■ 李　健

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

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我國慈善組織的募用分離與政策建議

■ 李健

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

募用分離可被操作化地定義為募集與使用分離、使用與管理分離，具體包括聯(lián)合勸募、公益眾籌、協(xié)議委托、招投標(biāo)等四種模式。在實踐中，募用分離面臨如何激勵募捐組織資助其他組織而不是自我運作、如何形成募捐組織與服務(wù)組織的平等合作關(guān)系、如何保證募用分離中的信息對稱、如何保證慈善組織合理使用慈善資源等問題。為此，政府應(yīng)支持組建聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織，規(guī)范募用分離的實施方式，提升慈善組織的專業(yè)化水平，加強(qiáng)對募用分離的監(jiān)督管理。

慈善組織募用分離募集組織服務(wù)組織慈善資源

經(jīng)歷了三十多年的風(fēng)雨歷程，中國的慈善事業(yè)無論在捐贈總量還是在慈善行為的覆蓋上都獲得了長足的發(fā)展。截至2014年底，我國社會捐贈總額已經(jīng)達(dá)到1 046億元，已經(jīng)基本建立起覆蓋廣泛、功能齊全、管理規(guī)范、健康有序的慈善事業(yè)體系[1]。但與此同時，慈善事業(yè)運行機(jī)制方面的改革卻相對滯后，慈善款物始終沿襲“誰募集，誰使用”的傳統(tǒng)管理方式，不僅阻礙了慈善資源的合理流動，導(dǎo)致慈善組織運營普遍效率低下和信息不透明，更是各類慈善丑聞頻發(fā)的重要誘因。在這一背景下，國務(wù)院在2014年底發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)中正式提出實行募用分離，2015年民政部又下發(fā)了《關(guān)于鼓勵實施慈善款物募用分離 充分發(fā)揮不同類型慈善組織積極作用的指導(dǎo)意見》。既然募用分離在實踐中如此重要，頂層設(shè)計的政策窗口也已然敞開，接下來亟待厘清的問題是：如何對募用分離進(jìn)行可操作化界定？募用分離在實踐中有哪些表現(xiàn)形式？政府實施激勵和扶持政策的切入點在哪里？這些問題的回答不僅影響到該項制度能否有效執(zhí)行，更關(guān)系到我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

一、募用分離概念的可操作化解讀

根據(jù)《意見》，募用分離是指分離在募集款物上擁有優(yōu)勢的慈善組織與具有服務(wù)專長的慈善組織。這是慈善組織間的一種分工與合作的形式，然而這一界定存在一系列有待厘清的問題。在現(xiàn)實中，完全從事募集而自身不提供服務(wù)或者只是單純提供服務(wù)而不從事募集的慈善組織都是很少見的，這就使得募用分離在實踐操作上變得十分困難。為此，我們試圖從結(jié)構(gòu)、過程和功能三個角度對募用分離的概念進(jìn)行可操作化的解讀。

從結(jié)構(gòu)上看，首先需要明確哪些慈善組織在募集款物方面擁有優(yōu)勢，哪些慈善組織在服務(wù)方面具有專長，然后在此基礎(chǔ)上確定“募”與“用”的主體。不可否認(rèn)，募用合一是在傳統(tǒng)體制環(huán)境下形成的一種慈善事業(yè)運行機(jī)制。從當(dāng)前的實際情況來看，許多具有募集優(yōu)勢的慈善組織在服務(wù)方面同樣也擁有優(yōu)勢，簡單地采取一刀切的分離方式很可能造成資源的浪費和效率的降低，因此需要在嚴(yán)格進(jìn)行組織能力評估的基礎(chǔ)上根據(jù)比較優(yōu)勢做出選擇。還需要注意的是，為維護(hù)捐贈者的利益、確保服務(wù)的水準(zhǔn)以及避免可能存在的合謀，對服務(wù)方的資格進(jìn)行相對苛刻的限制是必要的，例如要求必須是正式登記的慈善組織等。企業(yè)或個人雖可以從事慈善活動，但不宜成為服務(wù)方。

從過程上看，募用分離不僅使募捐組織和服務(wù)組織相互分離，還將引起整個慈善事業(yè)運作流程的變化。募用分離將慈善流程劃分為三個階段：資源募集、資源遞送和服務(wù)提供。有學(xué)者認(rèn)為慈善服務(wù)是慈善資源遞送、利用和服務(wù)提供的統(tǒng)稱，是在慈善資源募集后由慈善組織或其他慈善主體使用慈善資源、服務(wù)于受益人或社會以實現(xiàn)慈善目的的活動；少了慈善服務(wù)，慈善活動的過程鏈條就是不完整的，慈善宗旨就會因缺少“最后一公里”而無法實現(xiàn)[2]。進(jìn)一步而言，資源遞送又是慈善服務(wù)的重中之重，如果這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題則容易產(chǎn)生“漏斗效應(yīng)”，即需求和供給都很大，遞送能力卻不足。

從功能上看，在募用合一模式下，具有官辦背景的募捐組織擁有的權(quán)利通常大于責(zé)任，在所有者虛位的情況下極容易產(chǎn)生自利動機(jī)[3]，尤其是當(dāng)自身運作項目時，侵占慈善資源將變得更加容易，而服務(wù)組織承擔(dān)著提供社會服務(wù)的使命和責(zé)任，卻缺乏相應(yīng)的權(quán)利及應(yīng)有的利益保障，因此不符合權(quán)責(zé)利對等的組織設(shè)計原則。從這個意義上講，募用分離實質(zhì)上強(qiáng)調(diào)對服務(wù)組織尤其是草根慈善服務(wù)組織的“賦權(quán)”，使服務(wù)組織專注于社會問題解決方案的設(shè)計，并有計劃地使用稀缺的慈善資源，同時有利于促使服務(wù)組織在服務(wù)質(zhì)量和能力提升上展開競爭，建立監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，實現(xiàn)不同類型的慈善組織之間權(quán)責(zé)利的對等。

從結(jié)構(gòu)、過程和功能三個方面考察可以發(fā)現(xiàn)，募用分離相比已有的資助概念內(nèi)涵更加豐富，外延更為廣泛：(1)它涉及慈善事業(yè)的眾多參與主體，而不只是單個基金會；(2)它涉及慈善事業(yè)運作和資源流轉(zhuǎn)的全過程，而不僅僅是資助和服務(wù)環(huán)節(jié)；(3)它涉及慈善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，而不是單個組織內(nèi)部的分工。因此，募用分離的概念可以被操作化地定義為：募用分離即募集與使用相分離，使用與管理相分離。在具體操作上，由募捐組織統(tǒng)一籌集慈善資源，并將所籌集款物交由具有服務(wù)專長的慈善組織使用，募捐組織負(fù)責(zé)慈善資源的募集、分配和管理，服務(wù)組織負(fù)責(zé)慈善資源的合理使用，而民政部門與社會公眾負(fù)責(zé)監(jiān)督。

二、慈善組織募用分離模式的種類

根據(jù)慈善款物來源方式的不同，募用分離可以分為增量分離和存量分離兩種。增量分離是募捐組織與服務(wù)組織圍繞新增籌款進(jìn)行合作的一種方式，具體包括聯(lián)合勸募和公益眾籌；存量分離是募捐組織使用既有籌款資助服務(wù)組織的一種方式，具體包括協(xié)議委托和招投標(biāo)。

第一，聯(lián)合勸募。聯(lián)合勸募是指由專門募款的機(jī)構(gòu)有效地集結(jié)社會資源，然后通過專業(yè)的、高度問責(zé)的方式將資源按需分配給合格的服務(wù)組織，并且代替捐贈人監(jiān)督善款的使用情況。在此模式中，服務(wù)組織專心開展工作、服務(wù)社會；小型服務(wù)組織籌款的負(fù)擔(dān)和壓力得到緩解；社會捐贈得以高效使用；社會大眾可免受重復(fù)募款的干擾。換言之，募捐組織在募集慈善資源的同時，通常自己負(fù)責(zé)或與服務(wù)組織共同運營該募捐項目，且該項目只能使用一個統(tǒng)一的募捐品牌，這樣既增強(qiáng)了項目的籌款能力和社會公信力，也有利于擴(kuò)大項目的知名度。由于聯(lián)合勸募通常將籌集的慈善資源用于資助本社區(qū)的服務(wù)組織，服務(wù)組織對參與募捐組織的活動具有較高的積極性。

第二，公益眾籌。公益眾籌是2014年以來流行的一種勸募方式，起初受到商業(yè)眾籌的啟發(fā)，試水成功后迅速推廣至公益慈善領(lǐng)域。公益眾籌可進(jìn)一步分為基于社會網(wǎng)絡(luò)的籌款和面向社會公眾的籌款兩種，與勸募的區(qū)別在于，眾籌通常伴隨著回報訴求，即便是慈善組織的眾籌也要向捐贈者允諾回饋一些手工制品、卡片、感謝信和榮譽(yù)勛章等，并且網(wǎng)站通常要向眾籌項目收取一定比例的管理費。這種方式的優(yōu)點在于：(1)合作門檻低。對于多數(shù)慈善組織而言，籌款是一項很困難的工作，獲得政府購買服務(wù)以及基金會資助的總是鳳毛麟角，而這種方式能夠幫助慈善組織通過互助籌集到所需資金。(2)推廣效應(yīng)強(qiáng)。眾籌是一種不錯的宣傳推廣方式。眾籌的過程就是一次廣告過程，無論項目是否成功，眾籌都是一次展示的機(jī)會。(3)有助于鼓勵創(chuàng)新。眾籌參與者發(fā)起的眾籌項目大多具有不錯的發(fā)展?jié)摿秃軓?qiáng)的創(chuàng)新性。眾籌的關(guān)鍵就在于項目獲得大家的認(rèn)可、得到公眾的支持，這樣才能從支持者那里籌集到所需資金。

第三，協(xié)議委托。協(xié)議委托是募捐組織從機(jī)構(gòu)自身的使命和宗旨出發(fā)，運用已經(jīng)籌集到的善款，委托服務(wù)組織執(zhí)行某一慈善項目或活動并訂立合同，雙方主要通過私下協(xié)商的方式確定資助金額和項目內(nèi)容。這種合作方式是我國當(dāng)前募用分離最主流的模式，具體又可以分為兩種方式：一種是項目官員對慈善組織遞交的申請進(jìn)行評估和篩選，這種方式是當(dāng)前協(xié)議委托的主要形式；另外一種是項目官員根據(jù)募捐組織的使命和宗旨主動搜尋和聯(lián)系符合條件的服務(wù)組織，根據(jù)考察結(jié)果再決定是否資助以及資助的額度。協(xié)議委托的優(yōu)點是比較靈活，雙方能夠通過多次的接觸增進(jìn)相互了解，從而建立起良好的合作伙伴關(guān)系。但問題也同樣明顯，由于協(xié)議的不公開性和評估的隨意性，部分基金會的項目官員可能會向服務(wù)組織索要回報。

第四，招投標(biāo)。招投標(biāo)是募捐組織主動向社會公開征集項目執(zhí)行方的一種擇優(yōu)合作的運作模式。具體而言，在慈善服務(wù)的提供過程中，募捐組織通過事先公布資助要求，吸引服務(wù)組織參與投標(biāo)，然后組織技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的專家對眾多投標(biāo)者進(jìn)行綜合評審，從中擇優(yōu)選定項目的中標(biāo)人。招投標(biāo)模式具體包括公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種形式，其實質(zhì)是以較少的資助獲得最優(yōu)的慈善項目執(zhí)行。招投標(biāo)模式是標(biāo)準(zhǔn)意義上的募用分離，其優(yōu)點在于：(1)可以為服務(wù)組織提供公平競爭的平臺，符合條件的慈善組織都享有中標(biāo)的權(quán)利與機(jī)會；(2)募捐組織有較大的選擇余地，能夠獲得最具競爭力的服務(wù)價格，有利于提高慈善資源的使用效率和慈善服務(wù)的績效；(3)有助于減少資助過程中的投機(jī)行為，使項目官員難以徇私舞弊。

上述劃分僅僅是針對目前行業(yè)內(nèi)存在的募用分離模式的一種簡單梳理。伴隨著慈善事業(yè)改革的不斷深入，未來可能會出現(xiàn)更多的模式。此外，需要注意的是，這些模式之間并不是互斥的，實踐中募用分離可能同時采用上述兩種或兩種以上的模式。

三、實施募用分離需關(guān)注的問題

第一，如何激勵募捐組織資助其他組織而不是自我運作。依據(jù)威廉姆森的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，募捐組織選擇資助其他慈善組織還是自己提供服務(wù)主要取決于交易成本。該交易成本是指在慈善活動所產(chǎn)生的成本之外，因募用分離而花費的全部時間和資金，包括信息傳播、推廣、款物撥付和談判、協(xié)商、簽約、執(zhí)行及監(jiān)督等所花費的成本。如果交易成本過高，募捐組織就會傾向于自己提供服務(wù)。因此，激勵政策的制定要從降低交易成本入手，尤其需要考慮資助的三個基本特征：捐贈的專用性、捐贈的不確定性和合作頻率[4]。

第二，如何形成募捐組織與服務(wù)組織之間的平等合作關(guān)系。依據(jù)艾默生的渠道權(quán)力理論，不同的慈善組織由于在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的位置不同，擁有的權(quán)利大小也不同。募捐組織在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中通常處于強(qiáng)勢地位，服務(wù)組織則是弱勢的一方。實踐中，服務(wù)組織通常采取以下平衡策略：(1)降低權(quán)利優(yōu)勢方所提供的資源的價值，減少對其的依賴；(2)尋求權(quán)利優(yōu)勢方所提供資源的替代品，從而減少對其的依賴；(3)增加提供給權(quán)力優(yōu)勢一方的資源的價值，從而提高對方的依賴水平；(4)減少權(quán)利優(yōu)勢方所擁有的替代者以提高對方的依賴水平[5]。在這四種機(jī)制中，與可替代性相關(guān)的第二種和第四種平衡策略具有獨特的實用價值，可以通過政府購買服務(wù)、拓寬多元化的資金來源渠道以及服務(wù)組織建立聯(lián)盟的方式來實現(xiàn)。

第三，如何保證募用分離過程中的信息對稱。依據(jù)斯蒂格勒的不完全信息理論，捐贈者、募捐組織、服務(wù)組織與受益者之間存在著廣泛的信息不對稱，形成了雙層委托代理的關(guān)系，可能出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險，比如將募集款物撥付給服務(wù)能力差的組織以及募捐組織挪用善款等，還可能產(chǎn)生募捐組織與服務(wù)組織之間合謀的風(fēng)險[6]。哈薩尼認(rèn)為，可以通過定義貝葉斯-納什均衡來尋求最優(yōu)的契約或制度安排，讓代理人吐露實情。委托人可以通過一些信號如項目成本、組織聲譽(yù)等獲取信息。這一問題的解決涉及慈善信息公開的一系列規(guī)定[7]。

第四，如何保證慈善組織對慈善資源的合理使用。根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)所有者享有剩余占有權(quán)，有較強(qiáng)的激勵動機(jī)去提高效益。沒有產(chǎn)權(quán)制度的社會是一個效率絕對低下、資源配置無效的社會[8]。慈善款物具有產(chǎn)權(quán)缺位的特征，募捐組織享有慈善款物的分配權(quán)，服務(wù)組織享有慈善款物的使用權(quán)，但都不享有其所有權(quán)和收益權(quán)。這一特征導(dǎo)致在募用分離過程中可能產(chǎn)生募捐組織與服務(wù)組織合謀的風(fēng)險，需要政府開發(fā)出一套防范合謀的機(jī)制，以保證慈善資源的合理使用。

上述問題中，第一個和第二個是募用分離的結(jié)構(gòu)問題，第三個反映的是募用分離的過程問題，第四個屬于功能問題。如果這些問題無法解決，募用分離在實踐中難免遭遇尷尬。

四、實施募用分離的政策建議

第一，支持組建聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織。鼓勵慈善組織在自愿基礎(chǔ)上根據(jù)不同的社會服務(wù)鏈、行業(yè)、地域建立聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織，互相支持配合，開展和提供成規(guī)模、多內(nèi)容、多方位服務(wù)的慈善項目，加大組團(tuán)建設(shè)力度，形成慈善組織自我發(fā)展、自我教育、自我服務(wù)的共同體。適當(dāng)降低聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織的登記注冊門檻，鼓勵實行一業(yè)多會，加大政府向聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織購買服務(wù)的力度，充分發(fā)揮其可提供集中服務(wù)和對慈善服務(wù)進(jìn)行整體設(shè)計的優(yōu)勢。適當(dāng)放開聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織向公眾募集慈善款物的限制，允許其經(jīng)批準(zhǔn)后在限定區(qū)域內(nèi)從事公開募捐活動，所籌集的慈善資源在成員之間按約定分配使用。發(fā)揮聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織在培育孵化、聯(lián)系服務(wù)、資源支持、溝通反映和人才集聚等方面的功能。聯(lián)合型、行業(yè)性組織要強(qiáng)化為會員服務(wù)的意識，研究制定慈善服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)核算服務(wù)成本，著力提高成員的專業(yè)服務(wù)水平；同時要健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部管理制度，建立成員信用檔案，加強(qiáng)內(nèi)部的自律和誠信建設(shè)。

第二，規(guī)范募用分離的實施方式。募捐組織選擇合作和資助對象時應(yīng)該遵循公開、公正、公平和誠實信用的原則，維護(hù)社會公共利益和項目有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。應(yīng)完善募用分離評審制度，保障受益對象對慈善服務(wù)的選擇權(quán)。多家募捐組織聯(lián)合進(jìn)行或涉及資金量較大的募用分離應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行招投標(biāo)。加快建立第三方獨立評估機(jī)制，制定評估規(guī)則和評估指標(biāo)，加強(qiáng)對慈善項目的評估和審計，并及時發(fā)布評估結(jié)果。慈善資金中要預(yù)留一定比例的評估費用，涉及金額較大的項目要委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，評估和審計機(jī)構(gòu)要確保評估和審計的獨立性，切實保證慈善款物的合理使用。

第三，提升慈善組織的專業(yè)化水平。加強(qiáng)公益慈善人才培養(yǎng)，鼓勵高校和職業(yè)院校設(shè)立公益慈善相關(guān)專業(yè)，逐步建立公益慈善專業(yè)多層次的人才培養(yǎng)體系，推動學(xué)科建設(shè)，拓展人才培養(yǎng)渠道，為慈善組織輸送專業(yè)人才。引導(dǎo)國內(nèi)大專院校、科研院所和社會智庫從事慈善服務(wù)規(guī)劃、慈善培訓(xùn)課程體系、慈善項目評審方法、慈善項目評估工具等方面的研究，為募用分離的順利開展提供智力支持。建立勸募師、社會事務(wù)師、會員管理師等新增職業(yè)的分級認(rèn)證體系，盡快協(xié)調(diào)相關(guān)部門推動公益慈善專業(yè)人才的職稱評定工作，打通人才的培養(yǎng)發(fā)展通道，在工資待遇或社會福利方面對專業(yè)人才給予優(yōu)待。

第四，加強(qiáng)對募用分離的監(jiān)督管理。(1)建立募用分離特別說明制度。募捐組織與服務(wù)組織在合作開展公開勸募活動時，須向勸募對象就慈善資源使用做出特別說明。說明內(nèi)容包括勸募活動的目的、慈善資源的分配方式、慈善項目的概況、提取行政支出的比例和其他信息。(2)建立募用分離特別報告制度。募捐組織與服務(wù)組織在募用分離時應(yīng)簽署正式的合作協(xié)議，并向民政部門進(jìn)行特別報告。報告內(nèi)容應(yīng)包括募用分離方式、雙方協(xié)議條款、慈善項目概況和其他信息。(3)建立募用分離監(jiān)督檢查制度。民政部門要完善對涉及重大活動、重大支出和重大項目的募用分離的專項檢查制度、慈善組織及其負(fù)責(zé)人的信用記錄制度，建立公眾舉報機(jī)制，依法對募用分離中出現(xiàn)的非法竊取、挪用和占有慈善資源的違法違規(guī)行為進(jìn)行曝光和處罰。(4)建立募用分離信息披露制度。實行募用分離的慈善組織應(yīng)通過報刊、廣播、電視或互聯(lián)網(wǎng)等媒體向社會公眾披露募用分離的相關(guān)信息，包括資源募集和分配情況、項目運行概況和其他信息，自覺接受社會公眾查詢和監(jiān)督。慈善組織披露的信息資料應(yīng)當(dāng)真實、準(zhǔn)確、完整，不能有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。

結(jié)語：募用分離的提出與實施，既受歐美發(fā)達(dá)國家慈善發(fā)展潮流的影響，也符合我國社會治理創(chuàng)新及慈善事業(yè)改革的需要。受益對象需求多元化、慈善服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)以及專業(yè)化分工帶來的效益提升，是實施募用分離的驅(qū)動力。在良性競爭的勸募市場環(huán)境下，慈善組織會依據(jù)經(jīng)驗做出理性選擇。在當(dāng)前市場還不夠成熟的情況下，政府的誘導(dǎo)性政策就好比一把雙刃劍，既可能與市場機(jī)制形成有效互補(bǔ)，也可能降低慈善資源配置的有效性。因此，募用分離政策的制定需要充分考慮各種因素和條件，與整個慈善事業(yè)的改革協(xié)同并舉、同步推進(jìn)，只有這樣才能最大限度地實現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。

[1]楊團(tuán)：《慈善藍(lán)皮書：中國慈善發(fā)展報告2015》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第30頁。

[2]謝瓊：《規(guī)范慈善服務(wù)：我國慈善立法不可或缺》，載《中國行政管理》，2015年第6期。

[3]王名 賈西津：《試論基金會的產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu)》，載《公共管理評論》，2004年第1期。

[4]Williamson, Olive E.,The Economic Institutions of Capitalism. New York: The Free Press, 1985.

[5]Emerson,R.M.,Power-dependence Relations. American Sociological Review, 1962,(2).

[6]Stigler, G. J.,The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 1971, (1).

[7]Harsanyi J.C.,Games with Incomplete Information Played by “Bayesian” Players. Management Science, 1967, (3).

[8]Coase R. H.,The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960，(3).

(責(zé)任編輯：劉向?qū)?

2016-06-13

李健，中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，中央民族大學(xué)基金會研究中心執(zhí)行主任，主要研究慈善組織、社會企業(yè)。

本文系國家社會科學(xué)基金項目“互嵌式民族社區(qū)異質(zhì)性與族際融合關(guān)系研究”(課題編號：15CMZ024)、北京市優(yōu)秀人才資助青年拔尖個人項目“北京市政府購買服務(wù)模式選擇研究”(課題編號：2015000026833ZS08)的階段性研究成果。