劉畢貝廣東省科技干部學(xué)院，廣東　　珠海　519090

法律視角的立法協(xié)商涵義的界定及解釋

劉畢貝
廣東省科技干部學(xué)院，廣東珠海519090

在我國，嚴(yán)格來講立法協(xié)商概念還不是一個法律概念，基于依法治國和法治原則的要求，從法律的視角界定和解釋立法協(xié)商概念，有相當(dāng)?shù)谋匾浴⒑侠硇院同F(xiàn)實(shí)意義。簡單來講，立法協(xié)商是指立法活動中各有關(guān)協(xié)商主體按照一定的規(guī)則提出意見、建議，共同商討，以求達(dá)成共識的立法活動和過程。然而，這并不排斥在特定語境或情形下立法協(xié)商概念具有的狹義上的特定涵義即人民政協(xié)履職系屬的立法協(xié)商。

立法協(xié)商;涵義;界定;解釋;人民政協(xié)

眾所周知，中國共產(chǎn)黨十八大報(bào)告正式提出并確立了“社會主義協(xié)商民主”這一概念，并將其確定為我國人民民主的重要形式。在此基礎(chǔ)上，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求開展立法協(xié)商。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。毋庸置疑，立法協(xié)商是我國社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，但究竟該如何正確理解“立法協(xié)商”、“立法協(xié)商”的內(nèi)涵、外延等具體問題值得思考。基于民主、法治與依法治國的理念和原則之間一脈相承的關(guān)系，有必要從法律的視角對此問題作出解釋。

一、立法協(xié)商概念的現(xiàn)有定義及其評價(jià)

單從字面上看，立法協(xié)商是基于立法目的或者立法需要、要求的協(xié)商，是立法過程中的協(xié)商。基于此，目前我國學(xué)界關(guān)于立法協(xié)商概念的界定或者解釋有各種表述，其中有代表性的定義或者說法有如下幾種:一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法協(xié)商是指行使國家立法權(quán)的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，在正式通過法律草案之前，提交全國政協(xié)及其常務(wù)委員會進(jìn)行政治協(xié)商，聽取意見和建議，最終仍然由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審議通過法律的一種制度，以及國務(wù)院依據(jù)憲法和法律，在制定行政法規(guī)之前，將其草案提交全國政協(xié)常務(wù)委員會及其相關(guān)專門委員會進(jìn)行政治協(xié)商，聽取意見和建議，最后仍然由國務(wù)院審議出臺行政法規(guī)的過程。［1］該定義的主要問題在于，它將立法協(xié)商限定在制定狹義的法律、行政法規(guī)的立法活動上，沒有考慮到制定其他規(guī)范性法律文件(如地方性法規(guī)、自治條例等)的立法活動中的協(xié)商，因而不夠合理。另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法協(xié)商是指政協(xié)委員和有關(guān)專門委員會在立法機(jī)關(guān)初審之前，對有關(guān)法律草案進(jìn)行協(xié)商論證、發(fā)表意見和建議的活動。立法協(xié)商是人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能的重要形式，是把政治協(xié)商納入決策程序的具體體現(xiàn)。［2］該定義的主要缺陷在于，它將立法協(xié)商的主體限定為政協(xié)有關(guān)專門委員會和政協(xié)委員，這既不符合法律的規(guī)定，也不符合現(xiàn)實(shí)情況，因而不可取。又有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂立法協(xié)商，從廣義上講，是指相關(guān)單位人員及社會公眾圍繞立法的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的各種形式的協(xié)商活動。［3］該定義的不足在于其內(nèi)容過于簡單、籠統(tǒng)，顯得不夠明確，因而不能很好地指導(dǎo)相關(guān)理論研究和實(shí)踐。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從狹義上講，立法協(xié)商主要是指具有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門在立法過程中，按照一定的程序與有關(guān)方面、部門或人士，或面向社會公眾，就有關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容通過咨詢、溝通、對話、討論、聽證、評估、征求意見、提出建議和反饋等方式進(jìn)行的協(xié)商活動。［4］該定義的主要不足在于，其表述在邏輯上不夠嚴(yán)謹(jǐn)、清晰，其內(nèi)容不夠準(zhǔn)確、明了?？傊鲜龈饔嘘P(guān)立法協(xié)商概念的界定或定義存在著各種各樣的問題與不足，這就使得從法律的角度對立法協(xié)商概念進(jìn)行分析、歸納并做出符合邏輯且較為明確、合理的解釋，顯得尤為有意義。

二、立法協(xié)商涵義的界定

按照通常的邏輯，要理解“立法協(xié)商”概念，從文義上可分為兩個部分進(jìn)行解釋，其一是“立法”，其二是“協(xié)商”。首先，所謂立法，也稱法的制定，一般是指一定的國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，制定、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件的一種專門性活動，其一般也簡稱為法律的立、改、廢活動。［5］我國《立法法》第2條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”“國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！庇纱丝梢?，這里的“立法”應(yīng)該是一個廣泛意義上的概念，這里所指的“法”應(yīng)該是廣義上的法律。從所制定的“法”的效力等級來看，立法對象包括法律(狹義上的)、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。從立法的主體來看，它既包括立法機(jī)關(guān)的立法，又包括行政機(jī)關(guān)的立法。在我國，立法機(jī)關(guān)一般是指權(quán)力機(jī)關(guān)，包括全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會;行政機(jī)關(guān)一般指人民政府，包括中央人民政府(國務(wù)院)和地方各級人民政府。從立法活動的環(huán)節(jié)來看，它包括法律的制定、修改和廢止。其次，何謂協(xié)商呢?一般認(rèn)為，協(xié)商是指共同商議、商討、商量，其目的在于達(dá)成共識，提高決策的科學(xué)性、民主性。具體而言，所謂協(xié)商，是指各方就某議題、事項(xiàng)等發(fā)表意見、建議，經(jīng)過多方議論、論證等，對該議題、事項(xiàng)等達(dá)成意思表示一致的活動或過程。

至此，在中國特色社會主義民主政治的前提下，立法協(xié)商的概念應(yīng)當(dāng)既有普遍性，而又有獨(dú)特性，盡管“立法協(xié)商”還并非一個嚴(yán)格的法律概念，但根據(jù)依法治國的總的要求，依照法治的理念與原則，我國“立法協(xié)商”中的“立法”確應(yīng)依據(jù)《立法法》及有關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定來確定其涵義。據(jù)此，按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，立法協(xié)商可有不同的分類。例如，按照立法適用的范圍來分，立法協(xié)商可分為國家(中央)立法協(xié)商和地方立法協(xié)商;按照立法的主體來分，立法協(xié)商可分為權(quán)力機(jī)關(guān)(人大及其常委會)立法協(xié)商和行政機(jī)關(guān)(人民政府)立法協(xié)商;按照立法的對象來分，立法協(xié)商可分為制定法律的協(xié)商、制定行政法規(guī)的協(xié)商、制定地方性法規(guī)的協(xié)商、制定自治條例、單行條例的協(xié)商、制定規(guī)章的協(xié)商和制定其他規(guī)范性法律文件的協(xié)商;按照立法的環(huán)節(jié)進(jìn)行劃分，立法協(xié)商包括制定法律的協(xié)商、修改法律的協(xié)商和廢止法律的協(xié)商，等等。除此之外，立法協(xié)商還可以從協(xié)商的角度進(jìn)行種類劃分。例如，按照協(xié)商的主體來分，立法協(xié)商可分為立法的人民政協(xié)協(xié)商、立法的社會團(tuán)體協(xié)商、立法的人民群眾協(xié)商等;按照協(xié)商的效力來分，立法協(xié)商可分為立法正式協(xié)商和立法非正式協(xié)商;按照協(xié)商的方式來分，立法協(xié)商可分為會議式的立法協(xié)商和其他方式的立法協(xié)商，等等。

綜上分析，我國立法協(xié)商的概念應(yīng)當(dāng)采取較為廣泛意義上的理解，這樣既符合法治的要求，也能更好地貫徹和實(shí)現(xiàn)我國社會主義協(xié)商民主制度。概括而言，從理論上講，立法協(xié)商是指為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主的決策，任何廣義立法活動中各有關(guān)組織、單位、團(tuán)體和個人等協(xié)商主體針對法律的制定、修改或者廢止，按照一定的程序、方式和要求提出意見、建議，共同商議、討論、論證，以求達(dá)成共識的活動和過程。比較而言，這種概括既不顯得過于抽象、上位，有一定的明確性，其界定也不顯得過于狹窄，有一定的彈性和適應(yīng)性，因而是較為合理、妥當(dāng)?shù)摹?/p>

三、特定立法協(xié)商涵義的解釋

盡管如此，在特定的背景、話語情境、場合或者其他情形下，立法協(xié)商往往指“人民政協(xié)與立法機(jī)關(guān)之間就法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定、修改和廢止進(jìn)行協(xié)商的專門活動”。［6］誠然，這種理解或可被認(rèn)為是一種狹義上的立法協(xié)商概念，應(yīng)該不妨礙對立法協(xié)商進(jìn)行廣義上的理解和闡釋;亦或者說，這種理解凸顯了人民政協(xié)在立法協(xié)商中應(yīng)有的地位、作用和價(jià)值，而事實(shí)上，這種解釋既符合我國的相關(guān)國家意志和立法意圖，也符合立法實(shí)踐的要求。譬如，依據(jù)《立法法》第34條、第35條、第38條的規(guī)定，全國人大常務(wù)委員會以及國務(wù)院在立法時(shí)，可以采取討論會、座談會以及聽證會的方式廣泛聽取“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民”“各方面”的意見。由此可見，此處所指的包含“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民”在內(nèi)的“各方面”顯然不僅僅指人民政協(xié)。然而，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》以及中共十七大報(bào)告和十八大報(bào)告的要求，政治協(xié)商應(yīng)被納入國家和地方重要問題的決策程序和過程。譬如，《中國人民政治協(xié)商會議章程》指出:“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商?！贝颂幩傅摹按笳结槨薄ⅰ爸匾獑栴}”在法治國家當(dāng)然需要立法加以規(guī)范，所以人民政協(xié)立法協(xié)商是政治協(xié)商的重要內(nèi)涵與基本要求。［7］除此之外，2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》還將“憲法和重要法律的修改建議”列為協(xié)商的一項(xiàng)主要內(nèi)容。由此，在依法治國和法治原則之下，根據(jù)我國社會主義協(xié)商民主制度的要求和安排，以及人民政協(xié)的實(shí)踐情況，雖然我國當(dāng)前的立法協(xié)商不應(yīng)僅僅指人民政協(xié)與立法機(jī)關(guān)之間的協(xié)商，但人民政協(xié)確應(yīng)成為立法協(xié)商的重要主體。進(jìn)一步講，立法協(xié)商是人民政協(xié)職能的應(yīng)有之義，也是人民政協(xié)履職的重要載體、途徑和方法，是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督職能的表現(xiàn)方式。

四、結(jié)語

總而言之，從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)角度來講，在沒有特定規(guī)范明確限定的情形下，立法協(xié)商泛指基于任何立法活動而展開的各種商議、討論、參與發(fā)表意見或建議等協(xié)商活動，而不應(yīng)僅僅局限于政治協(xié)商層面，由此，立法協(xié)商概念應(yīng)該具有最為廣泛意義上的內(nèi)涵和外延，這體現(xiàn)了它的普遍性。然而，從法律的角度解釋，盡管“立法協(xié)商”并非一個嚴(yán)格的法律概念，但在法治原則的要求下，立法協(xié)商概念確應(yīng)在符合我國現(xiàn)有立法規(guī)定的邏輯中，持有特定的涵義，這體現(xiàn)了它的特殊性。不僅如此，基于中國特色的社會主義政治協(xié)商制度，在特定的語境、使用場合和活動中，立法協(xié)商概念往往習(xí)慣性地指向人民政協(xié)履職系屬的立法協(xié)商，這又進(jìn)一步彰顯了它的獨(dú)特性，而且是具有中國特色的立法協(xié)商概念。由此可見，當(dāng)下對于我國立法協(xié)商涵義的理解，可以有多種角度、層面或維度的解釋，只要這種解釋沒有偏離基本的學(xué)術(shù)原理，沒有違反我國法律的基本規(guī)定，沒有脫離我國的民主政治制度及其實(shí)踐即可，而從一個折衷的思路出發(fā)，基于法律角度的解釋似乎更具恰當(dāng)性、合理性，更有依法治國實(shí)踐上的指導(dǎo)意義。

［1］汪紅．公眾健康事項(xiàng)更需立法協(xié)商［N］．法制晚報(bào)，2014－05－23:A08．

［2］王叢偉．社會主義協(xié)商民主視閾下立法協(xié)商問題研究［J］．山西社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1):30．

［3］張獻(xiàn)生．關(guān)于立法協(xié)商的幾個基本問題［J］．中央社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(5):11．

［4］胡照洲．論立法協(xié)商的必要性和可行性［J］．湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1):44．

［5］沈宗靈．法理學(xué)［M］．北京:高等教育出版社，1994:273．

［6］彭鳳蓮，陳旭玲．論人民政協(xié)立法協(xié)商［J］．法學(xué)雜志，2015(7):63．

［7］殷嘯虎．人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的目標(biāo)與路徑［J］．江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013(3):4．

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2095－4379－(2016)04－0082－02

劉畢貝(1977－)，男，漢族，江西瑞昌人，碩士，廣東省科技干部學(xué)院講師，研究方向:立法協(xié)商。