李　蓬

(淮海工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 連云港，222005)

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國情國策研究

中國城鄉(xiāng)基層民主政治面臨的困境和對策

李蓬

(淮海工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 連云港，222005)

[摘要]民主政治是現(xiàn)代國家政治發(fā)展的必然選擇，在中國特色社會主義民主政治建設(shè)中，中國基層民主政治起到了非常重要的作用。改革開放后中國基層民主政治圍繞“村民自治”和“居民自治”，取得了很大的成就，但同時(shí)也存在一些問題，諸如鄉(xiāng)村居民政治效能感水平偏低，參與的渠道、范圍有限；參與的深度較淺，各層次的政治參與水平均不高；城市居民的社區(qū)政治效能感雖表現(xiàn)出良好態(tài)勢，但社區(qū)外在政治效能感仍高于社區(qū)內(nèi)在政治效能感，表現(xiàn)出一定的臣民文化特點(diǎn)；中國城市居民的政治參與主動性有限，政治參與的水平和深度均較低；等等。新時(shí)期應(yīng)積極培育公民社會，拓展公共領(lǐng)域；妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)社會和諧；強(qiáng)化堅(jiān)持溝通協(xié)商，注重達(dá)成共識；保障有序參與，夯實(shí)治理基礎(chǔ)；完善治理體制，創(chuàng)新治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)；民主政治；困境；對策

中國基層民主政治30余年的發(fā)展歷程，不僅填充了“人民公社”和“單位制”解體后國家權(quán)力的真空，而且從真正意義上讓村民和市民走到了政治生活的前臺。在這個(gè)過程中，中國基層民主政治的發(fā)展，不僅構(gòu)成了“中國模式”的重要組成部分，也極大提升了民眾民主能力和素質(zhì)。但在基層民主政治發(fā)展取得成就和受到高度評價(jià)的同時(shí)，我們?nèi)匀恍枰茖W(xué)、客觀、冷靜地分析中國基層民主政治的不足和問題，才能更好地深化基層民主政治建設(shè)和推進(jìn)社會主義民主政治健康發(fā)展。

一、中國城鄉(xiāng)基層民主政治取得的成就

基層民主作為中國特色社會主義民主最廣泛的實(shí)踐活動，是我國政治建設(shè)和政治體制改革的重要組成部分。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展,中國城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)，在民主選舉、民主決策、民主管理、以法治國、政治透明等方面取得了巨大成就，在推動構(gòu)建具有中國特色社會主義民主政治中發(fā)揮了巨大作用。

(一)中國鄉(xiāng)村民主政治取得的成就

對于中國這樣一個(gè)后現(xiàn)代化國家而言，基層民主政治的推行是其政治發(fā)展中的重大進(jìn)步。這種進(jìn)步在村民政治效能感和政治參與方面體現(xiàn)得相當(dāng)突出：在政治效能感方面，村民的影響型政治效能感(指農(nóng)民自認(rèn)為具有影響村莊政治的能力，這種政治效能感往往會直接引發(fā)政治行為，成為政治行為的導(dǎo)引器，具有動力的性質(zhì))略高于了解型政治效能感(指農(nóng)民自認(rèn)為對于鄉(xiāng)村政治是了解的，熟悉的，這種類似于政治認(rèn)知上的主觀感知，其實(shí)是農(nóng)民對于鄉(xiāng)村相關(guān)政策和規(guī)定乃至政治運(yùn)作的基本認(rèn)知，這是一個(gè)最為基本的主觀能力，這種能力建立在了解和認(rèn)識的基礎(chǔ)上)，盡管是在低水平政治效能感基礎(chǔ)上形成的特點(diǎn)，但也充分表明，村民政治效能感正在從一個(gè)較低水平向較高水平推進(jìn)，村民不僅具有了一定政治知識的主觀感知，而且也具有了一定影響村委會和村干部的主觀能力感，這種中低水平的主觀能力感必將成為今后升華為較高水平政治效能感的基礎(chǔ)，成為中國基層民主政治的推動力。而這樣美好圖景的出現(xiàn)，還需要我們繼續(xù)推進(jìn)中國鄉(xiāng)村自治，真正讓村民能夠做鄉(xiāng)村的主人，成為“民主管理、民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督”的主體，切實(shí)讓村民當(dāng)家做主。另外，從外在政治效能感的特征看，回應(yīng)型政治效能感(是農(nóng)民以為村委會和村干部會回應(yīng)其要求，這種類型的政治效能感具有了行為意向的性質(zhì))高于重視型政治效能感(是農(nóng)民以為村委會以及村干部對于其要求是重視的，這種類型的政治效能感只停留在認(rèn)知層面，并沒有達(dá)到行為意向的層面)，說明村民對于村委會對其問題的解決絕不是停留在重視層面上，而是上升到行為意向上，這種正面的、良性的村民感知說明村委會和村干部不僅重視村民的需求，也會在主觀意向上給予積極回應(yīng)，體現(xiàn)了為民服務(wù)的意識，也說明村民對村委會是有制約的。

從相關(guān)調(diào)查中我們知道，農(nóng)村居民政治參與活動主要集中在村委會選舉上，其次是人大代表的選舉，而其他的參與活動則十分稀少。每三年舉行一次的選舉活動，在鄉(xiāng)村政治生活中已經(jīng)成為必不可少的生活要素，尤其對于中國村民而言，能夠用自己的一票決定村委會干部是其政治權(quán)利的典型表現(xiàn)，也是人民當(dāng)家做主的具體范例，因此，這項(xiàng)高頻次的參與活動已經(jīng)說明了鄉(xiāng)村民主政治取得了相當(dāng)矚目的成績。另外，從參加選舉的主動性和被動性來看，有六成的村民選擇主動參加村委會選舉，有兩成的村民是在動員下參加選舉的，大多數(shù)村民能夠主動參與村委會選舉，說明這些村民是積極的，也說明村民明白自己的行為會對村委會造成什么樣的影響，具有較為清晰的自主意識。亨廷頓認(rèn)為，在發(fā)展中國家，都市和鄉(xiāng)村的窮人更可能從事的是動員參與，而不是自動參與[1]134，而與亨廷頓的認(rèn)識存在較大差異的是，中國村民從原來的動員性參與轉(zhuǎn)變到今天具有自主意識的主動參與，正是這改革開放30年以來鄉(xiāng)村民主政治的成就所在。

(二)中國社區(qū)民主政治取得的成就

在中國，社區(qū)居委會的選舉晚于村委會選舉近10年，而且在制度執(zhí)行和落實(shí)方面存在不少的問題，但是從我們的調(diào)查中可喜的發(fā)現(xiàn)，城市居民的政治效能感高于村民的政治效能感，而且達(dá)到較為適合的水平，適度的政治效能感說明城市居民已經(jīng)具備較為理性的、平衡的居民態(tài)度，為社區(qū)民主進(jìn)一步的發(fā)展奠定了良好的心理基礎(chǔ)。雖然這種態(tài)度或許不是社區(qū)民主的直接結(jié)果，但是也說明城市居民在現(xiàn)代化過程中所受到的環(huán)境影響與基層單位的民主鍛煉是其適度政治效能感形成的主要因素。同時(shí)，我們也看到，在政治參與方面，城市居民政治參與的廣度、范圍、內(nèi)容以及渠道均優(yōu)于農(nóng)村居民。

雖然從參與選舉的比例上講，村委會選舉遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于居委會，但是，并不能說明城市居民不具備相應(yīng)的民主態(tài)度和能力，相反我們恰恰可以看出，城市居民在沒有直接的、濃厚的選舉刺激下，已經(jīng)具備了相應(yīng)的政治參與態(tài)度，由此可見，城市居民對于民主的接受程度和感知充分說明社區(qū)民主乃至城市民主的可行性，社區(qū)民主是未來中國民主建設(shè)的又一亮點(diǎn)。

二、當(dāng)下中國城鄉(xiāng)基層民主政治面臨的困境分析

眾所周知，民主是需要條件的，即需要制度的給予、經(jīng)濟(jì)的刺激乃至社會的發(fā)展，但是民主政治的先天條件，更多是指公民自身所具有的公民精神，這種精神中包含有自由、平等的政治訴求以及具有相應(yīng)的政治效能感等要素。世界上較為成熟的民主國家，公民所具有的政治效能感更多地來自學(xué)校和家庭的政治社會化，形成了在公共生活中的主觀政治能力，這種主觀能力成為一種潛在的政治能量，一旦環(huán)境所需，如選舉等活動，就會直接轉(zhuǎn)化為政治行為。但是，中國作為發(fā)展中國家，社會不具備民主政治的先天條件和后天土壤，反映到鄉(xiāng)村社會，后天環(huán)境的刺激是其習(xí)得民主態(tài)度的唯一來源。

鄉(xiāng)村民主政治的開展與推進(jìn)，不應(yīng)只是制度的表面貫徹和形式化的村委會選舉，而應(yīng)在追求程序與規(guī)范民主的過程中，使得這種民主制度和要求深化到民眾的“骨髓”中，形成民主政治所需要的較為穩(wěn)定和一致的民主態(tài)度，這種民主態(tài)度是較高水平的、積極的、信任的和全面的。但從中國村民村莊政治效能感來看，情形卻不容樂觀。

(一)村民低水平村莊效能感和參與說明鄉(xiāng)村民主政治深度不夠

1.村民低水平的村莊內(nèi)、外政治效能感。盡管中國的鄉(xiāng)村民主帶有較強(qiáng)的動員性和強(qiáng)制性，但是在多年的制度熏陶下，鄉(xiāng)村已經(jīng)形成了以“民主選舉”為核心的民主氛圍，村民應(yīng)具有中等水平的政治效能感。但事實(shí)是村民具有的村莊內(nèi)在、外在政治效能感水平較低，相當(dāng)多的村民認(rèn)為自己并沒有具備相應(yīng)的政治知識和影響力，也不認(rèn)為村委會和村干部是可以依賴和信任的。

低水平的村莊內(nèi)在政治效能感表明：第一，相當(dāng)一部分村民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)是不積極和不滿意的。阿爾蒙德認(rèn)為，一個(gè)主觀上有能力的公民更有可能是一個(gè)積極的公民[2]，反之，一個(gè)主觀上沒有能力的公民則不可能是一個(gè)積極的公民，一個(gè)消極的公民是無法對政府形成壓力和影響的。在鄉(xiāng)村，內(nèi)在政治效能感較低的村民無法對村委會形成約束，村委會自然也不會在意民眾的意見而對自己的行為有所規(guī)約，這樣自我監(jiān)督和自我管理也就無法達(dá)到。同時(shí)，村莊內(nèi)在政治效能感低的村民，往往也是對村委會和村干部不滿意的村民，大部分人在談?wù)摯逦瘯x舉和村干部的時(shí)候持著一種抱怨情緒。當(dāng)這種抱怨情緒無法正常宣泄的時(shí)候，就會形成強(qiáng)烈的疏離感和無力感，從而帶來政治活動的自卑感和政治參與的非制度化傾向。第二，村民與村委會的關(guān)系并不理想，低水平的政治效能感反映出的是村民輸入村委會的意見較少，沒有足夠的影響力。同時(shí)也說明村委會給予的輸出村民也不認(rèn)同，形成了一種不信任的關(guān)系，映射出現(xiàn)實(shí)層面村民與村委會關(guān)系的疏離。

村民村莊政治效能感總體偏低的特點(diǎn)引發(fā)的一個(gè)問題是，為什么村委會和村干部都是村民自己選舉出來的，村民對其卻感到疏離和不滿意呢？造成這一問題的原因可能是，當(dāng)選了的村干部并沒有像他們承諾的那樣真正滿足村民的需求，而是更多地滿足了自己的需求；其次，當(dāng)選的村干部本身就是宗族和金錢政治下的產(chǎn)物，自然不會滿足大多數(shù)村民的要求。如果在這樣的情景下多次進(jìn)行的村委會選舉必定強(qiáng)化了這樣的觀念，使得村民有較為強(qiáng)烈的挫敗感和無力感，政治效能感自然也不會太高。

2.村民低水平的政治參與。從研究中我們發(fā)現(xiàn)，村民的政治參與表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：低水平，即總體政治參與水平極低；政治參與的深度以維持性參與為主，推動性政治參與和敦促性政治參與極少，政治參與表現(xiàn)出來的水平低于村民的政治效能感。鄉(xiāng)村民主政治的核心和外在表現(xiàn)就是村民的政治參與，具有較為適度的政治參與水平是保證民主政治發(fā)展的基本條件，如果在鄉(xiāng)村政治生活中，村民的參與政治的活動僅能處于維持的狀態(tài)，那就說明：第一，從村民自身來講，其不是一個(gè)積極的參與者，他是冷漠的，不愿意參與政治的；第二，從制度設(shè)計(jì)的角度看，村民委員會選舉法所能提供的參與平臺使得村民政治參與的程度難以提升；第三，村民參與政治的內(nèi)在動力不足，驅(qū)使其參與的動力多來自于外在和動員。由我們的研究可知，村民所具備的政治效能感水平較低，不足以形成較大的動力促使村民參與鄉(xiāng)村政治。驅(qū)使其參與的動力，一是物質(zhì)誘因，二是利益驅(qū)使，三是動員。因此，鄉(xiāng)村民主政治的程度也就難以提升。

2010年10月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條表明——村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督[3]這四個(gè)民主相輔相成，共同推進(jìn)基層民主政治的發(fā)展。而在現(xiàn)實(shí)中，透過高比例的村委會選舉可以看出，民主選舉成為唯一體現(xiàn)基層民主政治的標(biāo)志，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在村民自治中逐漸弱化和消失，村民代表大會、村民大會乃至村務(wù)公開僅是曇花一現(xiàn)，隨即淹沒在每三年一次的村民選舉浪潮之中。

如果說鄉(xiāng)村民主選舉是村民自治的發(fā)端和核心，那么民主決策、民主管理和民主監(jiān)督則是村民自治可以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。只有將村民大會、村民代表大會以及村務(wù)公開等組織活動常態(tài)化，才能真正約束和監(jiān)督村委會及其干部的行為，也才能在村莊真正形成民主政治的氛圍，使得民主選舉規(guī)范化和秩序化。要想真正改變現(xiàn)狀，必須拓寬除基層選舉以外的參與渠道和參與途徑。

(二)村民“單一性”“非均衡性”效能感和參與反映鄉(xiāng)村民主政治廣度不夠

1.村民“單一性”和“非均衡性”的政治效能感。從我們調(diào)研資料看出，中國村民的村莊政治效能感表現(xiàn)出有關(guān)選舉的“單一趨向”的高水平，其他方面的低水平，說明村民所習(xí)得的政治效能感是單一化的，這種單一化的政治態(tài)度很難達(dá)到較高水平，也很難形成一種態(tài)度習(xí)慣，從而轉(zhuǎn)化為公民文化。再者，中國村民的村莊政治效能感中還表現(xiàn)出“高外在、低內(nèi)在”以及“低村莊、高政府”的特點(diǎn)，這顯示出其形成的政治效能感是非均衡的。單一趨向的高效能表明村民習(xí)得的政治態(tài)度僅僅是某一活動刺激的結(jié)果，那么導(dǎo)致這一結(jié)果則是當(dāng)這一刺激物存在時(shí)才能激發(fā)出較高的政治效能感，表現(xiàn)出短暫、無法遷移的特點(diǎn)，不利于形成較為穩(wěn)定的政治態(tài)度；而“高外在、低內(nèi)在”的政治效能感依然表明村民重視村委會和政府的“輸出”，而不重視自己的“輸入”。村民的政治效能感的“高政府、低村莊”表明村民的影響力都達(dá)不到鄉(xiāng)村，卻可以“影響”距離較遠(yuǎn)的各級政府，這是村民對于政府，尤其中央政府良好政策的效能感，而且最終體現(xiàn)在外在政治效能感上，村民對于中央決策以及中央政府的印象在很大程度上提升了其政府政治效能感。但是這并不能說明鄉(xiāng)村民主具有良好的狀態(tài)，恰恰印證了其不足。

鄉(xiāng)村民主政治的廣度不夠的原因在于：第一，鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)是在制度架構(gòu)下獨(dú)腳行走，《村民委員會組織法》雖然已經(jīng)規(guī)定村民自治要進(jìn)行民主管理、民主選舉、民主監(jiān)督和民主決策，但是在鄉(xiāng)村實(shí)際的運(yùn)作中只是做到了“民主選舉”，造成制度浪費(fèi)和制度失效；第二，在這樣單一種類的民主選舉中，受到很多不利因素的影響，宗族勢力和物質(zhì)誘因乃至不良的干群關(guān)系，都使得應(yīng)該正常發(fā)展的基層民主的效力大打折扣；第三，應(yīng)該在民主國家發(fā)揮作用的社會人口學(xué)因素在中國鄉(xiāng)村民主生活中的作用并沒有體現(xiàn)，具有較高社會地位的村民，如高收入村民和黨員村民也沒有形成高水平的內(nèi)在政治效能感；第四，村民所表現(xiàn)的內(nèi)在政治效能感低于外在政治效能感，說明村民會更為看重政治系統(tǒng)的輸出在自己政治能力上的投射和作用，也說明村民較為依賴村委會和村干部，而不是很倚重自己對政治系統(tǒng)的影響和作用。這種特點(diǎn)其實(shí)是中國公民比較獨(dú)特的表現(xiàn)，也是中國傳統(tǒng)政治文化影響的結(jié)果。在官與民的關(guān)系中，民仰仗官，民渴望清官的情節(jié)從古至今一直是中國老百姓的特點(diǎn)，在涉及的諸多利益訴求上，中國老百姓急切尋找“清官”、尋找“高官”的期盼是其解決問題的首要選擇，幾乎不會想到運(yùn)用法律或者制度程序解決自己的問題。這種現(xiàn)象其實(shí)說明中國鄉(xiāng)村治理和管理，包括社會管理更多人治色彩和集權(quán)化特點(diǎn)。西方，尤其是英美前民主國家，以及臺灣等后民主化地區(qū)，公民的政治效能感均呈現(xiàn)出內(nèi)在政治效能感高于外在政治效能感的特點(diǎn)。

2.村民單一趨向、非組織化的政治參與。由相關(guān)調(diào)研可知，村民的政治參與的高比例集中表現(xiàn)在村委會選舉上，參選比例均達(dá)到75%以上，而其他的政治參與形式和內(nèi)容相對較少。這種“一枝獨(dú)秀”的政治參與態(tài)勢，一方面可以說明民主選舉已取得一定的成就，另一方面也說明村民政治參與的渠道有限，不能為村民提供更多的參與活動。而一個(gè)民主社會，參與形式多元化，參與內(nèi)容較豐富，參與的渠道也應(yīng)日趨寬大。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，村民的政治參與多釆用原子化的、非組織化的方式進(jìn)行，而且也多是“私下接觸”。合作性不強(qiáng)、公開性不強(qiáng)，這說明村民彼此之間的信任感不髙，無法形成較為有力的影響性組織；也說明鄉(xiāng)村非正式組織的形成非常困難，村民無法依托其完成個(gè)人的政治訴求。這種現(xiàn)狀可以解釋為什么村莊中難以形成監(jiān)督的力量，也就難以達(dá)到制約鄉(xiāng)村干部的目的。政治參與的功能非常有限。

中國鄉(xiāng)村基層民主30年，只是開啟了民主的序幕，依托鄉(xiāng)村“民主選舉”進(jìn)行的制度和文化建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。這需要在大幅度提升村民受教育水平的同時(shí)，開展規(guī)范民主和實(shí)質(zhì)民主的教育，也需要剪除宗族勢力和物質(zhì)誘因的刺激，使得村民習(xí)得更加穩(wěn)定的持久的民主態(tài)度，當(dāng)然更為重要的是在現(xiàn)實(shí)政治系統(tǒng)中擴(kuò)展村民政治參與的途徑和渠道，深化鄉(xiāng)村民主政治。

(三)市民已具備適度的政治效能感，但參與度較低，社區(qū)民主需讓權(quán)于民

盡管城市社區(qū)民主進(jìn)程沒有鄉(xiāng)村民主進(jìn)行得時(shí)間長，但是在我們的調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，城市居民的政治態(tài)度呈上揚(yáng)趨勢，而且普遍比村民水平高，表現(xiàn)出良好的態(tài)度特征。同時(shí)政治參與的廣度也好于村民。這些結(jié)果雖然不一定完全得益于社區(qū)民主的推進(jìn)，但是城市居民所具有的得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件以及已經(jīng)進(jìn)行的民主訓(xùn)練將這種態(tài)度可以遷移過來，成為社區(qū)民主建設(shè)的良好基礎(chǔ)。但是我們也發(fā)現(xiàn)，城市居民的政治參與水平也極低，維持性政治參與低于村民，表明社區(qū)民主政治的發(fā)展有喜也有憂。

1.市民效能感水平反映社區(qū)民主已具有較好的態(tài)度儲備。相比較村民而言，城市居民的社區(qū)政治效能感和政府政治效能感水平適中，總體政治效能感均己超過平均數(shù)，表現(xiàn)出良好的態(tài)度特征。城市居民政治效能感的特點(diǎn)表明，盡管社區(qū)選舉和自治大大滯后于鄉(xiāng)村選舉，但是，弱選舉的社區(qū)并不見得是居民的政治效能感就低，而其他選舉形式以及發(fā)達(dá)的信息沖擊或許已經(jīng)成為居民較高效能的真正來源，這種“遷移”的態(tài)勢使得居民不需要過多的現(xiàn)實(shí)政治的歷練就可以儲備相應(yīng)的政治能量，成為社區(qū)自治和社區(qū)管理可依賴的心理要素。其次，城市居民的社區(qū)內(nèi)在政治效能感也高于村民，在自知影響力上社區(qū)居民要高于村民。同時(shí)社區(qū)內(nèi)在政治效能感“單一化”趨勢降低，彌漫性特征初顯；城市居民的社區(qū)外在政治效能感中，回應(yīng)型外在政治效能感高于重視型外在政治效能感，則說明居民對于居委會良好的反饋和較為積極的評價(jià)，也說明居委會和居委會干部在對居民提出的問題上的重視和反應(yīng)是主動的、積極的。這樣積極的政治效能感說明城市居民大部分己具有“積極公民”的主觀素養(yǎng)，如果輔以良好的制度環(huán)境便可形成公民能力。同時(shí)從調(diào)查中可見，城市居民政府政治效能感低于社區(qū)政治效能感，政府內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感均低于社區(qū)，這一特點(diǎn)對于中國現(xiàn)實(shí)政治而言是比較符合的，城市居民認(rèn)為其更能影響和關(guān)注社區(qū)的公共事務(wù)和民主選舉，同時(shí)也更以為社區(qū)居委會干部更加重視和回應(yīng)他們的訴求。政府各級干部和組織在現(xiàn)實(shí)生活中距離較遠(yuǎn)，他們是無法影響和干預(yù)的。但是，社區(qū)居民對于政府以及國家大事的自我認(rèn)知度較高，表明城市居民具備良好的政治知識。城市居民在政治效能感上水平適中，表現(xiàn)理性的特征，恰是民主社會公民應(yīng)具有的態(tài)度，因此，對于中國社區(qū)民主和自治而言，城市居民已具備良好的心理?xiàng)l件，可以與社區(qū)居委會乃至更高一級政府進(jìn)行溝通與協(xié)商。

2.市民政治效能感依然表現(xiàn)出內(nèi)外的不均衡，社區(qū)民主內(nèi)力不足。同村民政治效能感一樣，城市居民不管在社區(qū)政治效能感方面還是政府政治效能感方面，均表現(xiàn)出“內(nèi)低，外高”的趨勢，社區(qū)政治效能感中，內(nèi)在、外在差異顯著。這依然表明，城市居民無法擺脫“臣民”的特質(zhì)，注重社區(qū)居委會和各級政府的政策輸出以及回饋，更多地選擇服從政令，而不是努力發(fā)出自己的聲音去改變決策。從這點(diǎn)來說，城市居民仍然屬于可依賴的公民而不是積極的公民。這樣的狀態(tài)可以充分反映出中國社區(qū)民主自治中內(nèi)力不足的問題，社區(qū)民主選舉和民主活動依然是國家主導(dǎo)下的結(jié)果，城市居民沒有真正的內(nèi)在需求，民主化進(jìn)程處于“疲軟”狀態(tài)。

3.市民參與嚴(yán)重不足，反映出社區(qū)民主政治的制度實(shí)施仍有一定缺陷。與村民不同，市民的政治參與廣度較大，不僅在居委會選舉方面具有較高的比例，在人大代表選舉、單位選舉乃至在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表意見等都占有較髙比例。由此可見，廣泛的參與渠道和途徑使得城市居民政治參與活動之間具有彌散性的趨勢，是居委會選舉和基層民主建設(shè)乃至民主改革的積極方面。這種“彌散性”的政治參與行為成為政治環(huán)境中的重要組成部分，在一定程度上強(qiáng)化了市民的政治態(tài)度，從反面成為促進(jìn)居民政治效能感提升的重要因素。城市居民的這一政治參與特點(diǎn)是社區(qū)民主建設(shè)極為寶貴的資源。然而，從調(diào)査中我們也發(fā)現(xiàn)，居民政治參與的總體水平和深度令人擔(dān)憂?？傮w政治參與水平較低，維持性政治參與程度也不高，距離村民的維持性政治參與差距較大，推動性政治參與和敦促性政治參與也非常有限。如此之低的政治參與與較高的政治效能感形成了大的反差，這也將會是今后政治不穩(wěn)定的緣由之一。這也說明居委會選舉的維持和推進(jìn)舉步維艱，同時(shí)反映出現(xiàn)有社區(qū)的民主選舉和自治存在著無法回避的現(xiàn)實(shí)缺陷，過于明顯的操控性特點(diǎn)使得社區(qū)民主“形式化”和“程序化”，無法真正吸引城市居民，使得本無利益吸引的社區(qū)選舉更加降低了人們參與的積極性。因此，加強(qiáng)社區(qū)民主的實(shí)際運(yùn)作，減少街道辦與上級政府的人為操控，真正把選舉權(quán)回歸居民，方是社區(qū)民主政治的要義。這樣從一定程度上會將城市居民較高的政治效能感能量發(fā)揮出來，減少在其他問題上的沖動和張力，也是保障社會穩(wěn)定的重要手段。

綜上，城市居民己具備社區(qū)民主政治所需要的民主態(tài)度，這是今后中國民主建設(shè)的寶貴資源，如何讓這一積極的態(tài)度能夠持續(xù)而且發(fā)揮其能動性，不僅需要進(jìn)一步在制度上完善社區(qū)自治的相關(guān)法規(guī)，將社區(qū)居委會的決定權(quán)和選舉權(quán)真正給予居民，提升居民的政治參與水平，社區(qū)民主才會具有更強(qiáng)的生命力。

(四)城鄉(xiāng)居民效能與參與的關(guān)系特點(diǎn)顯示出基層民主政治有待深化

不管是村民還是市民，他們的政治效能感與政治參與之間的關(guān)系具有一致的特點(diǎn)，即村莊(社區(qū))內(nèi)在政治效能感均是影響政治參與及其類型的主要變量，而且也表現(xiàn)出低層次的了解型政治效能感對于高、低層次政治參與的解釋度都很強(qiáng)勢的特點(diǎn)。當(dāng)然在城市居民中，也體現(xiàn)了影響型政治效能感對于上述政治參與的解釋度逐漸增大的趨勢。

這一研究結(jié)論充分證明了城鄉(xiāng)居民內(nèi)在政治效能感是引發(fā)政治參與的內(nèi)在動力系統(tǒng)，但是中國城鄉(xiāng)居民內(nèi)在政治效能感的低層次趨向?qū)е抡螀⑴c的動力不強(qiáng)，而且大有低層次的內(nèi)在政治效能感就足以引發(fā)現(xiàn)有水平的推動性政治參與和敦促性政治參與。從這點(diǎn)來說，中國基層民主政治建設(shè)的水平依然“虛弱”，并沒有構(gòu)筑起城鄉(xiāng)居民較高的政治參與水平，更沒有轉(zhuǎn)化和沉淀到城鄉(xiāng)居民的政治態(tài)度層面。這種虛弱的、膚淺的城鄉(xiāng)居民的態(tài)度與行為關(guān)聯(lián)性特征或許正是中國基層民主政治“發(fā)育不良”的有利佐證，也是當(dāng)前基層民主政治遭遇瓶頸的極好說明。由于在城鄉(xiāng)居民中沒有形成較高、較強(qiáng)勢的態(tài)度行為模式，就難以形成民主國家所必備的公民精神，也就難以進(jìn)一步推進(jìn)基層民主發(fā)展。

研究也發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民的外在政治效能感與政治參與沒有直接的關(guān)聯(lián)性，說明城鄉(xiāng)居民外在政治效能感無法促進(jìn)政治行為的產(chǎn)生。但是城鄉(xiāng)居民的外在政治效能感又表現(xiàn)出高于內(nèi)在政治效能感的特點(diǎn)，又說明城鄉(xiāng)居民對于政府、村委會以及居委會具有較高的政治信任感和政治依賴感，這種信任感和依賴感無疑是政府、村委會和居委會開展工作的基礎(chǔ)。但同時(shí)也表明，中國城鄉(xiāng)居民的政治態(tài)度和行為表征仍帶有較深的“臣民文化”的恪印。阿爾蒙德和維巴這樣描述道：“臣民的政治文化存在著一個(gè)對分化了的政治系統(tǒng)和該系統(tǒng)輸出方面的取向的高頻率，但是對特殊輸入對象的取向以及對一個(gè)作為積極參與者的自我取向，則都近似于零。”[1]18

三、新時(shí)期解決中國城鄉(xiāng)基層民主政治困境的路徑思考

根據(jù)上述分析，我國的城鄉(xiāng)基層治理面臨著新的挑戰(zhàn)和困難，同時(shí)也面臨著新的機(jī)遇。應(yīng)立足于中國社會的具體條件和現(xiàn)實(shí)情境，根據(jù)影響城鄉(xiāng)基層治理的因素，提出以下對策和建議：

(一)培育公民社會，拓展公共領(lǐng)域

公共領(lǐng)域的形成是同公民社會的成長分不開的。具有獨(dú)立意識的公民社會的成長，是社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是社會主義民主政治發(fā)展的必要途徑。由于我國是后現(xiàn)代化國家，工業(yè)化、現(xiàn)代化同城市化進(jìn)程、公民身份的迅速轉(zhuǎn)移和嬗變疊加在一起，極大地加劇了我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷的復(fù)雜性。特別是當(dāng)前，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展期與矛盾凸顯期并存的關(guān)鍵階段，改革開放的深入要求政治體制與之配套，在這種情況下，培育具有理性、寬容精神的現(xiàn)代公民，引導(dǎo)他們相互理解、相互尊重，合法有序地表達(dá)政治參與的權(quán)利和要求，是我國社會現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要使命。人民政協(xié)高揚(yáng)人民主權(quán)原則，是實(shí)行有序政治參與的重要渠道和制度平臺。在我國社會主義民主政治發(fā)展進(jìn)程中，重視發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主的制度和資源優(yōu)勢，最大限度將社會變遷中產(chǎn)生的新生政治力量納入現(xiàn)行政治體制內(nèi)，引導(dǎo)公民合法有序地表達(dá)政治訴求，是一項(xiàng)長期而艱巨的歷史任務(wù)。

隨著公共領(lǐng)域的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，社團(tuán)和政黨成為公民政治參與的重要工具。因此，應(yīng)高度重視社團(tuán)和政黨的作用，發(fā)揮政黨整合社會和實(shí)行社會動員的作用。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，是中國唯一所有合法政黨參加的，并以本黨派名義在其中活動的多黨合作組織。人民政協(xié)這種與生俱來的黨派合作性，是其不同于其他政治組織的顯著特征，為人民政協(xié)體現(xiàn)和發(fā)揮我國社會主義政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢提供了必要的政治和組織保證。隨著我國政黨制度的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)不斷發(fā)展，我國政黨制度的包容性有了很大增強(qiáng)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)針對我國多黨合作中政治協(xié)商主體不明確、政治協(xié)商的內(nèi)容比較模糊、政治協(xié)商的形式和程序不夠規(guī)范以及缺乏對政治協(xié)商效果的客觀評價(jià)機(jī)制等問題，采取措施并進(jìn)一步明確政治協(xié)商的主體，更加重視發(fā)揮界別的作用；建立確定協(xié)商內(nèi)容的民主協(xié)商機(jī)制，重視中共與參加政協(xié)的各單位、各界別的直接政治協(xié)商；進(jìn)一步完善政治協(xié)商的形式和程序，建立科學(xué)合理的評價(jià)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)社會和諧

政治公共領(lǐng)域的一項(xiàng)重要功能是協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，用相對合理的方式來解決沖突。這種解決方法是建立在理性批判的基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前，我國政治和社會領(lǐng)域中涉及黨和國家工作全局的政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系以及海內(nèi)外同胞關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系。在全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國各政黨、各團(tuán)體、各民族、各階層、各種宗教信仰群眾以及海內(nèi)外同胞之間，在根本利益一致的基礎(chǔ)上，存在著具體利益的差別。我們要發(fā)揮人民政協(xié)各協(xié)商主體平等參與的特點(diǎn)和作用，在各社會階層、利益群體平等參與協(xié)商的基礎(chǔ)上，在維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的切身利益的同時(shí)，教育和引導(dǎo)廣大人民群眾超越各自利益，共同維護(hù)和發(fā)展全國人民的根本利益，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)中華民族的根本利益，為全面建設(shè)小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興共同奮斗。

(三)堅(jiān)持溝通協(xié)商，注重達(dá)成共識

為了尋求應(yīng)對公共挑戰(zhàn)的路徑，政治過程中的參與者必然會在恰當(dāng)?shù)男袨槁窂缴线_(dá)成一致。協(xié)商民主，就其一般意義來說，就是通過溝通、協(xié)商、比較，消除各種歧見，凝聚和達(dá)成共識的過程。哈貝馬斯曾經(jīng)深刻地闡述了話語交往的理論和實(shí)踐意義，指出協(xié)商必須以相互交換意見為基礎(chǔ)。在不同形式的辯論和協(xié)商中，交往前提必須得到滿足。在我國經(jīng)濟(jì)社會變遷中，化解和消除不同利益群體的利益差別，實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與，根本途徑在于堅(jiān)持民主協(xié)商的方式，尊重差別，求同存異，實(shí)現(xiàn)在公共利益一致基礎(chǔ)上的團(tuán)結(jié)。但是，這種達(dá)成共識的過程，并不是要求參與各方在所有問題上保持或達(dá)成一致。它只是要求在相同的公共協(xié)商過程中公民能夠持續(xù)合作與妥協(xié)。這同人民政協(xié)的協(xié)商議事原則也是一致的。人民政協(xié)政治協(xié)商，是參加政協(xié)的各個(gè)方面民主的、平等的、真誠的協(xié)商，政治協(xié)商的重點(diǎn)不在于事后表決，而在于事前廣泛聽取意見，進(jìn)行充分討論，最大限度求得共識。即使有人對政治協(xié)商事項(xiàng)有不同意見，在不違反章程規(guī)定的各項(xiàng)原則前提下，也允許保留。

(四)保障有序參與，夯實(shí)治理基礎(chǔ)

一方面要求保障城鄉(xiāng)居民的有序參與，激活治理主體的能動性。通過進(jìn)一步推動電子政務(wù)的發(fā)展，完善政府公關(guān)信息發(fā)布平臺的建設(shè)。保障廣大居民對基層政府公共信息的了解，擴(kuò)大民眾對社會公共事物的知情權(quán)。使基層民眾參與社會公共事務(wù)的內(nèi)容、方式、途徑，做到有法可依、依法參與，使民眾參與朝著常態(tài)化、理性化、制度化的方向發(fā)展。同時(shí)注重社會輿論的引導(dǎo)，重塑城鄉(xiāng)居民的社會認(rèn)同和政府認(rèn)同。信息化時(shí)代政府認(rèn)同的重塑，要求打破傳統(tǒng)的封閉性，主動合理利用網(wǎng)絡(luò)媒體等進(jìn)行有效溝通，通過與公眾充分地溝通和交流，達(dá)成解決問題的共識。要建立輿情監(jiān)測系統(tǒng)，對廣受關(guān)注的公共事務(wù)實(shí)施輿情收集、分析處理、輿情預(yù)警等措施，有的放矢地觀察民意走向，搭建起與公眾溝通互動的平臺?；鶎诱淖冊噲D隱瞞事實(shí)的傳統(tǒng)思想，要以主動的姿態(tài)重塑政府威信與權(quán)威，加強(qiáng)政府的影響力、公信力和吸引力。最后要營造城鄉(xiāng)居民主動性強(qiáng)、理性負(fù)責(zé)的社會文化。在通過大眾媒體大力普及參與知識，激發(fā)民眾的參與熱情的同時(shí)，也要求基層政府對其做出正確的判斷，積極引導(dǎo)廣大民眾關(guān)注并參與公共事務(wù)，提高其社會參與的理性和責(zé)任感。

(五)完善治理體制，創(chuàng)新治理機(jī)制

為適應(yīng)動蕩多變的復(fù)雜環(huán)境，增加組織的靈活性和適應(yīng)性，提高工作效率，需要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化、多元化和扁平化的行政體制改革，減少基層的行政組織層級。一方面要形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政令通暢的基層行政管理體系。在有效劃分基層政府權(quán)力性質(zhì)及邊界的基礎(chǔ)上，加快對城鄉(xiāng)基層政府的精簡和整合，形成明確、完善的權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)行政管理輻射功能與行政區(qū)劃的管理幅度相匹配的行政管理體制。另一方面要培育特色鮮明、功能強(qiáng)大的城鄉(xiāng)基層社會組織。在持續(xù)加大消除社會組織行政化特征的工作力度，規(guī)范登記管理制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會組織加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)社會能力。創(chuàng)新靈活高效、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基層治理運(yùn)行機(jī)制。一是創(chuàng)新運(yùn)作規(guī)范、多元參與的城鄉(xiāng)社會組織與社會事務(wù)管理機(jī)制。要求充分發(fā)揮各類城鄉(xiāng)社會組織在配置市場和社會資源、動員和鼓勵(lì)社區(qū)民眾參與甚至協(xié)調(diào)社會群體利益關(guān)系方面的積極作用。逐步形成政府行政管理與居民自治有機(jī)銜接和良性互動的城鄉(xiāng)基層社會事務(wù)分類管理機(jī)制，推動城鄉(xiāng)基層社會事務(wù)合作治理機(jī)制的形成。二是建立統(tǒng)籌公平、效率提升的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化供給機(jī)制。要求建立跨部門、跨領(lǐng)域的公共服務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)中的規(guī)模積累和擴(kuò)散效應(yīng)。在充分尊重當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件前提下，有針對性、有計(jì)劃、分階段地推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。三是探索反應(yīng)迅速、應(yīng)對有力的基層危機(jī)管理與矛盾調(diào)處體制。打破危機(jī)事件和基層社會矛盾過程中的排外性和封閉性，建立基層政府主導(dǎo)，非政府公共組織、新聞媒體、工商企業(yè)、民眾等多元主體相互協(xié)作和快速聯(lián)動的基層危機(jī)管理與矛盾調(diào)處體制，以社會需求和矛盾化解為導(dǎo)向，逐步創(chuàng)新社會危機(jī)管理及矛盾調(diào)處和協(xié)同信息交流機(jī)制以及績效評估機(jī)制。

總之，城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)作為國家民主政治建設(shè)的重要組成部分，在當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，基層經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念等都正在發(fā)生深刻變化，這些變化在給社會發(fā)展創(chuàng)造財(cái)富、激發(fā)社會活力的同時(shí)，也給城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)帶來諸多新問題和新挑戰(zhàn)。因此，要積極適應(yīng)城鄉(xiāng)基層社會國家整合和社會融合的新型發(fā)展趨勢，更新傳統(tǒng)的發(fā)展思路和模式，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)的改革創(chuàng)新，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)體系。

[參考文獻(xiàn)]

[1][美]薩繆爾·亨廷頓.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與[M].北京：華夏出版社，1991.

[2][美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，西德尼·維巴.公民文化——五個(gè)國家的政治態(tài)度和民主制[M].北京：東方出版社，2008:171.

[3]中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].[2010-10-29].http://www.china.com.cn.

〔責(zé)任編輯：崔家善〕

Difficulties of Chinese Urban and Rural Grass-Roots Democracy and Politics and Its Countermeasures

Li Peng

(CollegeofMarxism,HuaihaiInstituteofTechnology,Lianyungang,Jiangsu222005)

Keywords:urban and rural areas; democracy; predicament; countermeasures

Abstract：Democracy is the inevitable choice of modern political development, and in socialist democratic political construction with Chinese characteristics, the Chinese grassroots democracy has played a very important role. After the reform and opening up, China grassroots democracy focusing on the "villager autonomy" and "resident autonomy" has made great achievements, but there are also some problems, such as low levels of efficacy in rural villager politics, and approach of participation, limited scope; shallow depth participation of political participation at all levels are not high. Political efficacy in urban communities, although showing a good trend, but the external political efficacy is still higher than the internal political efficacy in communities, showing some features of subject culture: political participation initiative of Chinese urban residents is limited, the level and depth of political participation is low and so on. In the new era, we should actively cultivate civil society, expand the public domain; properly coordinate interests, promote social harmony; strengthen communication and consultation, focus on reaching consensus; guarantee orderly participation, reinforce the foundation of governance; improve governance systems, innovate governance mechanisms.

[收稿日期]2016-05-10

[基金項(xiàng)目]2015年江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目“制度視角下城鄉(xiāng)居民政治參與行為的比較研究——以連云港市為例”(2015SJB669)

[作者簡介]李蓬(1970-)，男，山東梁山人，副教授，碩士，從事馬克思主義中國化及中共黨史黨建研究。

[中圖分類號]D621

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0037-08

·現(xiàn)代中國基層治理研究專題·