戴敏河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，河北　　石家莊　050061

探究檢察機關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告主體資格

戴敏
河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，河北石家莊050061

目前，檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告主體的資格，在立法上雖未作明確規(guī)定，但檢察機關(guān)作為原告主體資格具有法律上的正當(dāng)性、現(xiàn)實需求性以及理論上的正當(dāng)性。檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告面臨法律困境，檢察機關(guān)要真正成為環(huán)境公益訴訟原告還需要在法律適用上進行系統(tǒng)的制度設(shè)計。

環(huán)境公益訴訟;檢察機關(guān);監(jiān)督

一、檢察機關(guān)作為原告主體資格的可行性

環(huán)境公益訴訟包括:一是環(huán)境民事公益訴訟，二是環(huán)境行政公益訴訟。說道公益訴訟主體，環(huán)境保護法、行政訴訟法和民事訴訟法都沒有明確將檢察院作為訴訟主體，但檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告的主體資格是可行的，理由如下:

(一)法律上的正當(dāng)性

作為我國根本法的《憲法》129條與《人民檢察院組織法》1條，明確將檢察機關(guān)的性質(zhì)界定為法律監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督職能主要為兩方:一監(jiān)督法院的法律適用;二監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法與公民、法人、其他組織守法狀況。即任何主體損害公益，檢察院都有權(quán)介入。黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”?？梢姍z察院作為公益訴訟的主體是國家政策所大力支持的。

(二)現(xiàn)實需求性

2013年新《民事訴訟法》的頒布以來，規(guī)定有關(guān)機構(gòu)和有關(guān)組織依法可以提起環(huán)境公益訴訟，從各地試點來看，檢察機關(guān)作為原告，對損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量較“有關(guān)組織”多且全部勝訴。但新《環(huán)境保護法》明確將公益訴訟的起訴權(quán)賦予了環(huán)保組織，檢察機關(guān)僅作為協(xié)助機關(guān)，出現(xiàn)了依賴相關(guān)組織的公益訴訟案件寥寥無幾的尷尬現(xiàn)狀，其原因，如下:

第一，環(huán)境的案件本身的復(fù)雜性即致害原因的多因性、多重性;損害后果的潛伏性、隱藏性即確定致害行為與損害后果之間存在因果關(guān)系的證據(jù)往往難以認(rèn)定;

第二，高成本即環(huán)境公益訴訟的原告尋找確定危害行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系的證據(jù)、確定賠償?shù)膿p害數(shù)額等需支付高昂的費用;

第三，專業(yè)性強即認(rèn)定損害事實與因果關(guān)系需借助大量的環(huán)境認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其專業(yè)性、技術(shù)性要求較高。

第四，環(huán)境權(quán)益受損的當(dāng)事人較污染企業(yè)大多處于弱勢地位。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，環(huán)境污染問題往往滲透著復(fù)雜的利益關(guān)系，如地方政府會更多地注重經(jīng)濟利益，對污染企業(yè)的采取中立的態(tài)度。

第五，法律對“有關(guān)組織”設(shè)置了諸多限制，相形之下，檢察機關(guān)以國家法律監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威身份，代表國家和社會公眾提起公益訴訟，以其長期從事犯罪偵查活動所具有業(yè)務(wù)能力、法律水平為行使公益訴訟權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

(三)理論上的正當(dāng)性

1．環(huán)境權(quán)是一種公益權(quán)，在起訴主體缺失時檢察機關(guān)適時介入，具有域外經(jīng)驗，更利于保障社會公益。

2．檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是世界較為通行的做法，如美國、日本等國家;相關(guān)的實踐經(jīng)驗也表明檢察機關(guān)適合作為民事公益訴訟的主體。

二、檢察機關(guān)作為原告存在的法律困境

《環(huán)境保護法》第五十八條明確了社會組織的訴訟地位，但是對于檢察機關(guān)的訴訟地位未加以規(guī)定，使得現(xiàn)實中監(jiān)察機關(guān)的訴訟地位處于尷尬境地。

《民事訴訟法》第十五條規(guī)定檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中只能支持起訴，不能作為原告。

《行政訴訟法》總則第10條、第64條，根據(jù)此規(guī)定，行政訴訟中檢察監(jiān)督的范圍狹窄，其涉及的監(jiān)督對象僅包括人民法院的判決、裁定;其監(jiān)督方式僅僅包括依審判監(jiān)督程序提出抗訴;未規(guī)定提起行政公益訴訟。

有學(xué)者提出，檢察院作為一個法律監(jiān)督主體，不能既做運動員又當(dāng)裁判員。檢察院作為法律監(jiān)督主體，應(yīng)該做的是法律監(jiān)督工作。在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染行為時，相關(guān)的政府的行政部門和社會團體來擔(dān)任原告的角色會更加合適一些。

三、檢察機關(guān)作為原告的具體法律適用

中央深改小組第十二次會議審議通過的《檢察機關(guān)探索公益訴訟試點方案》提出重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域造成國家和社會公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好維護國家利益和人民利益。這就為檢察機關(guān)擁有環(huán)境公益訴訟原告主體資格提供了有利契機，當(dāng)然，還需進行詳盡的法律設(shè)計。

(一)明確檢察機關(guān)公益訴訟主體資格

檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的專門的法律監(jiān)督機關(guān)，進行法律監(jiān)督體現(xiàn)了檢察機關(guān)是國家、社會、公共利益維護者的身份，這與公益訴訟的目的是高度一致的，是提起公益訴訟最適格的主體。但是目前我國法律未對檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格進行明確規(guī)定，此為一個很大的缺憾。

筆者建議在修改《人民檢察院組織法》時，在職權(quán)中增加“對于損害公共利益的行為提起民事、行政訴訟”的內(nèi)容，且適時修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》，明確檢察機關(guān)提起民事、行政公益訴訟的主體地位、適用范圍、訴訟程序等內(nèi)容。

(二)明確檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟受案范圍

檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件的范圍限制于破壞自然資源、影響人類生存和可持續(xù)發(fā)展的案件;擾亂和破壞了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及人類的正常生活條件的案件。目前較突出的為水污染、土壤污染、環(huán)境污染;違法出讓、轉(zhuǎn)讓國有自然資源、能源案件。

1．檢察機關(guān)對一些行政機關(guān)的違法行使職權(quán)或者不作為，造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險行為向法院提起行政公益訴訟。以此推動行政機關(guān)依法行使職權(quán)，嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，遏制環(huán)境污染;且其提起的行政公益訴訟包括具體的行政行為和一些抽象的行政行為，當(dāng)然這些行政行為需經(jīng)過明確的法律規(guī)定。

2．檢察機關(guān)之所以介入環(huán)境民事訴訟，主要是在民事訴訟主體缺失時，將公權(quán)力介入民事糾紛，以維護國家、社會、公眾的利益，訴訟的實質(zhì)是公權(quán)力對私權(quán)力的干預(yù)。如果檢察機關(guān)介入民事訴訟的范圍沒有得到限制，就會造成公權(quán)過度干涉私權(quán)自由的不良后果。

(三)細化公益訴訟中檢察機關(guān)舉證責(zé)任

環(huán)境污染、生態(tài)破壞的案件適用于民訴法規(guī)定的特殊案件提起公益訴訟，檢察機關(guān)同其他訴訟主體一樣適用舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。從公平正義、節(jié)約司法資源的角度適用舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則是適當(dāng)?shù)摹?/p>

(四)明確訴訟費用及訴訟后果的承擔(dān)

對于檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)不收取案件受理費，與案件相關(guān)的鑒定費、勘驗費等由公益訴訟專項資金支出，檢察機關(guān)只承擔(dān)必要的工作費用支出;假如敗訴，費用應(yīng)當(dāng)由公益訴訟專項資金或國庫承擔(dān)。

(五)提起訴訟的有限監(jiān)督

1．實行環(huán)境行政公益訴訟前置程序

面對我國法院的累訴的嚴(yán)重現(xiàn)象以及司法負擔(dān)過重的現(xiàn)實狀況，從減輕法院負擔(dān)和保護公益的目的出發(fā)，在行政法中特別規(guī)定了在提起環(huán)境行政公益訴訟前必須通知有可能成為被告的對象，并且經(jīng)過一定時間才能向法院正式起，但是，對于毒性污染物和緊急事件設(shè)置了例外的規(guī)定，可以不經(jīng)過通知程序，即可提起訴。設(shè)置訴訟前置程序，一方面，可以緩解我國現(xiàn)有的司法資源的緊張局面;另一方面，為行政機關(guān)提供改過自新的機會，維護良好的政府形象。

2．環(huán)境民事公益訴訟的建議性

如果檢察院以其自身特有的優(yōu)勢包攬一切訴訟，必然導(dǎo)致其司法負擔(dān)過重，相對的弱化其優(yōu)勢且減少民間組織參與監(jiān)督的積極性，不利于充分發(fā)揮公民監(jiān)督，以達到充分利用社會資源的目的。所以，第一，當(dāng)檢察院發(fā)現(xiàn)案件線索可建議、協(xié)助依《環(huán)境保護法》規(guī)定的主體所提起環(huán)境公益訴訟;第二，在所規(guī)定民事主體不提起、怠于提起或由于具有嚴(yán)重危害程度環(huán)境污染、破壞而向法院提起環(huán)境公益訴訟。

［1］呂忠梅．環(huán)境公益訴訟辨析［J］．法商研究，2008(6)．

［2］廖柏明．檢察機關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的思考與建議［J］．法學(xué)雜志，2011(6)．

［3］秦志律．探析環(huán)境公益訴訟原告資格—檢察院享有原告資格之可行性分析［J］．法制博覽，2015(6)．

D925．1;D922．68

A

2095－4379－(2016)04－0119－02

戴敏(1992－)，女，漢族，陜西榆林人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，環(huán)境與資源保護法學(xué)碩士研究生在讀。