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        新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉變路徑探析

        2016-02-05 13:24:06
        魅力中國 2016年17期
        關鍵詞:政府職能職能城鎮(zhèn)化

        于 炎

        (貴州醫(yī)科大學馬克思主義學院 貴州 貴陽 550004)

        新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉變路徑探析

        于 炎

        (貴州醫(yī)科大學馬克思主義學院 貴州 貴陽 550004)

        新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出是緩解我國經(jīng)濟結構矛盾、擴大內(nèi)需的必然邏輯結果,是針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實命題。在新型城鎮(zhèn)化背景下實現(xiàn)地方政府職能的轉變,不僅是有效解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展弊端的必要選擇,也是有效推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。在新型城鎮(zhèn)化背景下,應該實現(xiàn)由政府主導型職能向政府引導型的轉變,具體包括:完善地方政府的投融資職能、擴大地方政府的公共服務職能、加強地方政府的監(jiān)督職能、積極培育多中心自主治理模式。

        新型城鎮(zhèn)化;地方政府;政府職能轉變

        2012年召開的黨的“十八大”,明確提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”的戰(zhàn)略思想,2012年的中央經(jīng)濟工作會議更是把“新型城鎮(zhèn)化”提到了新的歷史高度,認為新型城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟新的增長點。推進中國特色新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,促進中國經(jīng)濟的新增長,離不開地方政府的推動作用,如何更好地實現(xiàn)這一強有力的推動作用,就必須實由政府全面主導型向政府引導型的轉變。

        一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

        實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展,“是社會化、市場化大生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求,是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢,也是現(xiàn)代化的重要標志”。改革開放以來,我國的城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成效,極大程度上推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展、人民生活水平的提升。然而,在取得成績的同時,這樣一種傳統(tǒng)的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展存在“重量不重質(zhì)”的問題,如農(nóng)民未能成為市民的“半城市化”問題、土地城市化快于人口城市化的“偽城市化”問題、發(fā)展不均衡的城鎮(zhèn)化問題、房地產(chǎn)化的城鎮(zhèn)化問題、城鎮(zhèn)化發(fā)展的“三高”問題等。針對這樣一種現(xiàn)實窘境,黨的十八大正式把新型城鎮(zhèn)化的改革方案納入決策議程。十八大以后,對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策作出了多方面的探討,并在具體行動中予以落實。李克強總理多次講話中,也著重談到了新型城鎮(zhèn)化的問題,認為新型城鎮(zhèn)化是拉動內(nèi)需的新引擎,新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化、必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成、必須保護農(nóng)民的利益等。

        新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實命題,一般來說,所謂的新型城鎮(zhèn)化是指:“以科學發(fā)展觀為指導方針,堅持‘全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)推進’的原則,以人口城鎮(zhèn)化為核心內(nèi)容,以信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化為動力,以‘內(nèi)涵增長’為發(fā)展方式,以‘政府引導、市場運作’為機制保障,走可持續(xù)發(fā)展道路,建設城鄉(xiāng)一體的城市中國。”新型城鎮(zhèn)化以提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量為關鍵,以實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化為核心,以優(yōu)化城市群格局、各方面協(xié)調(diào)發(fā)展為路徑,積極完善新型城鎮(zhèn)功能,提高宜居生活水平為價值旨歸,在政府強有力的引導下實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)農(nóng)村和城市居民的生活方式、居住環(huán)境的均等待遇。新型城鎮(zhèn)化相比較與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化,表現(xiàn)出新的特征,為此,住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興認為,新型城鎮(zhèn)化主要應側重解決六個方面的突破,即“從城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化向城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化;從高能耗的城鎮(zhèn)化向低能耗的城鎮(zhèn)化;從數(shù)量增長型的城鎮(zhèn)化轉向為質(zhì)量提高型的城鎮(zhèn)化;從高環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化向低環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化;從放任式機動化的城鎮(zhèn)化向集約式機動化的城鎮(zhèn)化;從少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化轉向社會和諧的城鎮(zhèn)化?!?/p>

        二、新型城鎮(zhèn)化背景下轉變地方政府職能的必要性

        新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展固然離不開中央政府財政和智力支持,但主要的執(zhí)行者是地方政府,地方政府是新型城鎮(zhèn)化的集中場域,所以,地方政府在新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著至關重要的作用。為適應新型城鎮(zhèn)化的基本要求,就必須實現(xiàn)地方政府的職能轉變,所謂地方政府職能是指:“一個國家的地方行政機關根據(jù)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要, 在行使行政權力的過程中所承擔的職責和功能?!钡胤秸毮苻D變也就意味著在新的背景下,對政府職能的重新定位。在新城鎮(zhèn)化的新要求下,地方政府的傳統(tǒng)職能已嚴重制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,因此,在新型城鎮(zhèn)化背景下轉變地方政府職能顯得尤為迫切和必要。

        第一,政府全面主導型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端凸顯。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中,地方政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃、社會管理、公共服務等方面多是行政式管理,管理要么缺位、要么越位、要么大搞形象工程,是一種政府全面主導性的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。主要存在以下幾個方面的弊端:

        首先,規(guī)劃缺乏科學性。地方政府的政府體系是仍是傳統(tǒng)的金字塔模式,政府全面主導城鎮(zhèn)化建設。政府與地方企業(yè)、社會組織之間缺少緊密的協(xié)調(diào)機制,企業(yè)也好,社會組織也好是在政府的統(tǒng)一支配下,政府以“指示”、“意見”等行政命令形式來要求企業(yè)進行企業(yè)活動。這種政府主導下的城鎮(zhèn)建設也有一定的合理之處,但會帶來很大的問題。地方官員的升遷考核標準多是以其在地方的發(fā)展政績來衡量的。那么不可避免會出現(xiàn),地方政府的城鎮(zhèn)規(guī)劃會受到政績和利益的驅使,規(guī)劃表現(xiàn)為盲目性,夸大發(fā)展目標,跟風冒進,追求眼前利益。政府職能在城鎮(zhèn)建設中出現(xiàn)蛻變誰的官大誰就有話語權,即使是規(guī)劃不科學,脫離當?shù)噩F(xiàn)實條件,下級也要執(zhí)行。

        其次,粗放式擴張。地方政府不切實際的盲目擴城,大搞新城區(qū)、生態(tài)園、開發(fā)區(qū)占用大量耕地,對老城區(qū)反復拆建浪費大量人力物力財力而效果卻不佳。政府主導城鎮(zhèn)化發(fā)展,為了自身政績、面子形象需要,大搞擴張。最能反映這種擴張的就是城市建設用地過快增長,農(nóng)民可耕地減少必然會產(chǎn)生農(nóng)民與政府在耕地上的矛盾。為了形象面子,許多城鎮(zhèn)加寬馬路,擴大廣場,而民眾關心的住房建設卻相對遲緩,引發(fā)民眾不滿,也損害了政府在民眾中的形象。

        再次,社會管理職能的缺失。許多地方政府多致力于經(jīng)濟管理職能,對于社會管理忽視較多。首先表現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞動力的轉移,農(nóng)村剩余勞動力素質(zhì)偏低,文化程度低甚至還有不少文盲,政府鼓勵農(nóng)村勞動力外出,但是缺少系統(tǒng)的教育培訓與引導,農(nóng)村大量勞動力涌向城市,由于缺少技能在城市難以生存,勢必會影響城市的穩(wěn)定。其次,城鄉(xiāng)收入差距過大,城市居民的收入、享受的社會保障要遠高于鄉(xiāng)村居民,這種貧富差距會造成農(nóng)村居民的仇富心理,不利于城鎮(zhèn)化的建設。結果導致在城鎮(zhèn)化建設過程中也出現(xiàn)了交通擁堵、生態(tài)破壞、利益分配不均等種種問題,嚴重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

        最后,城鎮(zhèn)環(huán)境問題日益突出。在城鎮(zhèn)化建設中政府片面強調(diào)GDP的增長,不考慮當?shù)氐沫h(huán)境承載力。盲目擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),甚至是一些重污染企業(yè),征用大量耕地,大肆抽取地下水,使得人地矛盾升級,犧牲農(nóng)業(yè)用水來滿足工業(yè)用水,造成供水緊張。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟,環(huán)保部門對企業(yè)的濫排濫放置若罔聞,污染嚴重,以青山綠水為代價換來GDP增長。

        第二,政府引導型新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。針對政府主導型城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了諸多問題和弊端,探索符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的新型發(fā)展模式成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。實現(xiàn)地方政府職能由傳統(tǒng)的政府主導向政府引導的過渡成為新城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。新型城鎮(zhèn)化要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的要求與舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)區(qū)別,新型城鎮(zhèn)化對舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)的突破表現(xiàn)在:由傳統(tǒng)的粗放工業(yè)化向新型的集約工業(yè)化發(fā)展,不僅重視物的發(fā)展更重視人的發(fā)展;由傳統(tǒng)的輕環(huán)境向重生態(tài)的轉變;由輕視社會矛盾向重視社會和諧的轉變,以實現(xiàn)現(xiàn)代文明為發(fā)展目標;由傳統(tǒng)的低效的城鎮(zhèn)功能向高效完善的城鎮(zhèn)轉化。新型城鎮(zhèn)化對政府的政績觀也提出了新的要求,摒棄了過去的“黑色GDP”,轉向以“綠色GDP”來考核官員政績。正是這些新的要求,傳統(tǒng)的政府主導模式已經(jīng)難以適應新的要求,這就要求政府必須轉變職能,由主導型向引導型職能的轉變,這種職能的轉變不是一朝一夕可以實現(xiàn)的,傳統(tǒng)模式可謂是根深蒂固,這種轉變是一個不斷摸索,不斷改進,循序漸進的過程,不可過激。

        三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉變的路徑選擇

        新型城鎮(zhèn)化背景下,實現(xiàn)地方政府職能轉變,主要是實現(xiàn)一種由政府主導型的發(fā)展模式向政府引導型的發(fā)展模式的轉變。

        第一,完善地方政府的投融資職能。地方政府在城鎮(zhèn)化建設過程中,首先要解決的是資金問題。地方政府的投融資職能主要有投資職能和融資職能。一般來說,地方政府的投資范圍主要是公益性項目、基礎性項目以及少數(shù)競爭性項目。按照新型城鎮(zhèn)化的基本要求,地方政府的投資應該向專業(yè)的基礎設施運營方過渡,可以通過公開招標、政府外包的方式進行城鎮(zhèn)化建設的運營管理。政府的主要職能應該定位于搞好宏觀規(guī)劃、樹立新型城鎮(zhèn)化“最大內(nèi)需所在和結構調(diào)整的重要依托”的觀念,應該重點圍繞各城鎮(zhèn)重點支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等進行投資與支持。政府的投資是解決資金問題的重要方式,同時通過地方政府融資渠道,也是有效緩解資金壓力的不錯選擇。地方政府融資渠道除了中央直接投資、地方財政、投資資金的盈利、國有資產(chǎn)的獲利外,還應該擴大融資渠道。應在政府財政的引導下,以中長期信貸為支持,創(chuàng)新融資工具,加強市場規(guī)則建設擴大資本市場,發(fā)貨BT模式的作用。進一步健全金融體系,逐步形成市政債券、民間融資、投資公司融資、基礎設施投資基金等多元融資結構。

        第二,擴大地方政府的公共服務職能。擴大政府的公共服務職能,首先要明確政府公共服務領域職責,地方政府應首先明確在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、社會福利等方面的職責。其次,完善政府公共服務職能和服務體系,保證政府公共服務職能的到位,建立政府主導,社會廣泛參與的服務體系。最后,立足于人人享有、城鄉(xiāng)均等化享有基本公共服務,建立適合國情的公共服務模式。地方公共服務體系要與當?shù)氐慕?jīng)濟承受能力相適應,要以滿足人民群眾的需要為主題,使得服務體系與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時,地方政府在擴大公共服務的范圍時,也可充分發(fā)揮BOT模式的積極作用。

        第三,加強地方政府的監(jiān)督職能。在新型城鎮(zhèn)化過程中,難免會出現(xiàn)各種問題,這就要求地方政府在實現(xiàn)主導型職能向引導型職能過程中,加大城鎮(zhèn)化假設的監(jiān)管力度。首先是城鎮(zhèn)化建設的資金運作監(jiān)督,地方政府應該建立城鎮(zhèn)化專項資金并完善監(jiān)督機制,保證新型城鎮(zhèn)化建設資金合理分配合理使用,監(jiān)督資金是否是真正用在新型城鎮(zhèn)化建設上了。其次,要根據(jù)中央指示精神,對地方的新型城鎮(zhèn)進行有特色建設的監(jiān)管。最后,在城鎮(zhèn)化建設過程中,地方政府還要充分協(xié)調(diào)干預。在城鎮(zhèn)化建設中,當民眾利益收到侵害,資源利用鋪張浪費,環(huán)境污染,土地征用沖突,利益分配不均,貪污腐敗等等社會問題時,地方政府應該運用法律手段,必要的行政手段進行協(xié)調(diào)干預,避免沖突保障經(jīng)濟、社會、生態(tài)各方面協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

        第四,積極培育多中心自主治理模式。新型城鎮(zhèn)化建設,固然離不開政府的引導,但是還需要充分發(fā)揮社會和公民的主體作用。多中心治理理論是由美國著名經(jīng)濟學家奧斯特里姆提出來的,認為”在治道變革中,打破了單中心的政府服務模式,構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式”。因此,在新型城鎮(zhèn)化建設過程中,應該轉變地方政府單中心服務模式,積極培育多中心治理模式,充分發(fā)揮政府、市場和社會在社會管理服務方面的作用。

        新型城鎮(zhèn)化,是為了適應我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求、適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求,而提出來的發(fā)展戰(zhàn)略,旨在在全面建成小康社會過程中,尋找新的經(jīng)濟發(fā)展的刺激點。地方政府作為新型城鎮(zhèn)化政府職能轉變的集中發(fā)生域,實現(xiàn)地方政府的職能轉變,不僅是有效解決傳統(tǒng)政府主導型城鎮(zhèn)化建設的必要手段,同時也是有效建設新型城鎮(zhèn)的化的必然要求。實現(xiàn)地方政府由主導型職能向引導型職能的轉變,對推動我國新型城鎮(zhèn)化建設有著不可小覷的作用。

        [1]本書編寫組:黨的十八報告輔導讀本[M].北京:人民出版社,2012.

        [2]仇保興:新型城鎮(zhèn)化:從概念到行動[J].行政管理改革,2012(11).

        [3]王桂蘭:新型城鎮(zhèn)化過程中完善政府職能行為的幾點思考[J].領導科學2013(8).

        [4]倪鵬飛:新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推薦對策[J].江海學刊,2013(1).

        [5]韓兆柱,司林波:論轉型期地方政府職能轉變與重新定位[J].學習論壇,2007(3).

        [6]王雪梅:地方政府多中心治理模式探析[J].人民論壇,2011(14).

        [7]吳江,王斌,申麗娟:中國新型城鎮(zhèn)化進程中的地方政府行為研究[J].中國行政管理,2009(3).

        [8]王素齋:新型城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的內(nèi)涵、目標與路徑[J].理論月刊,2013(4).

        [9]張占斌:新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國家行政學院學報,2013(2).

        于炎(1985—),男,河南漯河人,貴州醫(yī)科大學馬克思主義學院德育教研室講師,碩士。研究方向:馬克思主義理論與思想政治教育。

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