余青華

（東營(yíng)市農(nóng)業(yè)局，山東東營(yíng) 257091）

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東營(yíng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)查與思考

余青華

（東營(yíng)市農(nóng)業(yè)局，山東東營(yíng) 257091）

摘 要：近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度逐步加快，成為推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支撐。這在一定程度上，反映了農(nóng)民非農(nóng)收入的增加和對(duì)土地依賴性的減弱，在充分行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能方面取得的進(jìn)步。但受到土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、土地權(quán)屬不清等因素的影響，土地流轉(zhuǎn)糾紛也日益凸顯，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。文章對(duì)東營(yíng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行了調(diào)查與思考

關(guān)鍵詞：農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 調(diào)查與思考

1 土地流轉(zhuǎn)糾紛問題的表現(xiàn)

1.1 因流轉(zhuǎn)價(jià)格引起的糾紛

近年來(lái)，受自然災(zāi)害、土地開發(fā)、主要經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格劇烈變動(dòng)等因素的影響，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格頻繁劇烈波動(dòng)，據(jù)調(diào)查，2012～2013年?yáng)|營(yíng)市墾利縣土地流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)間為4 500～7 500元/hm2，到2014年，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格降為3 000元/hm2左右。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的劇烈波動(dòng)，引起土地流轉(zhuǎn)雙方因價(jià)格協(xié)商不成的矛盾糾紛。

1.2 因權(quán)屬不清引起的糾紛

東營(yíng)市土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，存在大量的“飛地”、“插花地”，村集體之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣區(qū)之間、村集體與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)之間存在大量土地界限不清的問題，群眾對(duì)界限不清的土地進(jìn)行大面積開墾耕種，并私下進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，土地權(quán)屬爭(zhēng)議雙方對(duì)這類土地流轉(zhuǎn)不予承認(rèn)，從而造成搶水搶地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，糾紛不斷。

1.3 因多重發(fā)包引起的糾紛

隨著農(nóng)業(yè)效益的逐步提高，人們對(duì)土地增值效益越來(lái)越關(guān)注，在農(nóng)村產(chǎn)生了一種專門從事土地承包發(fā)包的經(jīng)紀(jì)人，他們通過各種途徑獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，對(duì)土地進(jìn)行整理后或直接再次發(fā)包，賺取中間差價(jià)。這類土地要經(jīng)過2～3次的轉(zhuǎn)包才能真正到經(jīng)營(yíng)者的手中，其中權(quán)屬變化復(fù)雜，合同簽訂不規(guī)范，承包期限不一致，一旦出現(xiàn)糾紛很難進(jìn)行調(diào)解。

1.4 因開荒占地引起的糾紛

該市大部分土地鹽漬化程度高，土壤肥力差，產(chǎn)生了較多的撂荒地。許多群眾便自行投資對(duì)土地進(jìn)行改良。土地產(chǎn)出率的不斷提高，有了相對(duì)穩(wěn)定的收入，又隨著土地價(jià)格的日益上漲，在利益的驅(qū)動(dòng)下，村民們紛紛要求村集體收回撂荒地進(jìn)行平均發(fā)包，導(dǎo)致開墾撂荒地農(nóng)民與村集體、村民之間產(chǎn)生了土地糾紛。

1.5 因村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地引起的糾紛

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化和工資收入水平的逐步提高，群眾土地流轉(zhuǎn)的意愿愈加強(qiáng)烈，一些村集體為提高村民土地流轉(zhuǎn)收益，增加集體收入，開展了村集體統(tǒng)一大片流轉(zhuǎn)土地，引入工商資本發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的探索。

1.6 因流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理引起的糾紛

流轉(zhuǎn)行為嚴(yán)重不規(guī)范，表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)批準(zhǔn)、報(bào)備案的少，申請(qǐng)變更登記的更少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。有些村存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，接受流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈?zhǔn)搅鬓D(zhuǎn)。

2 土地流轉(zhuǎn)糾紛問題產(chǎn)生的原因

2.1 土地承包政策落實(shí)不徹底

在執(zhí)行農(nóng)村土地政策過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地承包30年不變的政策，工作開展的不細(xì)不實(shí)，走了過場(chǎng)，沒有扎實(shí)地做好合同簽訂等基礎(chǔ)工作，面積、地塊、合同、證書“四落實(shí)”執(zhí)行不力。土地權(quán)屬、土地界線等爭(zhēng)議一直得不到妥善解決，現(xiàn)在一旦出現(xiàn)土地糾紛，既得不到群眾的認(rèn)可，同時(shí)也得不到法律及上級(jí)管理部門的支持，陷入兩難境地。

2.2 土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范

一是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。由于在流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)等方面，缺乏明確的法律依據(jù)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)交易雙方往往不遵守一定的程序或者履行相應(yīng)的手續(xù)，甚至在戶與戶之間的流轉(zhuǎn)只采取口頭協(xié)議的方式，進(jìn)行流轉(zhuǎn)。即使是流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，所采用的合同也很不規(guī)范，漏洞百出。另一方面，除鎮(zhèn)村通過委托代理，統(tǒng)一組織的大規(guī)模流轉(zhuǎn)外，大部分流轉(zhuǎn)未報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案。待到雙方發(fā)生糾紛要求解決時(shí)難以取證，為處理糾紛增加了難度。

2.3 對(duì)外土地發(fā)包程序不完善，工作不透明

近年來(lái)，因荒堿地開發(fā)及承包而發(fā)生的糾紛案件不斷上升，主要原因是大部分村兩委干部“三監(jiān)管”要求落實(shí)不嚴(yán)格，在村集體土地發(fā)包過程中沒有依法定程序進(jìn)行，部分村干部更是自作主張與他人簽訂了承包合同，違反了公平、公開、公正的工作原則，由此引發(fā)了矛盾糾紛。

3 對(duì)策建議

（1）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，形成統(tǒng)一的管理模式，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)信息庫(kù)和流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，按照“依法、自愿、有償”原則，建立土地流轉(zhuǎn)供求信息公示制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開競(jìng)爭(zhēng)制度、縣鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)合同分級(jí)簽證制度、違法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)責(zé)任追究制度，制定不同土地流轉(zhuǎn)形式的規(guī)范合同文本，使土地流轉(zhuǎn)工作逐步走向規(guī)范化軌道。

（2）加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理。落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的要求，認(rèn)真核實(shí)面積，簽訂合同，發(fā)放證書，做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的登記管理等工作，切實(shí)保護(hù)好承包方經(jīng)營(yíng)權(quán)不受侵害。

（3）明確土地邊界，減少土地權(quán)屬糾紛。在詳細(xì)了解土地歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確地界，及時(shí)發(fā)放農(nóng)村土地所有權(quán)證書。

（4）建立多元化的流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)糾紛的政策性強(qiáng)、涉及面廣，為了切實(shí)保障當(dāng)事人權(quán)益，合理分流糾紛，及時(shí)調(diào)解紛爭(zhēng)，緩和社會(huì)矛盾，在有效發(fā)揮人民法院的司法救濟(jì)渠道的同時(shí)，還應(yīng)逐步完善土地承包糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，以利于矛盾的根本解決，力爭(zhēng)把糾紛解決在萌芽狀態(tài)。

（5）培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍。一是由政府統(tǒng)一規(guī)劃，成立專門機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)編制，做到有機(jī)構(gòu)，有人員。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。統(tǒng)一組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，針對(duì)合同審核、政策咨詢、仲裁調(diào)解等多個(gè)方面，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系工作人員進(jìn)行系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其深刻透徹地了解國(guó)家相關(guān)政策和具體工作程序，提高管理和服務(wù)水平。