式，加快孵化培育社會工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)組織，支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校和家庭，開展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務(wù)。對于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)和村(居)民委員會，《意見》也要求其加強(qiáng)對監(jiān)護(hù)人的法制宣傳和指導(dǎo)，提升監(jiān)護(hù)能力，為農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式與父母聯(lián)系提供便利。

專業(yè)服務(wù)的規(guī)定意義重大，目前不論是基層民政部門，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、居(村)委會，都缺乏熟悉法律、社會工作、心理等專業(yè)的兒童保護(hù)專業(yè)人員。然而，留守兒童保護(hù)的工作開展需要專業(yè)化，具有兒童視角，符合兒童的最大利益，因此，專業(yè)的服務(wù)人員隊(duì)伍是有效實(shí)施《意見》的保障。盡管《意見》對很多人員和單位都提出了在保護(hù)留守兒童健康成長方面的具體要求，但如果缺乏專業(yè)的服務(wù)人員，這些規(guī)定難以在實(shí)踐中得以落實(shí)。所以《意見》明確提出了民政等部門要通過政府購買服務(wù)等方式，加快孵化專業(yè)社會組織，依托社會組織培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員。

第三，流出地政府積極引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，確保兒童能夠與父母共同生活。對于兒童來說，最理想的成長環(huán)境是和父母生活在一起，生活在比較完整的家庭中，能夠時(shí)時(shí)得到父母的有效監(jiān)護(hù)。《意見》提出了“從源頭上逐步減少兒童留守現(xiàn)象”，既包括流入地政府為農(nóng)民工監(jiān)護(hù)照料攜帶的未成年子女創(chuàng)造更好的條件，也包括引導(dǎo)農(nóng)民工積極返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，從而有條件在當(dāng)?shù)貙ψ优枰杂行ПO(jiān)護(hù)，減少留守兒童的現(xiàn)象。

三、明確了相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)

實(shí)踐中發(fā)生的很多留守兒童權(quán)益遭受侵害的案件，都是事發(fā)后通過媒體的報(bào)道，社會才知曉。家庭是相對比較封閉的場所，發(fā)生在家庭內(nèi)的兒童權(quán)益被侵害案件在實(shí)踐中往往缺乏外部及時(shí)了解的途徑，因此，較難做到防患于未然，導(dǎo)致無法在早期對困境或問題家庭進(jìn)行干預(yù)。《意見》主要從以下兩個(gè)方面提出了監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，一是建立開展有效履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)信息制度，二是通過走訪等方式了解監(jiān)護(hù)狀況。

1.完善留守兒童信息管理制度

監(jiān)護(hù)監(jiān)督的基礎(chǔ)是留守兒童信息臺賬的建立和信息管理制度?！兑庖姟芬竺裾恳獱款^建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度，會同有關(guān)部門在2016年上半年開展一次全面的農(nóng)村留守兒童摸底排查，依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能，健全信息報(bào)送機(jī)制，建議各地也由民政部門牽頭成立當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部門聯(lián)席會議制度，以統(tǒng)籌推進(jìn)所在地農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護(hù)工作。2016年4月6日，民政部牽頭組織在北京召開了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會議第一次全體會議。建立聯(lián)席會議制度，一方面因?yàn)榱羰貎和谋Ｗo(hù)工作需要多方面的參與，有利于民政部門協(xié)調(diào)開展工作，另一方面也能夠從不同的側(cè)面了解到農(nóng)村留守兒童的基本情況，從而為數(shù)據(jù)庫建立和摸底調(diào)查提供有效路徑。對全國留守兒童的摸底調(diào)查，能夠使中央政府更全面地了解留守兒童的狀況，從而為有針對性地采取保護(hù)措施提供基礎(chǔ)信息。

對于實(shí)踐中留守兒童的信息臺賬建立以及信息管理方法，《意見》也提出了明確的方法：(1)村(居)民委員會要定期走訪、全面排查，及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護(hù)情況、就學(xué)情況等基本信息，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)報(bào)告；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)要建立翔實(shí)完備的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，一人一檔案，實(shí)行動態(tài)管理，有針對性地開展工作。

2.通過探訪方式對重點(diǎn)對象予以核查

《意見》強(qiáng)化了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村、居委會的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，除了建立臺賬和信息動態(tài)管理制度外，還規(guī)定了重點(diǎn)對象的重點(diǎn)核查?！兑庖姟芬蟠?居)民委員會要定期走訪、全面排查，及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護(hù)情況、就學(xué)情況等基本信息，通過黨員干部上門家訪、駐村干部探訪、專業(yè)社會工作者隨訪等方式，對重點(diǎn)對象進(jìn)行核查，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善照料。

根據(jù)《意見》的要求，留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作由政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門具體牽頭，所以對民政部門而言，要有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，同時(shí)，在監(jiān)護(hù)指導(dǎo)和監(jiān)督方面也有重要職責(zé)?！兑庖姟芬罂h級民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)中心要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會開展的監(jiān)護(hù)監(jiān)督等工作提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持。

四、突出了針對留守兒童特點(diǎn)的監(jiān)護(hù)干預(yù)制度

2014年12月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部以及民政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，系統(tǒng)地規(guī)定了處理監(jiān)護(hù)人侵權(quán)案件的具體程序。此次中央政府在《意見》中重申兩高兩部發(fā)布的意見的相關(guān)規(guī)定，針對留守兒童監(jiān)護(hù)狀況面臨的特殊問題，如單獨(dú)居住、受托監(jiān)護(hù)人缺乏監(jiān)護(hù)能力等，提出構(gòu)建針對留守兒童的有效救助保護(hù)機(jī)制。針對留守兒童的監(jiān)護(hù)干預(yù)，綜合兩高兩部發(fā)布的意見以及此《意見》，主要包括以下核心內(nèi)容。

1.規(guī)定了相關(guān)人員和單位針對留守兒童監(jiān)護(hù)狀況的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)

《意見》要求學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、村(居)民委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。為了有效督促上述人員和單位履行報(bào)告義務(wù)，《意見》指出其未履行報(bào)告義務(wù)的，其上級機(jī)關(guān)和有關(guān)部門要嚴(yán)肅追責(zé)。同時(shí)鼓勵(lì)其他公民、社會組織積極報(bào)告，對其積極向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的行為，應(yīng)及時(shí)給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。

2.突出了公安部門在留守兒童監(jiān)護(hù)干預(yù)方面的重要職責(zé)

公安機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)人民群眾人身安全、維護(hù)社會安全穩(wěn)定的重要職責(zé)，其在保障權(quán)利易受侵害的弱勢兒童群體尤其是留守兒童健康成長方面負(fù)有不可替代的重要職責(zé)。國務(wù)院的《意見》明確了公安機(jī)關(guān)在保護(hù)留守兒童方面的具體職責(zé)，要求其在實(shí)踐中積極履行職責(zé)，保障留守兒童的人身安全以及健康成長?！兑庖姟访鞔_的公安機(jī)關(guān)具體職責(zé)包括：

第一，接受留守兒童權(quán)利受侵害的報(bào)告。《意見》首先明確了強(qiáng)制報(bào)告的受理機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)要及時(shí)受理有關(guān)兒童權(quán)利受到傷害的報(bào)告，第一時(shí)間出警調(diào)查。

第二，對于單獨(dú)居住生活的留守兒童，公安機(jī)關(guān)要積極主動聯(lián)系父母，責(zé)令其父母立即返回或確定受委托監(jiān)護(hù)人，并對父母進(jìn)行訓(xùn)誡；屬于監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的，要聯(lián)系農(nóng)村留守兒童父母立即返回或委托其他親屬監(jiān)護(hù)照料。

第三，開展對兒童的臨時(shí)安置。聯(lián)系不上農(nóng)村留守兒童父母的，要將農(nóng)村留守兒童就近護(hù)送至其他親屬、村(居)民委員會或未成年人救助保護(hù)中心、兒童福利院、特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)臨時(shí)監(jiān)護(hù)照料，并協(xié)助通知農(nóng)村留守兒童父母立即返回或重新確定受委托監(jiān)護(hù)人。

第四，屬于失蹤的，要按照兒童失蹤快速查找機(jī)制及時(shí)開展調(diào)查。該機(jī)制在2011年6月1日開始實(shí)施，其核心是公安機(jī)關(guān)接到兒童失蹤警情后，立即啟動查找工作，打破警種界限和常規(guī)做法，調(diào)動治安、派出所、巡警、交警等一切警務(wù)資源，刑偵部門也要按刑事案件立案偵查?！兑庖姟吩俅螌@一機(jī)制予以強(qiáng)調(diào)，有助于推動公安機(jī)關(guān)加大對農(nóng)村兒童失蹤案件的調(diào)查力度。

第五，屬于遭受家庭暴力的，公安機(jī)關(guān)要依法制止，“必要時(shí)通知并協(xié)助民政部門將其安置到救助管理機(jī)構(gòu)或者福利機(jī)構(gòu)實(shí)施保護(hù)?！睂Υ藛栴}，筆者認(rèn)為2014年12月規(guī)定的更為具體。該意見明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對遭受家庭暴力侵害兒童的緊急安全安置制度：“公安機(jī)關(guān)在出警過程中，發(fā)現(xiàn)未成年人身體受到嚴(yán)重傷害、面臨嚴(yán)重人身安全威脅或者處于無人照料等危險(xiǎn)狀態(tài)的，應(yīng)當(dāng)將其帶離實(shí)施監(jiān)護(hù)侵害行為的監(jiān)護(hù)人，就近護(hù)送至其他監(jiān)護(hù)人、親屬、村(居)民委員會或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，并辦理書面交接手續(xù)?！睂儆谠馐芷渌环ㄇ趾?、意外傷害的，要依法制止侵害行為、實(shí)施保護(hù)。

第六，不論未成年人受到來自父母或其他任何人的傷害，公安機(jī)關(guān)要按照有關(guān)規(guī)定調(diào)查取證，協(xié)助其就醫(yī)、鑒定傷情，為進(jìn)一步采取干預(yù)措施、依法追究相關(guān)法律責(zé)任打下基礎(chǔ)。

第七，對虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童的父母或受委托監(jiān)護(hù)人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予批評教育，必要時(shí)予以治安管理處罰，情節(jié)惡劣構(gòu)成虐待罪或遺棄罪的，要立即立案偵查。

第八，公安機(jī)關(guān)在接到兒童權(quán)利受到侵害的報(bào)告并調(diào)查處理后，要將相關(guān)情況及時(shí)通報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)接到公安通報(bào)后的評估幫扶職責(zé)

《意見》在“建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護(hù)機(jī)制”部分提出“健全評估幫扶機(jī)制”，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)作為有效的責(zé)任主體落實(shí)該項(xiàng)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)接到公安機(jī)關(guān)通報(bào)后，要會同民政部門、公安機(jī)關(guān)在村(居)民委員會、中小學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及親屬、社會工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，對農(nóng)村留守兒童的安全處境、監(jiān)護(hù)情況、身心健康狀況等進(jìn)行調(diào)查評估，有針對性地安排監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、醫(yī)療救治、心理疏導(dǎo)、行為矯治、法律服務(wù)、法律援助等專業(yè)服務(wù)。

4.對于符合撤銷監(jiān)護(hù)資格的案件，在無人提出申請的情況下，民政部門應(yīng)及時(shí)提起

《意見》指出，如果父母的行為符合一定的情形，有關(guān)人員或者單位可以提出撤銷父母監(jiān)護(hù)資格的申請?！兑庖姟妨信e的情形包括：將農(nóng)村留守兒童置于無人監(jiān)管和照看狀態(tài)導(dǎo)致其面臨危險(xiǎn)且經(jīng)教育不改的，或者拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)六個(gè)月以上導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童生活無著的，或者實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄農(nóng)村留守兒童導(dǎo)致其身心健康嚴(yán)重受損的。對于上述情形，在沒有近親屬、村(居)民委員會等個(gè)人或者單位提起訴訟的情況下，民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)中心應(yīng)及時(shí)提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格的訴訟。

系統(tǒng)化和完整性的解讀《意見》對相關(guān)人員和單位在留守兒童保護(hù)中的職責(zé)，可以清晰地看出《意見》立體化地呈現(xiàn)出了如何確保農(nóng)村留守兒童獲得有效監(jiān)護(hù)的具體方法。筆者認(rèn)為不管是對一般兒童群體的保護(hù)，還是對留守兒童的加強(qiáng)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)始終強(qiáng)調(diào)并貫徹其中的兩個(gè)核心理念：父母是未成年子女的監(jiān)護(hù)人，對未成年人的健康成長負(fù)首要責(zé)任，是保障未成年人健康成長的第一責(zé)任人，實(shí)踐中發(fā)生的影響比較大的未成年人權(quán)益被侵害案件，父母都難辭其咎，如南京兩個(gè)女童被餓死的案件，貴州畢節(jié)四個(gè)兒童自殺的案件等；孩子不僅是家庭中父母監(jiān)護(hù)的對象，國家對于未成年人的監(jiān)護(hù)也負(fù)有相應(yīng)責(zé)任，包括積極支持和幫助父母有效履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，在家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)問題時(shí)，依法監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)情況，對侵害孩子權(quán)益或者不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況積極干預(yù)，相關(guān)部門積極追究其法律責(zé)任，在家庭監(jiān)護(hù)缺位的情況下對兒童的最終直接監(jiān)護(hù)職責(zé)。政府及司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)起上述職責(zé)。在留守兒童保護(hù)制度設(shè)計(jì)及實(shí)施構(gòu)成中，上述兩個(gè)指導(dǎo)理念相互補(bǔ)充缺一不可。

結(jié)語：農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護(hù)工作既緊迫又長期，是我國兒童保護(hù)制度發(fā)展過程中需要重點(diǎn)解決的難點(diǎn)問題。2016年國務(wù)院就留守兒童問題發(fā)布專門政策，具有重大意義，體現(xiàn)了國家對農(nóng)村留守兒童的關(guān)心和愛護(hù)。政策只有有效實(shí)施才能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，我們期待這些政策得到有效落實(shí)，為孩子們健康成長夯實(shí)基礎(chǔ)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]全國婦聯(lián)：《中國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況調(diào)研報(bào)告》，http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013-21437965.html

[2]《畢節(jié)4兄妹自殺村：43個(gè)留守兒童“媽媽”跑了》，http://news.qq.com/a/20151215/047790.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang =2052

(責(zé)任編輯：王建敏)

收稿日期：2016-04-25

作者簡介：佟麗華，中致社會發(fā)展促進(jìn)中心主任，北京青少年法律援助與研究中心主任，全國律師協(xié)會法律援助委員會副主任和未成年人保護(hù)專業(yè)委員會主任，主要研究未成年人權(quán)益保護(hù)等。