財政政策工具應(yīng)用研究課題組

經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換中的財政政策工具應(yīng)用研究*

財政政策工具應(yīng)用研究課題組

經(jīng)濟增長動力是指能夠促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，帶動總體經(jīng)濟增長的要素或者機制。分析和梳理經(jīng)濟增長動力，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長動力的變化情況，是研究財政改革發(fā)展問題的前提，有助于未雨綢繆，更好地發(fā)揮財政政策對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的促進作用。本文以山東為例，在分析經(jīng)濟增長動力對財政影響的背景下，歸納總結(jié)了山東創(chuàng)新財政政策工具的應(yīng)用及成效，在借鑒國內(nèi)先進省份有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了創(chuàng)新財政政策工具支持山東經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換的政策建議。

經(jīng)濟增長 動力轉(zhuǎn)換 財政政策 創(chuàng)新

一、財政支持經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟增長一直是經(jīng)濟學研究的核心問題之一，國外學者圍繞這個問題進行了深入研究，并形成了諸多理論。這些理論對經(jīng)濟增長和財政作用的認識在不斷深化，從重視勞動在經(jīng)濟增長中的地位到崇尚資本積累的決定性作用，再到強調(diào)以人的素質(zhì)為中心的知識、技術(shù)和人力資本的積累，從亞當·斯密主張通過“看不見的手”來調(diào)節(jié)經(jīng)濟，到主張發(fā)揮政府在經(jīng)濟增長中的促進作用。

（一）古典經(jīng)濟學派的經(jīng)濟增長理論和財政政策取向

亞當·斯密認為經(jīng)濟增長表現(xiàn)為國民財富的增長，經(jīng)濟增長的主要動因是勞動數(shù)量的增加和勞動效率的提高，而勞動數(shù)量的增加主要取決于人口數(shù)量的增長，勞動效率的提高主要依靠分工協(xié)作。馬爾薩斯也認為人口的增長是一國幸福和繁榮的保證。隨后又有李嘉圖等古典學派經(jīng)濟學家認為，借助于國際貿(mào)易，可以不斷地增加財富和人口，從而把對外貿(mào)易置于經(jīng)濟增長發(fā)動機的地位上，但其發(fā)展原動力仍然是人口和產(chǎn)品的增長。

在財政政策主張方面，古典經(jīng)濟學派的學者們認為政府只要做好“守夜人”，就能促進經(jīng)濟增長，經(jīng)濟即使在短期內(nèi)偏離充分就業(yè)，也不會存在長期的衰退。因此，他們反對政府利用財政政策干預(yù)經(jīng)濟，主張財政收支平衡，反對赤字和舉債。

（二）凱恩斯學派的經(jīng)濟增長理論和財政政策取向

凱恩斯在1936年發(fā)表的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中，詳盡闡述了其對經(jīng)濟增長的理解，凱恩斯的追隨者們又在此基礎(chǔ)上進一步完善了該理論。他們認為產(chǎn)能過剩和失業(yè)率居高不下的根源是有效需求不足，必須刺激有效需求，經(jīng)濟才能恢復(fù)活力。但是市場機制難以自動擴大有效需求，因此必須通過政府擴大支出，甚至運用財政赤字等方法對經(jīng)濟進行必要的干預(yù)以實現(xiàn)總供給與總需求平衡，也就是要發(fā)揮“看得見的手”的作用。20世紀40年代，哈羅德和多馬在凱恩斯理論的基礎(chǔ)上推導(dǎo)出長期經(jīng)濟增長模型，即哈羅德—多馬增長模型。他們證明了當經(jīng)濟活動偏離最優(yōu)的長期均衡增長路徑時，無法自行恢復(fù)，這時需要政府對相關(guān)經(jīng)濟變量進行干預(yù)，使其回歸最優(yōu)的增長路徑。此外，凱恩斯還利用乘數(shù)理論說明增加政府投資可導(dǎo)致收入成倍增加，產(chǎn)生促進經(jīng)濟增長的連鎖反應(yīng)。西方學者通過研究還得出：不僅政府投資具有乘數(shù)效應(yīng)，政府購買、稅收和轉(zhuǎn)移支付等，也同樣具有乘數(shù)效應(yīng)。

凱恩斯學派以乘數(shù)論和邊際消費傾向為依據(jù)，主張政府擴大財政支出，實行政府赤字，甚至舉債籌款救濟失業(yè)。在稅制改革上提倡以直接稅為主代替以間接稅為主，以累進稅代替比例稅，從而調(diào)節(jié)收入，刺激消費需求的提高。

（三）新古典經(jīng)濟增長理論和財政政策取向

以索洛模型為代表的新古典經(jīng)濟增長理論認為，資本、勞動力和技術(shù)進步是影響經(jīng)濟增長的三大因素。相較于古典經(jīng)濟學派，新古典經(jīng)濟增長理論弱化了勞動力在經(jīng)濟增長中的作用，強調(diào)了技術(shù)進步的重要性。模型中的技術(shù)進步是廣義上的技術(shù)進步，是指在產(chǎn)出的增長中，不能被勞動和資本等要素投入解釋的那一部分產(chǎn)出增長，也就是全要素生產(chǎn)率（TFP）。換言之，這里的技術(shù)進步不僅包括狹義技術(shù)進步，而且包括經(jīng)濟發(fā)展過程中勞動者知識、技能的提高和擴散，管理水平的提高，改進生產(chǎn)要素的配置和規(guī)模生產(chǎn)的效應(yīng)，制度創(chuàng)新等，這無疑擴充了技術(shù)進步的內(nèi)涵。同時，該理論認為資本、勞動力和技術(shù)進步可以通過市場機制進行調(diào)整，充分就業(yè)均衡可以通過生產(chǎn)中勞動與資本的配合比例來調(diào)整，即如果勞動力比資本增長更快，勞動者的工資就相比于資本利率下降，反之，工資就會提高，企業(yè)家對于價格非常敏感，他們會采用先進技術(shù)，改變要素投入結(jié)構(gòu)。

相比凱恩斯主義學派，索洛等人認為財政政策在經(jīng)濟增長中的作用較為單一。他們主張以貨幣供給量作為單一性的政策指標，財政政策作用于社會儲蓄率，以社會儲蓄率為傳導(dǎo)媒介，進而促進經(jīng)濟的增長。

（四）內(nèi)生經(jīng)濟增長理論和財政政策取向

20世紀80年代中期以來，內(nèi)生經(jīng)濟增長理論蓬勃發(fā)展。相較于索洛模型，內(nèi)生增長理論的主要突破是把技術(shù)進步看作內(nèi)生變量，又將技術(shù)進步細化為人力資本及研究與開發(fā)（R&D）。

羅伯特·盧卡斯首先提出了人力資本的概念，并闡明了人力資本與技術(shù)進步及經(jīng)濟增長之間的關(guān)系。他把人力資本分為兩類，一般性人力資本和專業(yè)化人力資本，后者所擁有的專業(yè)知識可以促進技術(shù)進步，并能夠促使勞動與資本收益遞增，從而實現(xiàn)經(jīng)濟長期增長。但專業(yè)人力資本有正外部效應(yīng)，企業(yè)投資收益率要低于社會效益率，因此需要政府的力量介入，消除社會邊際產(chǎn)量與私人邊際產(chǎn)量之間的不對等，鼓勵企業(yè)和個人投資于人力資本。

隨后，保羅·羅默提出專業(yè)化生產(chǎn)即研究與開發(fā)（R&D）也可以促進經(jīng)濟增長，并將R&D理論和不完全競爭假設(shè)同時加入增長模型。在該模型中，他認為技術(shù)的研究與開發(fā)有非競爭性和非排他性，但同樣也具有明顯的外部性，所以需要政府的力量使企業(yè)研究與開發(fā)活動能夠達到社會最優(yōu)水平，主張政府把財政支出用于鼓勵研究與開發(fā)，即為相關(guān)部門提供資金和補貼，從而促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展。

二、山東經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換分析

改革開放以來，山東經(jīng)濟保持較快增長速度，尤其是從1991年開始，基本保持兩位數(shù)的增長速度。但2008年金融危機之后，經(jīng)濟增速總體上呈波動下行態(tài)勢。進入“十二五”之后，山東經(jīng)濟增速開始回落，從2011年的10.9％降為2015年的8％。雖然金融危機引發(fā)的出口需求收縮影響了山東經(jīng)濟發(fā)展，但從根源上看，主要還是經(jīng)濟增長動力不足，傳統(tǒng)增長方式已無法拉動經(jīng)濟快速增長，而新興動力尚在培育，山東經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，并呈現(xiàn)出諸多新特征。

（一）供給動力：由要素規(guī)模投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動

黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，黨的十八屆五中全會又提出創(chuàng)新等五大發(fā)展理念。在新常態(tài)下，要從根本上解決發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)層次偏低、資源環(huán)境約束趨緊等問題，兼顧發(fā)展速度與質(zhì)量、統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)模與結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要依靠科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)換發(fā)展動力。從山東情況看，長期以來經(jīng)濟增長主要依靠勞動、資本、資源等傳統(tǒng)要素驅(qū)動實現(xiàn)，我們通過柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立各供給要素對經(jīng)濟增長影響的模型，對2005年以來各要素的貢獻率進行了實證分析。生產(chǎn)函數(shù)設(shè)定如下：

其中，Yt為總產(chǎn)出，Kt為資本投入，Lt為勞動投入，At為全要素生產(chǎn)率，μ為隨機擾動項。用國內(nèi)生產(chǎn)總值作為總產(chǎn)出，用固定資本存量作為資本投入，用經(jīng)濟活動總?cè)藬?shù)作為勞動投入。

我們從《山東統(tǒng)計年鑒》選取2005-2014年的數(shù)據(jù)，對經(jīng)濟增長貢獻率進行測定分析（見表1）。結(jié)果顯示，資本投入對山東經(jīng)濟增長的貢獻率一直處于主導(dǎo)地位，特別是在金融危機期間，受國家的大規(guī)模投資刺激政策影響，2009年資本投入對經(jīng)濟增長的貢獻率達到80％，但自2010年之后，資本投入對經(jīng)濟增長的貢獻率整體處于下滑趨勢，2013年更是下滑到了71.7％；勞動對山東經(jīng)濟增長的貢獻率則比較穩(wěn)定，除個別年份，基本處于4.5％-7.5％區(qū)間內(nèi)；在2008年全球金融危機之后，全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長的貢獻率雖然處于一個小幅上升的趨勢，但與資本對經(jīng)濟增長的貢獻率相比，還處于一個比較低的水平。

表1 2005年以來山東各要素對經(jīng)濟增長的貢獻率

隨著山東經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)要素投入面臨制約瓶頸，也難以支撐山東經(jīng)濟的穩(wěn)定可持續(xù)增長。2014年，全省勞動年齡人口占比為72％，比2010年降低2.4個百分點，4年間勞動年齡人口凈減少近80萬人，人口總撫養(yǎng)比由2010年的34.4％連續(xù)攀升至2014年的38.9％，全省勞動年齡人口的減少和人口總撫養(yǎng)比系數(shù)的提高，必然會帶來儲蓄率的下降和勞動力成本的提高，進而會導(dǎo)致投資率的下降和資本存量增速放緩。與此同時，支撐全省經(jīng)濟發(fā)展的土地供應(yīng)缺口逐年加大、資源環(huán)境制約逐年增強。繼續(xù)沿用以生產(chǎn)要素規(guī)模擴大帶動經(jīng)濟快速增長的發(fā)展模式將難以為繼，必須提升創(chuàng)新在經(jīng)濟增長中的貢獻率。

近年來，山東創(chuàng)新步伐不斷加快，R&D經(jīng)費支出由2010年的672億元增加到2014年的1304.1億元，年均增長14.2％，高于固定資產(chǎn)投資年均增長1.4個百分點。2014年，山東企業(yè)執(zhí)行的R&D經(jīng)費支出占全省R&D經(jīng)費支出的90.4％，比2010年提高1.1個百分點，全省企業(yè)R&D支出增加到1179.4億元，比2010年增加了579.2億元。從高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來看，2013年高新技術(shù)企業(yè)數(shù)為2015個，比2010年增加了168個；有R&D及相關(guān)活動情況的有535個，比2010年增加了204個；R&D經(jīng)費支出156.2億元，比2010年增加84.2億元，翻了一番多。隨著創(chuàng)新投入的增加和創(chuàng)新水平的提高，創(chuàng)新在經(jīng)濟增長中的貢獻率也會越來越高，將逐步取代要素投入，成為經(jīng)濟增長的第一動力。

（二）需求動力：由投資拉動轉(zhuǎn)向消費推動

改革開放以來，山東投資增長強勁，成為拉動經(jīng)濟增長的主要需求動力。從2008-2014年的數(shù)據(jù)來看，除2008年外，山東投資需求對經(jīng)濟增長拉動百分點均高于消費拉動百分點，投資對經(jīng)濟增長速度的拉動作用明顯（見圖1）。從社會固定資產(chǎn)投資、社會商品零售總額增長速度來看，2008年以來兩者都呈現(xiàn)下降趨勢，除2011年外，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯高于社會商品零售總額增長速度（見圖2）。

圖1：2008-2014年投資和消費對山東經(jīng)濟增長的貢獻率

圖2：2008-2014年山東社會固定資產(chǎn)投資和商品零售總額增長速度

但是我們也要看到，2008年全球經(jīng)濟危機后的新一輪投資擴張，導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等結(jié)構(gòu)性失衡問題。2013年國務(wù)院下發(fā)化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見，要求山東消化鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、船舶、煤炭6個行業(yè)過剩產(chǎn)能，從實施情況看，鋼鐵、煤炭、船舶3大行業(yè)消化產(chǎn)能過剩的任務(wù)仍然嚴峻。此外，山東經(jīng)濟增長所需的投資成本在不斷增加，投資對經(jīng)濟發(fā)展貢獻率的指標“投資效果系數(shù)”由2009年的0.106下降到2014年的0.096。在未來一個時期，投資在山東經(jīng)濟增長中仍將發(fā)揮積極作用，但拉動作用會逐步降低。

雖然消費對經(jīng)濟增長的貢獻率低于投資，但從圖1來看，以2013年為臨界點，消費的貢獻率在上升，投資的貢獻率卻在下降，兩者之間的差距在逐漸縮小。同時，由于近年來各級政府嚴控支出，政府消費下降，2014年山東政府消費比上年減少893億元，考慮到這一因素，消費中居民消費的貢獻率更高。消費是最終需求，在激發(fā)經(jīng)濟活力、提高發(fā)展質(zhì)量中具有基礎(chǔ)性作用?？梢哉f，山東已進入消費需求持續(xù)增長、消費結(jié)構(gòu)加快升級、消費拉動經(jīng)濟作用明顯增強的重要階段，消費提升不僅有利于改變過于依賴投資的增長格局，而且消費需求的擴大能夠引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，特別是信息消費、文化消費、健康養(yǎng)老消費等新型消費，將促成經(jīng)濟發(fā)展新動力和增長點。2016年山東出臺了支持擴大消費的40條措施，將進一步發(fā)揮出消費對經(jīng)濟增長的引導(dǎo)作用，成為拉動經(jīng)濟增長的主要需求動力。

（三）產(chǎn)業(yè)動力：由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)拉動

改革開放以來，工業(yè)主導(dǎo)山東經(jīng)濟增長的特點比較明顯。從1984-2014年的數(shù)據(jù)看，山東地區(qū)生產(chǎn)總值中第二產(chǎn)業(yè)增加值一直占據(jù)主導(dǎo)地位（見圖3），2006年最高，達到57.4％，之后占比逐步下降，但仍基本占據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值的半壁江山，2015年三次產(chǎn)業(yè)占比為7.9：46.8：45.3；第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率也一直占據(jù)主導(dǎo)地位（見圖4），最高年份貢獻率達89.3％。第二產(chǎn)業(yè)由工業(yè)和建筑業(yè)組成，工業(yè)產(chǎn)值在第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比一直在87％-95％之間浮動，第二產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)也能反映出工業(yè)在整個經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位。在經(jīng)歷多年的迅速擴張后，受成本上漲、產(chǎn)能過剩和有效需求不足等因素影響，工業(yè)增速不斷下降，低于地區(qū)生產(chǎn)總值增速和第三產(chǎn)業(yè)增速（見圖5），工業(yè)相對比重下降的趨勢開始形成。

圖3：1984-2014年山東第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占比

圖4：1984-2014年山東第二、三產(chǎn)業(yè)貢獻率

圖5：2008-2014年山東地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增速

從發(fā)展趨勢來看，雖然工業(yè)主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè)比重仍高于第三產(chǎn)業(yè)，但山東第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，與第二產(chǎn)業(yè)占比差距逐步縮小，2010年山東二、三產(chǎn)比重為54.2：36.6，2015年則為46.8：45.3。山東服務(wù)業(yè)保持增長領(lǐng)先、比重提升態(tài)勢，逐漸成為帶動和支撐經(jīng)濟增長的核心力量，且健康、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、金融、物流、旅游、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)蓬勃發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出“高級化”趨勢。而工業(yè)內(nèi)部，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)格局正在加快打破，三產(chǎn)融合、高端高質(zhì)、信息化引領(lǐng)的發(fā)展?jié)u成新常態(tài)，裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增速和占比都在提升，新產(chǎn)品、新行業(yè)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式正在加速成長，生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)化、智能化步伐加快。服務(wù)業(yè)及新興經(jīng)濟的快速發(fā)展，逐步推動山東產(chǎn)業(yè)發(fā)展從低端邁向中高端，在實現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的同時，形成高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長的“多點支撐”。

（四）制度動力：由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場配置資源

好的制度環(huán)境是經(jīng)濟增長的重要動力，制度變革也一直貫穿經(jīng)濟發(fā)展始終。20世紀90年代以來，山東經(jīng)濟發(fā)展一直伴隨著政府與市場關(guān)系定位的演變。相當長一段時間里，山東采取的都是政府主導(dǎo)的不完全市場經(jīng)濟模式。這一制度模式對推動經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但產(chǎn)生了一些問題，如“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴重，影響到了經(jīng)濟發(fā)展和市場作用發(fā)揮。一方面，政府對市場的過度干預(yù)，造成了資源配置效率低下甚至是浪費，束縛了市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。另一方面，政府監(jiān)督不到位問題突出，導(dǎo)致市場秩序紊亂。當前實現(xiàn)經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵就是推進市場化改革，讓市場在資源配置中起決定性作用，靠市場的力量和產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新培育形成新的增長點。政府層面，應(yīng)通過轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、減稅讓利，加快形成有序規(guī)范的市場環(huán)境；通過加快財稅金融改革、深化商事制度改革等途徑，將資源配置的決定權(quán)交給市場；通過市場方式解決好以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風險，不斷增強經(jīng)濟的內(nèi)生動力。

三、經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換對財政的影響分析

新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和背景都在發(fā)生深刻變化，如何保持經(jīng)濟增速與質(zhì)量效益的科學平衡，實現(xiàn)增長后勁與增長方式的培育轉(zhuǎn)換，完成經(jīng)濟質(zhì)量與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，促進經(jīng)濟管理與調(diào)控方式的正確運用，對財政運行模式和財政支持方式提出了新的挑戰(zhàn)。

一方面，推動新舊動能轉(zhuǎn)換迫切要求財政政策轉(zhuǎn)型提速。一是，對新動能的培育，已不能單純依靠傳統(tǒng)的無償補助市場主體方式，需要更多采用市場化方式和現(xiàn)代金融手段，激發(fā)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型內(nèi)生動力。從當前看，傳統(tǒng)財政投入模式的邊際產(chǎn)出效應(yīng)正在弱化，過去的低效、重復(fù)性無償財政投入對經(jīng)濟增長拉動效力日趨衰減，并導(dǎo)致了嚴重的產(chǎn)能過剩和資源錯配。資源配置由市場起基礎(chǔ)性作用向起決定性作用轉(zhuǎn)換，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機制保障。新常態(tài)下財政政策的運用，需要更多借助市場機制，發(fā)揮財政資金的貨幣乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)更多金融、社會資本投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟發(fā)展打造持續(xù)動力引擎。二是，對舊動能的升級，也不能采取固有的“輸血”方式，需要更多采取支持資源整合和并購重組方式，實現(xiàn)騰籠換鳥、浴火重生。產(chǎn)業(yè)是否轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)得好、經(jīng)濟是否升級升得對，檢驗標準就是附加值是不是得到了提升，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、化工業(yè)同樣能夠依靠科技進步打造高附加值產(chǎn)品。轉(zhuǎn)型時期財政政策的重點方向之一，就是推動舊動能向價值鏈的高端發(fā)展，這需要對原有產(chǎn)業(yè)進行重新整合，勢必需要財政“花錢換機制”，通過“贖買”的方式打破要素資源整合的障礙，通過資源優(yōu)化重組實現(xiàn)成本的降低、效率的提升，把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈推向高端。同時還要注意，市場是區(qū)分新舊動能天然的試金石，市場機制決定產(chǎn)能出清，政府盡量不要干預(yù)。三是，財政投資作用的發(fā)揮，不能再采取政府“包打天下”的辦法，需要在法治框架下創(chuàng)新渠道手段，探索引導(dǎo)金融、社會資本投資實體項目的措施。當前，投資仍是拉動增長的有效手段，積極財政政策對于提振市場信心有著不可替代的作用。但2014年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》實施以來，地方政府通過融資平臺投資搞建設(shè)渠道受阻。適應(yīng)要求，地方政府投資建設(shè)不能再采用傳統(tǒng)的舉債融資模式，必須創(chuàng)新公共資源運營模式，積極探索政府和社會資本合作（PPP）等市場化建設(shè)模式，既為項目提供可持續(xù)的資金保障，又為市場主體開辟廣闊投資空間。四是，對體制機制的改革，財政要更多承擔經(jīng)濟成本和社會成本。從國際經(jīng)驗看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型會令需要財政兜底的人群數(shù)量增加，兜底社會保障是改革時期財政支出的主要方向。全面推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，涉及深層次利益調(diào)整，必然需要政府付出改革成本；在發(fā)展動力轉(zhuǎn)換、化解過剩產(chǎn)能過程中，財政還要承擔“維穩(wěn)器”作用，做好兜底轉(zhuǎn)型成本的準備，如對下崗職工的安置、社保支出的保障、金融風險的防范等事關(guān)群眾利益、符合發(fā)展方向的支出主動“買單”，通過釋放改革紅利來激發(fā)經(jīng)濟活力、推動轉(zhuǎn)型發(fā)展。

另一方面，經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換深刻影響財政可持續(xù)增長。一是，“L”型增長是動力轉(zhuǎn)換期經(jīng)濟發(fā)展的長期趨勢，由于經(jīng)濟增長與財政收入的顯著相關(guān)性，經(jīng)濟增速的放緩將直接影響財政收入增長。財政是經(jīng)濟的“晴雨表”，隨著固定資產(chǎn)投資增速的減緩、一般貿(mào)易進出口的下降和地方生產(chǎn)總值的放緩，財政收入增長放緩已成為常態(tài)。隨著經(jīng)濟新常態(tài)的逐步確立，全國、全省生產(chǎn)總值增長逐步由“10”時代回落到“7”“6”時代，財政收入增長也逐步由“30”“20”時代回落到“個位數(shù)”時代。未來相當長一段時期，財政收入中低速運行將是常態(tài)，對財政工作“開源節(jié)流”提出了新的要求。二是，去產(chǎn)能的深入推進，長期看有利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，但短期會造成財政減收，將倒逼財政收入結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。產(chǎn)能過剩不僅導(dǎo)致企業(yè)利潤率下降，還占據(jù)了大量資源，使得人力、資本、土地等成本居高不下，制約了經(jīng)濟發(fā)展，但去產(chǎn)能短期內(nèi)也會造成經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的“陣痛”。適應(yīng)去產(chǎn)能的要求，必須加快培育新的可替代財源，大力發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)條件下節(jié)能、低碳、清潔、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)為支撐的新型財源體系。三是，服務(wù)增長動力轉(zhuǎn)換的配套改革，尤其是結(jié)構(gòu)性減稅措施，將在短時間內(nèi)大大壓縮財政收入增長空間。在經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換期，從降低企業(yè)成本、引導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，深入推進稅制改革，進一步優(yōu)化資源要素分配關(guān)系，將是宏觀調(diào)控的必然趨勢。以“營改增”改革為例，2016年建筑、房地產(chǎn)、金融和生活服務(wù)業(yè)納入“營改增”范圍后，全省企業(yè)再減負320多億元，這也意味著地方財政將大幅度減收。從市級看，濰坊市預(yù)計2016年因“營改增”減少地方稅收27億元，占上年全市一般公共預(yù)算收入的5.6％，對地方財力的影響較為顯著。適應(yīng)稅制改革導(dǎo)向，要求各級必須創(chuàng)新財政支持模式，加大對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)等扶持力度，培育新的經(jīng)濟增長點，加快構(gòu)建新型地方稅收體系。

四、山東財政政策工具創(chuàng)新的應(yīng)用及成效

近年來，山東財政積極適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，加快財稅體制改革步伐，創(chuàng)新性的運用多種財政政策工具，有效推動了山東經(jīng)濟的提質(zhì)增效。

（一）優(yōu)化財稅政策環(huán)境，提升服務(wù)質(zhì)量

經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換的進程中，首先需要政府營造更加公平的市場競爭環(huán)境。在這方面，山東財政近年來圍繞降低企業(yè)成本和提升財稅服務(wù)質(zhì)量，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。一是綜合運用減稅降費政策，降低制度性交易成本。在認真落實中央清理收費基金項目的基礎(chǔ)上，大力壓減省級立項的行政事業(yè)性收費項目。特別是圍繞“降成本”，2016年研究起草并以省政府文件印發(fā)了《關(guān)于減輕企業(yè)稅費負擔降低財務(wù)支出成本的意見》，在擴大收費基金優(yōu)惠政策免征范圍、停征降低和整合政府性基金等方面，推出多項措施，切實減輕了企業(yè)收費負擔。目前，山東省級立項的行政事業(yè)性收費項目只保留了12項，成為全國收費項目最少的省份之一。在此基礎(chǔ)上，積極實施收費目錄清單制度，實行動態(tài)化公示、動態(tài)化管理，努力打造“陽光收費”。二是完善配套政策措施，增強財稅政策與相關(guān)政策協(xié)同性。為滿足經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換的需要，山東財政主動梳理已發(fā)布的各項財稅政策措施，開展“立、改、廢”，建立健全財稅政策協(xié)調(diào)審查制度，增強政策體系的集約性、連貫性和協(xié)同性，構(gòu)建經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換下的財政政策保障機制。三是優(yōu)化財稅服務(wù)，提高財稅政策執(zhí)行力。為優(yōu)化納稅服務(wù)，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，以“互聯(lián)網(wǎng)+財稅”完善金財、金稅工程，建成覆蓋所有稅種及稅收工作各環(huán)節(jié)的稅收信息系統(tǒng)，全面推行電子發(fā)票，轉(zhuǎn)變稅收征管方式，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，不斷減輕納稅人辦稅負擔，有效滿足納稅人合理需求；為強化部門間涉稅信息共享和稅收執(zhí)法協(xié)助，建立了由財政、稅務(wù)、國土、住建等35個部門（單位）參加的稅收保障工作部門聯(lián)席會議機制，并督促各市縣建立相應(yīng)的工作機制，統(tǒng)一涉稅信息平臺，完善涉稅信息指標體系，大力推動國稅、地稅聯(lián)合辦稅，形成了社會綜合治稅合力。

（二）創(chuàng)新財政支出方式，擴大資金使用效應(yīng)

為更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用，山東財政積極創(chuàng)新財政支出方式，吸附帶動金融和社會資本支持經(jīng)濟發(fā)展。一是構(gòu)建政府引導(dǎo)基金管理監(jiān)督運營機制。截至2016年5月，山東財政支持設(shè)立了19只政府投資引導(dǎo)基金和51只子基金，初步形成具有不同政策導(dǎo)向、不同投資偏好的基金群，全省各級政府參股或出資設(shè)立的各類投資基金總規(guī)模超過1500億元。同時，發(fā)起設(shè)立總規(guī)模1200億元的政府與社會資本合作發(fā)展基金、600億元的鐵路發(fā)展基金、200億元的國企改革發(fā)展基金，有效放大了財政資金的乘數(shù)效應(yīng)。二是積極推進政府購買服務(wù)。山東財政通過探索試點，搭建政策框架，建立工作機制，穩(wěn)妥有序推進政府購買服務(wù)改革，取得積極進展。如2014年選取養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等9大類公共服務(wù)項目開展試點，既促進了社會組織發(fā)展，又提升了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。又如2015年創(chuàng)造性地利用政府購買服務(wù)方式，引導(dǎo)社會力量興辦公益事業(yè)，獲得國開行、農(nóng)發(fā)行三年給予政策性貸款授信額度6000億元，為棚戶區(qū)改造和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金保障。三是靈活運用融資增信和信用擔保。在充分發(fā)揮小微企業(yè)貸款風險補償資金、融資擔保代償補償資金、貿(mào)易融資風險補償資金、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資風險補償基金、科技成果轉(zhuǎn)化貸款風險補償資金等風險補償機制作用基礎(chǔ)上，加大政策整合完善，打好財金合作、財擔互動、多方參與的“組合拳”，緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的融資難、融資貴問題。如通過構(gòu)建覆蓋全省的農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，支持建立小微企業(yè)貸款擔保業(yè)務(wù)代償分擔機制，設(shè)立融資性擔保機構(gòu)股權(quán)投資基金，進一步做大做強省再擔保集團，增強擔保機構(gòu)抗風險能力，為企業(yè)融資提供有力保障。四是大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。山東財政按照“高標準、嚴要求”的原則，注重從建制度、嚴流程、樹標桿等方面入手，緊緊圍繞PPP項目操作5大步驟19個流程，切實提高項目運作的規(guī)范性和科學性。通過流程操作規(guī)范，始終把評價論證、風險分擔、利益分配等作為PPP項目全周期管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化各方契約觀念。據(jù)國家PPP大數(shù)據(jù)顯示，截至2016年10月底，山東省儲備并納入全國PPP綜合信息平臺的項目1046個，概算投資額1.12萬億元，項目數(shù)、投資額均居全國第二位。

（三）調(diào)整完善財政體制，調(diào)動地方發(fā)展積極性

為充分調(diào)動地方各級發(fā)展經(jīng)濟的積極性，山東財政通過“下劃收入、財力分成、激勵約束、明確責權(quán)”，果斷加大改革創(chuàng)新力度，初步形成了利益共享、風險共擔、激勵相容的省以下財政體制?！跋聞澥杖搿保褪潜局斄ο乱频脑瓌t，除部分跨區(qū)域企業(yè)的稅收外，將原體制下省級分享的251億元稅收（占省級稅收的68.6％）全部下劃到市縣，實行“屬地征管、就地入庫”，進一步健全和強化市縣財政?！柏斄Ψ殖伞保褪潜局y(tǒng)一規(guī)范原則，改進政府間稅收分享機制，省級通過體制結(jié)算，對各類稅收的增量統(tǒng)一分享15％。改革后，由于省級下調(diào)了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的分成比例，調(diào)動了各地加快發(fā)展服務(wù)業(yè)、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效益、增加居民收入的積極性?！凹罴s束”，就是獎勤罰懶，調(diào)動各地科學發(fā)展、增收節(jié)支的積極性。一方面，實施省級分成稅收增量返還政策，對省級分享各市的主體稅種及資源財產(chǎn)類稅收，以市為單位計算比上年增長超過規(guī)定比例的部分，三年內(nèi)給予返還。另一方面，實施激勵性轉(zhuǎn)移支付制度，從2015年起省級每年拿出20億元，將資金分配與各地服務(wù)業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排、城鎮(zhèn)化建設(shè)以及經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效益等指標完成情況掛起鉤來，強化財政體制的“風向標”作用，促進了各地轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，加快科學發(fā)展。“明確責權(quán)”，就是積極探索省以下政府間事權(quán)和支出責任劃分，在教育、衛(wèi)生計生、交通運輸?shù)扰c民生密切相關(guān)領(lǐng)域，開展省與市縣事權(quán)和支出責任劃分試點，分項明確各級政府的事權(quán)項目以及應(yīng)承擔的支出責任，實現(xiàn)事權(quán)和支出責任的科學、清晰、合理配置?？偟目矗∫韵仑斦w制的調(diào)整，調(diào)動了市縣科學發(fā)展的積極性。2015年，山東縣級一般公共預(yù)算收入完成4475億元，比2012年增加1617億元，年均增長16.1％；縣級收入占全省收入的比重達到80.9％，比2012年提高10.5個百分點，比全國平均水平高30個百分點左右，壯大了基層財政實力。

（四）深入推進稅制改革，激發(fā)市場活力

面對經(jīng)濟持續(xù)下行的壓力，山東財政以激發(fā)市場主體活力為出發(fā)點，深入推進稅制改革。一方面，深化稅制改革。從2013年8月1日啟動營改增試點，截至2016年4月底，山東合計將38.02萬戶納稅人納入試點范圍，企業(yè)減負面達98％，累計減輕稅收負擔341.79億元，有力促進了服務(wù)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。2016年5月1日起又全面推開營改增試點，預(yù)計將進一步為企業(yè)減負320億元。積極實施石油、煤炭、鎢、鉬等資源稅從價計征改革，促進了資源集約節(jié)約利用。另一方面，開展稅式支出管理改革。稅式支出是國家因?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策而放棄的財政收入。針對稅收優(yōu)惠政策底數(shù)不清、落實不到位的狀況，2013年選擇臨沂、淄博兩市，在全國率先開展稅式支出管理改革試點，2014年擴大到10個市，2015年在山東省全面推開，實現(xiàn)稅式支出管理區(qū)域、級次、納稅對象“三個全覆蓋”。從稅式支出管理系統(tǒng)掌握的數(shù)據(jù)看，2015年全省稅式支出規(guī)模達到2150億元。這項改革的實施，既提升了稅源管控水平，又促進了稅收優(yōu)惠政策落實。

五、財政支持經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換的國內(nèi)經(jīng)驗借鑒

他山之石，可以攻玉。從廣東、浙江、河北、重慶等省市經(jīng)濟增長實踐來看，都注重對財政政策工具的創(chuàng)新和應(yīng)用，并取得明顯實效，值得我們參考和借鑒。

（一）廣東?。簞?chuàng)新中小微企業(yè)財政扶持方式

近年來，廣東省將中小微企業(yè)作為經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過創(chuàng)新財政扶持方式，拓寬中小微企業(yè)融資渠道，中小微企業(yè)主體快速增長，2016年上半年廣東省以中小微企業(yè)為主體的民營經(jīng)濟單位達808.04萬戶，同比增長14.7％，居全國首位。

一是完善中小微企業(yè)信貸風險補償和激勵機制。廣東省財政與珠海、韶關(guān)、河源等8市共同安排資金，設(shè)立中小微企業(yè)信貸風險補償基金，以撥付貸款代償風險準備資金的方式提供增信支持，引導(dǎo)銀行針對重點產(chǎn)業(yè)集群、大型龍頭企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈、專業(yè)商圈等中小微企業(yè)集聚群體提供10-30倍的批發(fā)貸款。運用科技金融風險補償資金，對科技信貸專營機構(gòu)給予補貼，對信貸融資風險進行補償，分擔科技信貸專營機構(gòu)的投資風險，鼓勵其支持初創(chuàng)期和早中期的科技型中小企業(yè)，為科技型中小企業(yè)提供融資產(chǎn)品、中介服務(wù)等多層次金融服務(wù)。

二是發(fā)揮政策性擔保的帶動作用。廣東省財政在已投入20.1億元注資省級擔保機構(gòu)的基礎(chǔ)上，2016年繼續(xù)安排中小微企業(yè)融資擔?；?0億元、科技再擔?；?.6億元，支持省政策性擔保和再擔保機構(gòu)做大做強，同時爭取到中央財政的支持，共同出資建立“3+2”（5億元）的代償補償資金池，鼓勵省級再擔保機構(gòu)不斷加大對小微企業(yè)融資擔保的規(guī)模。同時，省財政設(shè)立擔保股權(quán)投資基金4.5億元，以股權(quán)投資方式引導(dǎo)地市財政資金及民間資金投入新組建擔保機構(gòu)或參股現(xiàn)有擔保機構(gòu)和再擔保機構(gòu)，建立省級擔保平臺與市、縣政策性擔保平臺及各商業(yè)性擔保機構(gòu)聯(lián)動平臺，助推建立“政銀擔”綜合體，提高融資擔保機構(gòu)服務(wù)中小微企業(yè)的融資擔保能力。

三是運用融資租賃降低中小企業(yè)成本。為更好利用融資租賃推動實體經(jīng)濟發(fā)展尤其是中小微企業(yè)發(fā)展，廣東省出臺《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的實施意見》，省財政安排租賃融資基金4.5億元，實行融資租賃企業(yè)和設(shè)備產(chǎn)品目錄制管理，支持目錄內(nèi)的融資租賃企業(yè)向中小微企業(yè)租賃設(shè)備。并加大政府采購支持力度，鼓勵各地在政府采購、公用事業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府財政投資項目中購買融資租賃服務(wù)。如廣東江門市安排1億元財政資金，對處于初創(chuàng)期的小微企業(yè)采用融資租賃方式購入的主要生產(chǎn)設(shè)備，按融資租賃費10％-15％給予專項補助，降低小微企業(yè)投資成本。

（二）浙江?。哼\用地方債工具融資

近年來，浙江省財政運用地方政府債券來緩解融資壓力，在注重債券資金使用效率的同時，加強債務(wù)風險管理，使地方政府債券成為促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)健康發(fā)展的重要推動器。

一是運用政府債券進行融資。浙江省財政通過運用地方債工具，將所有政府債務(wù)進行結(jié)構(gòu)重組，通過拉長期限、降低成本的方式，盤活政府債務(wù)存量，調(diào)整優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解政府債務(wù)壓力，增加全省各級政府投資可調(diào)節(jié)資金余量。同時運用政府債券工具的派生效用，銀行通過置換政府貸款與政府債券多出的貸款額度，再向市場投放，優(yōu)先用于小微企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)、科技型企業(yè)。

二是注重提高債務(wù)資金績效。浙江省秉承“財力下沉”的理財思路，將債務(wù)資金主要安排給市縣政府，重點支持鐵路、公路、城市軌道、市政基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，以及水庫、防洪堤等水利設(shè)施建設(shè)和科技城、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等各類園區(qū)建設(shè)，在優(yōu)化公共服務(wù)供給的同時，帶動了民間投資，促進了經(jīng)濟發(fā)展?！笆濉逼陂g，60％以上的債務(wù)資金，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接拉動投資增長3.5個百分點，GDP增長1.9個百分點。同時，積極優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，政府債券等直接融資比重從2011年的2％提高到2015年的35％，中長期（5年以上）債務(wù)結(jié)構(gòu)從2011年的20％提高到2015年的27％。

三是加強債務(wù)風險管理。從2016年起，浙江省以地方政府債務(wù)率作為風險指標,建立地方政府債務(wù)風險預(yù)警體系，實行“紅、黃、綠”三級預(yù)警。即地方政府債務(wù)率高于100％的，為高風險地區(qū)，進行紅色預(yù)警；債務(wù)率處于95％（含）-100％的，為中風險地區(qū)，進行黃色警示；債務(wù)率低于95％的，為綠色安全的低風險地區(qū)。對高風險地區(qū)，實施化債計劃管理，促進高風險地區(qū)市縣通過控制項目規(guī)模、減少支出、處置資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)。對于黃色警示的中等風險地區(qū)和綠色安全的低風險地區(qū)，建立激勵約束相結(jié)合機制，實施與地方政府債務(wù)風險管控質(zhì)量掛鉤的財政獎懲政策，促進地方政府債務(wù)在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更加積極有效的作用。

（三）河北?。航⒇斦鹑诼?lián)動機制

為充分發(fā)揮財政和金融的雙重優(yōu)勢，推進金融資源進入實體經(jīng)濟，2015年河北省在全國率先出臺《關(guān)于財政助推金融創(chuàng)新支持經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》，通過多種方式，發(fā)揮財政政策和金融政策的協(xié)同作用，推動了經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一是“撥改投”。為發(fā)揮財政資金的杠桿作用，河北省財政積極推動股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展，通過一次性獎勵鼓勵社會資本參與設(shè)立私募股權(quán)投資基金；設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，運用階段參股、跟進投資等方式推動股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展壯大，以支持本省重點產(chǎn)業(yè)和小微企業(yè)加快發(fā)展。

二是“撥改引”。為強化財政資金引導(dǎo)作用，2016年起，河北省財政每年統(tǒng)籌安排1億元資金，設(shè)立境內(nèi)企業(yè)上市引導(dǎo)基金，引導(dǎo)本省企業(yè)通過境外資本市場平臺實現(xiàn)快速發(fā)展；同時，通過給予一次性補助或獎勵的方式，引導(dǎo)各類資本進入金融行業(yè)，引導(dǎo)金融機構(gòu)在農(nóng)村金融、科技金融、文化金融、綠色金融、民生金融、小微金融等方面創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，并鼓勵符合條件的市場主體依法發(fā)起設(shè)立網(wǎng)絡(luò)借貸、網(wǎng)絡(luò)證券、P2P和眾籌等新型互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)，形成互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，引導(dǎo)發(fā)展新型金融組織和業(yè)態(tài)。

三是“撥改補”。為發(fā)揮財政資金扶持功能，河北省積極構(gòu)建貸款風險補償機制，推進“政府+銀行+保險”業(yè)務(wù)運作模式，引導(dǎo)各地設(shè)立各種小微、涉農(nóng)和科技型中小企業(yè)貸款風險補償資金和貸款保證保險補償資金；并通過業(yè)務(wù)補助和資金注入等方式，完善擔保補償機制。另外，為破解農(nóng)村融資難、融資貴問題，繼續(xù)落實支持普惠金融發(fā)展的獎補政策，河北省綜合運用多種手段，逐步建立起政府引導(dǎo)與市場化運作相結(jié)合的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資支持保障機制，鼓勵金融資源向“三農(nóng)”傾斜。

四是“撥改買”。為推進多層次資本市場體系建設(shè)，河北省以政府購買金融服務(wù)的方式，支持石家莊股權(quán)交易所為省內(nèi)中小微企業(yè)提供掛牌、股權(quán)托管和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，所需資金由省財政按照其實際提供服務(wù)的數(shù)量給予補貼，大力支持石家莊股權(quán)交易所創(chuàng)新發(fā)展、提升功能、完善服務(wù)，以打造一流區(qū)域性場外交易市場，支持中小企業(yè)積極利用場外市場融資。

（四）重慶市：發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金作用

近年來，重慶市財政堅持有所為、有所不為，把握好“不缺位、不越位、不錯位”的關(guān)系，積極轉(zhuǎn)變競爭性領(lǐng)域財政資金投入方式，通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，吸引撬動各方資金，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和實體經(jīng)濟發(fā)展。

一是設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。重慶市通過歸集整合工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、文化、旅游等相關(guān)部門主管的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，每年安排25億元，5年形成100億元規(guī)模以上的引導(dǎo)基金（母基金）。在此基礎(chǔ)上，通過與國內(nèi)外優(yōu)秀私募基金、產(chǎn)業(yè)基金合作成立不同的專項基金（子基金），吸引撬動社會資本支持重慶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是明確政府的職能定位。重慶市引導(dǎo)基金運行，實行決策與管理相分離，政府扮演監(jiān)管者和出資人的角色，只定投資大方向，具體運營則放手給專業(yè)團隊。通過組建引導(dǎo)基金管理公司、成立專項基金評審專家委員會、項目投資決策委員會，改變了過去由部門定項目、分資金的狀況，“跟誰合作”“向誰投資”不再由政府拍板，轉(zhuǎn)而交給更熟悉市場規(guī)則和項目前景的專業(yè)管理人決策。

三是建立引導(dǎo)基金的合理退出機制。重慶市專項基金存續(xù)期限原則上不超過5年，確需延長的，總存續(xù)期限不得超過7年。存續(xù)期滿后，各出資人按照投資協(xié)議約定，如通過獨立IPO、資產(chǎn)并購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出、股權(quán)回購、到期清算等方式退出。通過明確投入資金的退出期限，既有利于將“一次性投入”變成“循環(huán)使用”，不斷做大“基金池”，實現(xiàn)財政資金保值增值，也促進理順政府與市場的關(guān)系，避免與企業(yè)長期爭利。

六、創(chuàng)新財政政策工具支持山東經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換

經(jīng)濟新常態(tài)下，創(chuàng)新財政政策工具，是順應(yīng)經(jīng)濟市場化潮流，提升財政資源配置效率的內(nèi)在要求。從山東實踐看，財政政策工具創(chuàng)新的空間很大，綜合施措，更好地運用財政政策支持山東經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換，需重點著力在以下幾個方面：

（一）加快調(diào)整優(yōu)化財政資金投向，確保財政資金用在“刀刃”上

注重資源和要素重新優(yōu)化配置，加速產(chǎn)能過剩行業(yè)“去舊”“育新”，將有限的財稅資源集中配置到新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式以及新產(chǎn)品、新服務(wù)等經(jīng)濟新動能，促使資源從衰退落后的產(chǎn)業(yè)向新興創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是收縮可由市場解決的“越位”支出。厘清政府與市場邊界，堅持有所為有所不為，針對當前財政支出政策存在的“越位、缺位、錯位”問題，把提供公共服務(wù)、彌補市場失靈作為財政重要職責，最大限度地減少對一般競爭性領(lǐng)域的投入，嚴格控制用于產(chǎn)業(yè)項目、私人消費補貼等方面的支出。二是著力支持培育經(jīng)濟新動能。以鼓勵創(chuàng)新、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主，扶持、獎勵微觀主體的科技創(chuàng)新行為，引導(dǎo)提升社會資本、風險投資以及境外資金用于創(chuàng)新活動比例。加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為代表的高端產(chǎn)業(yè)支持力度，大力發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)條件下節(jié)能、低碳、清潔、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，集約資源對重點領(lǐng)域、重要項目予以優(yōu)先支持。三是穩(wěn)妥推動和托底淘汰舊動能。結(jié)合省委、省政府確定的去產(chǎn)能目標，一方面通過稅收優(yōu)惠政策、土地出讓收入政策和財務(wù)會計制度等，支持產(chǎn)能過剩企業(yè)進行收購、合并、債務(wù)重組、破產(chǎn)等；另一方面實施支持企業(yè)化解過剩產(chǎn)能金融政策，支持金融機構(gòu)及時處置不良資產(chǎn)，通過專項建設(shè)基金支持符合條件的項目，通過出口信用保險支持過剩產(chǎn)能“走出去”。

（二）創(chuàng)新財政資金分配使用方式，提升財政資源配置效率

培育壯大新動能需要過程，也需要投入大量資金。當前，在財政資金有限、收支矛盾突出的情況下，必須大力創(chuàng)新財政資金使用方式，注重發(fā)揮財政杠桿“四兩撥千斤”作用，改變“凡事都靠財政”的思想觀念和傳統(tǒng)直接投入的做法，避免再走政府包辦、包建、包管的老路子，防止出現(xiàn)辦不好、沒活力、不能在市場競爭環(huán)境中立足的局面。一是減少使用財政無償補助方式。對一般競爭性行業(yè)和企業(yè)自主經(jīng)營活動，原則上不實行無償補助。清理短期“刺激”和各類“一次性”財政政策，減少財政政策干預(yù)隨意性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，健全中長期財政政策“組合拳”，穩(wěn)定市場對政策環(huán)境的預(yù)期。二是更多引入市場化運作機制。堅持政策性投入與市場化運作相給合，更多地通過政府引導(dǎo)基金、PPP等模式，撬動金融和社會資本投入實體經(jīng)濟，實現(xiàn)資金快速倍增。對政府主導(dǎo)的各類基金、擔保、資產(chǎn)管理等平臺，扶持范圍、合作領(lǐng)域向各類企業(yè)和各級政府全部放開，明確平臺主體和政府部門權(quán)責，建立信息暢通共享、各方協(xié)同推進的工作機制，提升各類平臺的政策性、開放式、協(xié)同化水平。三是推行以獎代補或事后補助。按照公平、公開的原則，優(yōu)化科技研發(fā)、人才支撐、發(fā)明創(chuàng)造、品牌建設(shè)和產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展等扶持政策，在政策公開、依據(jù)明確、標準一致、指標量化、程序透明的基礎(chǔ)上，采取先建后補、以獎代補等事后補助或間接補助方式，擴大政策激勵作用，提高資金使用效益。

（三）完善財稅調(diào)控政策體系，充分發(fā)揮稅收政策調(diào)節(jié)功能

財稅政策作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，在優(yōu)化資源配置、推動企業(yè)創(chuàng)新和社會事業(yè)發(fā)展上，發(fā)揮著重要作用。當前要進一步創(chuàng)新財稅調(diào)控方式，充分發(fā)揮稅收政策的引導(dǎo)作用。一方面，強化稅式支出管理。建立科學的稅式支出監(jiān)測評價體系，對每項稅式支出執(zhí)行情況進行定期評估。在此基礎(chǔ)上，積極向國家提出稅收優(yōu)惠政策調(diào)整的建議。按照更加有利于彌補市場失靈、促進公平競爭、操作簡便快捷的原則，取消政策意圖不明顯、導(dǎo)向作用發(fā)揮不充分的稅式支出項目。對保留的稅式支出，進一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加強銜接，提高調(diào)控效果，確保發(fā)揮最大調(diào)控效應(yīng)。另一方面，建立規(guī)范、統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策。在全省范圍內(nèi)做到統(tǒng)一稅政，維護公平競爭的稅收秩序，堅決避免越權(quán)減免稅、“先征后返”等行為。應(yīng)全面清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，除專門的地方性稅收法規(guī)、規(guī)章外，起草其他法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策，不得突破國家統(tǒng)一稅收制度、規(guī)定具體稅收優(yōu)惠事項。清理規(guī)范地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中涉及的稅收優(yōu)惠政策，違反法律法規(guī)的一律停止執(zhí)行，有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的設(shè)定政策終結(jié)時間點。

（四）完善政府債務(wù)機制，發(fā)揮地方政府債券作用

債務(wù)是把“雙刃劍”，政府適當舉債可以緩解資金短缺，盲目舉債則會引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。支持經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換，既離不開財政支持，也不能過度依賴財政投入。要建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債在支持經(jīng)濟增長動力加快轉(zhuǎn)換方面的積極作用，切實防范化解財政金融風險。一是要把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。市縣政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。對確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的或有債務(wù)，償債資金納入相應(yīng)預(yù)算管理。各部門、單位也要將政府性債務(wù)收支納入本部門和單位預(yù)算管理。二是健全審批機制。政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。對使用政府債務(wù)資金新建公益性項目的必要性和可行性，各級政府及其部門要充分論證、嚴格審批，保證舉借債務(wù)都有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。三是建立健全債務(wù)風險預(yù)警和防控機制。各級政府要全面掌握資產(chǎn)負債、還本付息、財政運行等情況，加快建立完善權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府資產(chǎn)負債情況。建立根據(jù)債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、新增債務(wù)率等指標，及時分析和評估地方政府債務(wù)風險狀況，對債務(wù)高風險地區(qū)進行風險預(yù)警。四是建立債務(wù)風險化解和應(yīng)急處置機制。對列入風險預(yù)警范圍的要制訂中長期債務(wù)風險化解規(guī)劃和應(yīng)急處置預(yù)案，在嚴格控制債務(wù)增量的同時，通過控制項目規(guī)模、減少支出、處置資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)風險，確保不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險。五是建立考核問責機制。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，嚴肅追究相關(guān)責任人責任。

（五）支持改善優(yōu)化營商環(huán)境，釋放新舊動能轉(zhuǎn)換的內(nèi)生動力

以減輕企業(yè)負擔為核心，降低市場進入成本和交易成本，提高市場運行效率和要素吸引力。一是強化市場經(jīng)濟觀念。加快轉(zhuǎn)變財政職能作用，著力支持優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。要加大對市場體系建設(shè)的投入，加快完善現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，反對地方保護、壟斷和不正當競爭，推進工商注冊制度便利化改革，提高資源配置效率和公平性，支持籌劃建設(shè)一批商品市場、要素市場、產(chǎn)權(quán)交易市場，為建立高水平的市場經(jīng)濟提供基礎(chǔ)支撐。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)。產(chǎn)業(yè)配套能力強、綜合服務(wù)完善是企業(yè)發(fā)展的重要條件，也是擴大招商引資的關(guān)鍵因素。建議對山東主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈分析，加快實施“建鏈、補鏈、強鏈”工程。積極完善金融、研發(fā)、設(shè)計、咨詢、培訓(xùn)等配套服務(wù)，打造適宜企業(yè)發(fā)展的良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)。三是完善設(shè)施配套。對已購買土地自建廠房的企業(yè)，最大限度地完善配套設(shè)施，積極探索將水、電、氣、暖、通訊等“七通一平”配套至企業(yè)規(guī)劃紅線以內(nèi)，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供高效便捷的服務(wù)。對沒有購買土地的企業(yè)，可以通過建設(shè)或租賃標準廠房，完善配套設(shè)施，再以適當價格租給企業(yè)運營的方式，減少企業(yè)前期投入，為企業(yè)提供發(fā)展空間。四是改善生活環(huán)境。以水和大氣為重點，持續(xù)加大生態(tài)治理和保護力度，加快建設(shè)生態(tài)美麗山東。進一步完善人才引進、培養(yǎng)和使用等方面的激勵政策，探索建立政府與企業(yè)共同認定人才的辦法。規(guī)劃建設(shè)一批國際學校、醫(yī)院、人才公寓等，為國內(nèi)外人才在醫(yī)療保健、住房、配偶安置、子女入學等方面提供最大限度的便利。

（六）加強財政資金績效管理，全面提高資金使用績效

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求政府有效支出，提升支出的合理性和滿意度。支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的專項資金項目多、體量大，要確保使用效益發(fā)揮，關(guān)鍵靠強化績效管理，全面提高資金績效。一是加強績效目標管理。單位在申報項目支出預(yù)算時，應(yīng)當細化編制內(nèi)容，科學合理地測算資金需求，提出明確、具體、可衡量的績效目標。財政部門要加強對績效目標的審核，并將績效目標作為項目遴選排序、安排資金預(yù)算的重要依據(jù)。二是加強預(yù)算績效評價。完善績效目標跟蹤監(jiān)控機制，定期采集和分析績效運行信息，及時掌握績效目標實現(xiàn)情況和預(yù)期效果，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出績效運行與原定績效目標發(fā)生偏離時，果斷采取措施予以糾正，情況嚴重的應(yīng)暫緩項目執(zhí)行。選擇部分資金規(guī)模較大和社會公眾關(guān)注的項目，采取組織專家或引入第三方評價機構(gòu)的方式進行評價。三是加強評價結(jié)果應(yīng)用。建立績效評價結(jié)果反饋機制，對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋被評價單位，作為改進預(yù)算管理的重要依據(jù)。建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排有機結(jié)合機制，把評價結(jié)果作為下年度預(yù)算安排和資金分配的重要依據(jù)。建立績效問責制度，對績效好的予以表彰，對績效差的追究責任，形成花錢問效的倒逼機制。

（七）加快推進相關(guān)配套改革，提升要素供給效率

支持經(jīng)濟增長動力穩(wěn)定轉(zhuǎn)換是一項系統(tǒng)工程，需要綜合運用財政調(diào)節(jié)平衡機制，加快戶籍、土地、社會保障等配套改革協(xié)同推進，對經(jīng)濟活動參與主體形成正確的激勵，進一步優(yōu)化全要素配置、提高供給效率。一是支持推進社會保險制度改革。發(fā)揮社會保障的逆周期調(diào)節(jié)作用，通過劃撥國有資產(chǎn)、提高國企上繳利潤比例等舉措補充社?；鹑笨冢辉趦?nèi)部精算平衡基礎(chǔ)上，完善養(yǎng)老保險征繳和支付制度，逐步實現(xiàn)全省統(tǒng)籌；推進社保制度改革與企業(yè)兼并重組等結(jié)構(gòu)性改革對接，為面臨失業(yè)風險的職工提供“過渡期”社會保障，支持為其提供就業(yè)能力培訓(xùn)、完善就業(yè)服務(wù)，為結(jié)構(gòu)性改革進行政策性托底。二是支持推進土地制度改革。在保障公共利益的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地指標交易市場。合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，完善土地價格形成機制，消除土地價格扭曲，鼓勵社會資本參與低效建設(shè)用地再開發(fā)，提高土地節(jié)約集約利用水平。三是支持推進戶籍制度改革。完善教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務(wù)，推動各類公共服務(wù)政策由戶籍人口向常住人口覆蓋，引導(dǎo)加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進程，釋放住房、教育、醫(yī)療、市政等方面投資需求，推進供給側(cè)的勞動力、土地、資本、技術(shù)創(chuàng)新等要素再配置，實現(xiàn)供給與需求的良性循環(huán)。

1.于國安：《財政管理體系和管理能力現(xiàn)代化研究》，《公共財政研究》2015年第4期。

2. 財政資金分配方式研究課題組：《財政資金分配方式比較研究》，《公共財政研究》2015年第6期。

3. 任保平、李夢欣：《中國經(jīng)濟新階段質(zhì)量型增長的動力轉(zhuǎn)換難點與破解思路》，《經(jīng)濟縱橫》2016年第9期。

4. 中國銀行國際金融研究所中國經(jīng)濟金融研究課題組：《供給側(cè)改革將助推增長動力轉(zhuǎn)換—中國銀行中國經(jīng)濟金融展望報告》，《國際金融》2016年第1期。

5. 來佳飛、楊祖增、馮潔：《浙江經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)和機制轉(zhuǎn)換研究》，《浙江社會科學》2016年第4期。

（責任編輯：梁洪波）

Research on the Application of Fiscal Policy Tools Under the Changing of Driving Force of Economic Growth

The Research Group of Fiscal Policy Tools Application

The driving force of economic growth is the force which promote sustainable economic development and stimulate the growth of whole economy. Analyzing and combing the driving force of economic growth so as to f nd the changes of driving force of economic growth in time, is the premise of fiscal reform, and it helps fiscal policy to play a better role to promote sustainable economic and social development. This article takes Shandong as an example, based on the inf uence of economic growth on public f nance, summarizes the innovations of the f scal policy tools in Shandong and its effects. Besides, the article sums up the advanced experiences of other provinces, and puts forward suggestions of using the f scal policy tools to support economic growth in Shandong.

economic growth；changing of driving force；f scal policy；innovation

*本文是2016年山東省重大財經(jīng)應(yīng)用研究課題“經(jīng)濟增長動力轉(zhuǎn)換中的財政政策工具應(yīng)用研究”(ZDCJ-2016-24)階段性研究成果。課題負責人：趙慧，高級會計師，山東省財政科學研究所。課題組成員：梁洪波、王秉昕、趙云亮、商琪，山東省財政科學研究所；寇瑞國、馬松偉、逄希濱，濰坊市財政局。