于 炎

（貴州醫(yī)科大學馬克思主義學院 貴州 貴陽 550004）

新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉變路徑探析

于 炎

（貴州醫(yī)科大學馬克思主義學院 貴州 貴陽 550004）

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出是緩解我國經(jīng)濟結構矛盾、擴大內(nèi)需的必然邏輯結果，是針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實命題。在新型城鎮(zhèn)化背景下實現(xiàn)地方政府職能的轉變，不僅是有效解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展弊端的必要選擇，也是有效推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。在新型城鎮(zhèn)化背景下，應該實現(xiàn)由政府主導型職能向政府引導型的轉變，具體包括：完善地方政府的投融資職能、擴大地方政府的公共服務職能、加強地方政府的監(jiān)督職能、積極培育多中心自主治理模式。

新型城鎮(zhèn)化；地方政府；政府職能轉變

2012年召開的黨的“十八大”，明確提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”的戰(zhàn)略思想，2012年的中央經(jīng)濟工作會議更是把“新型城鎮(zhèn)化”提到了新的歷史高度，認為新型城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟新的增長點。推進中國特色新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進中國經(jīng)濟的新增長，離不開地方政府的推動作用，如何更好地實現(xiàn)這一強有力的推動作用，就必須實由政府全面主導型向政府引導型的轉變。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，“是社會化、市場化大生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的重要標志”。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成效，極大程度上推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展、人民生活水平的提升。然而，在取得成績的同時，這樣一種傳統(tǒng)的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展存在“重量不重質(zhì)”的問題，如農(nóng)民未能成為市民的“半城市化”問題、土地城市化快于人口城市化的“偽城市化”問題、發(fā)展不均衡的城鎮(zhèn)化問題、房地產(chǎn)化的城鎮(zhèn)化問題、城鎮(zhèn)化發(fā)展的“三高”問題等。針對這樣一種現(xiàn)實窘境，黨的十八大正式把新型城鎮(zhèn)化的改革方案納入決策議程。十八大以后，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策作出了多方面的探討，并在具體行動中予以落實。李克強總理多次講話中，也著重談到了新型城鎮(zhèn)化的問題，認為新型城鎮(zhèn)化是拉動內(nèi)需的新引擎，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化、必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成、必須保護農(nóng)民的利益等。

新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實命題，一般來說，所謂的新型城鎮(zhèn)化是指：“以科學發(fā)展觀為指導方針，堅持‘全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)推進’的原則，以人口城鎮(zhèn)化為核心內(nèi)容，以信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化為動力，以‘內(nèi)涵增長’為發(fā)展方式，以‘政府引導、市場運作’為機制保障，走可持續(xù)發(fā)展道路，建設城鄉(xiāng)一體的城市中國。”新型城鎮(zhèn)化以提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量為關鍵，以實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化為核心，以優(yōu)化城市群格局、各方面協(xié)調(diào)發(fā)展為路徑，積極完善新型城鎮(zhèn)功能，提高宜居生活水平為價值旨歸，在政府強有力的引導下實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)農(nóng)村和城市居民的生活方式、居住環(huán)境的均等待遇。新型城鎮(zhèn)化相比較與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，表現(xiàn)出新的特征，為此，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興認為，新型城鎮(zhèn)化主要應側重解決六個方面的突破，即“從城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化向城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化；從高能耗的城鎮(zhèn)化向低能耗的城鎮(zhèn)化；從數(shù)量增長型的城鎮(zhèn)化轉向為質(zhì)量提高型的城鎮(zhèn)化；從高環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化向低環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化；從放任式機動化的城鎮(zhèn)化向集約式機動化的城鎮(zhèn)化；從少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化轉向社會和諧的城鎮(zhèn)化?！?/p>

二、新型城鎮(zhèn)化背景下轉變地方政府職能的必要性

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展固然離不開中央政府財政和智力支持，但主要的執(zhí)行者是地方政府，地方政府是新型城鎮(zhèn)化的集中場域，所以，地方政府在新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著至關重要的作用。為適應新型城鎮(zhèn)化的基本要求，就必須實現(xiàn)地方政府的職能轉變，所謂地方政府職能是指：“一個國家的地方行政機關根據(jù)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要, 在行使行政權力的過程中所承擔的職責和功能?！钡胤秸毮苻D變也就意味著在新的背景下，對政府職能的重新定位。在新城鎮(zhèn)化的新要求下，地方政府的傳統(tǒng)職能已嚴重制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下轉變地方政府職能顯得尤為迫切和必要。

第一，政府全面主導型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端凸顯。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中，地方政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃、社會管理、公共服務等方面多是行政式管理，管理要么缺位、要么越位、要么大搞形象工程，是一種政府全面主導性的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。主要存在以下幾個方面的弊端：

首先，規(guī)劃缺乏科學性。地方政府的政府體系是仍是傳統(tǒng)的金字塔模式，政府全面主導城鎮(zhèn)化建設。政府與地方企業(yè)、社會組織之間缺少緊密的協(xié)調(diào)機制，企業(yè)也好，社會組織也好是在政府的統(tǒng)一支配下，政府以“指示”、“意見”等行政命令形式來要求企業(yè)進行企業(yè)活動。這種政府主導下的城鎮(zhèn)建設也有一定的合理之處，但會帶來很大的問題。地方官員的升遷考核標準多是以其在地方的發(fā)展政績來衡量的。那么不可避免會出現(xiàn)，地方政府的城鎮(zhèn)規(guī)劃會受到政績和利益的驅使，規(guī)劃表現(xiàn)為盲目性，夸大發(fā)展目標，跟風冒進，追求眼前利益。政府職能在城鎮(zhèn)建設中出現(xiàn)蛻變誰的官大誰就有話語權，即使是規(guī)劃不科學，脫離當?shù)噩F(xiàn)實條件，下級也要執(zhí)行。

其次，粗放式擴張。地方政府不切實際的盲目擴城，大搞新城區(qū)、生態(tài)園、開發(fā)區(qū)占用大量耕地，對老城區(qū)反復拆建浪費大量人力物力財力而效果卻不佳。政府主導城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績、面子形象需要，大搞擴張。最能反映這種擴張的就是城市建設用地過快增長，農(nóng)民可耕地減少必然會產(chǎn)生農(nóng)民與政府在耕地上的矛盾。為了形象面子，許多城鎮(zhèn)加寬馬路，擴大廣場，而民眾關心的住房建設卻相對遲緩，引發(fā)民眾不滿，也損害了政府在民眾中的形象。

再次，社會管理職能的缺失。許多地方政府多致力于經(jīng)濟管理職能，對于社會管理忽視較多。首先表現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞動力的轉移，農(nóng)村剩余勞動力素質(zhì)偏低，文化程度低甚至還有不少文盲，政府鼓勵農(nóng)村勞動力外出，但是缺少系統(tǒng)的教育培訓與引導，農(nóng)村大量勞動力涌向城市，由于缺少技能在城市難以生存，勢必會影響城市的穩(wěn)定。其次，城鄉(xiāng)收入差距過大，城市居民的收入、享受的社會保障要遠高于鄉(xiāng)村居民，這種貧富差距會造成農(nóng)村居民的仇富心理，不利于城鎮(zhèn)化的建設。結果導致在城鎮(zhèn)化建設過程中也出現(xiàn)了交通擁堵、生態(tài)破壞、利益分配不均等種種問題，嚴重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

最后，城鎮(zhèn)環(huán)境問題日益突出。在城鎮(zhèn)化建設中政府片面強調(diào)GDP的增長，不考慮當?shù)氐沫h(huán)境承載力。盲目擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至是一些重污染企業(yè)，征用大量耕地，大肆抽取地下水，使得人地矛盾升級，犧牲農(nóng)業(yè)用水來滿足工業(yè)用水，造成供水緊張。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，環(huán)保部門對企業(yè)的濫排濫放置若罔聞，污染嚴重，以青山綠水為代價換來GDP增長。

第二，政府引導型新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。針對政府主導型城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了諸多問題和弊端，探索符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的新型發(fā)展模式成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。實現(xiàn)地方政府職能由傳統(tǒng)的政府主導向政府引導的過渡成為新城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。新型城鎮(zhèn)化要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的要求與舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)區(qū)別，新型城鎮(zhèn)化對舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)的突破表現(xiàn)在：由傳統(tǒng)的粗放工業(yè)化向新型的集約工業(yè)化發(fā)展，不僅重視物的發(fā)展更重視人的發(fā)展；由傳統(tǒng)的輕環(huán)境向重生態(tài)的轉變；由輕視社會矛盾向重視社會和諧的轉變，以實現(xiàn)現(xiàn)代文明為發(fā)展目標；由傳統(tǒng)的低效的城鎮(zhèn)功能向高效完善的城鎮(zhèn)轉化。新型城鎮(zhèn)化對政府的政績觀也提出了新的要求，摒棄了過去的“黑色GDP”，轉向以“綠色GDP”來考核官員政績。正是這些新的要求，傳統(tǒng)的政府主導模式已經(jīng)難以適應新的要求，這就要求政府必須轉變職能，由主導型向引導型職能的轉變，這種職能的轉變不是一朝一夕可以實現(xiàn)的，傳統(tǒng)模式可謂是根深蒂固，這種轉變是一個不斷摸索，不斷改進，循序漸進的過程，不可過激。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉變的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化背景下，實現(xiàn)地方政府職能轉變，主要是實現(xiàn)一種由政府主導型的發(fā)展模式向政府引導型的發(fā)展模式的轉變。

第一，完善地方政府的投融資職能。地方政府在城鎮(zhèn)化建設過程中，首先要解決的是資金問題。地方政府的投融資職能主要有投資職能和融資職能。一般來說，地方政府的投資范圍主要是公益性項目、基礎性項目以及少數(shù)競爭性項目。按照新型城鎮(zhèn)化的基本要求，地方政府的投資應該向專業(yè)的基礎設施運營方過渡，可以通過公開招標、政府外包的方式進行城鎮(zhèn)化建設的運營管理。政府的主要職能應該定位于搞好宏觀規(guī)劃、樹立新型城鎮(zhèn)化“最大內(nèi)需所在和結構調(diào)整的重要依托”的觀念，應該重點圍繞各城鎮(zhèn)重點支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等進行投資與支持。政府的投資是解決資金問題的重要方式，同時通過地方政府融資渠道，也是有效緩解資金壓力的不錯選擇。地方政府融資渠道除了中央直接投資、地方財政、投資資金的盈利、國有資產(chǎn)的獲利外，還應該擴大融資渠道。應在政府財政的引導下，以中長期信貸為支持，創(chuàng)新融資工具，加強市場規(guī)則建設擴大資本市場，發(fā)貨BT模式的作用。進一步健全金融體系，逐步形成市政債券、民間融資、投資公司融資、基礎設施投資基金等多元融資結構。

第二，擴大地方政府的公共服務職能。擴大政府的公共服務職能，首先要明確政府公共服務領域職責，地方政府應首先明確在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、社會福利等方面的職責。其次，完善政府公共服務職能和服務體系，保證政府公共服務職能的到位，建立政府主導，社會廣泛參與的服務體系。最后，立足于人人享有、城鄉(xiāng)均等化享有基本公共服務，建立適合國情的公共服務模式。地方公共服務體系要與當?shù)氐慕?jīng)濟承受能力相適應，要以滿足人民群眾的需要為主題，使得服務體系與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時，地方政府在擴大公共服務的范圍時，也可充分發(fā)揮BOT模式的積極作用。

第三，加強地方政府的監(jiān)督職能。在新型城鎮(zhèn)化過程中，難免會出現(xiàn)各種問題，這就要求地方政府在實現(xiàn)主導型職能向引導型職能過程中，加大城鎮(zhèn)化假設的監(jiān)管力度。首先是城鎮(zhèn)化建設的資金運作監(jiān)督，地方政府應該建立城鎮(zhèn)化專項資金并完善監(jiān)督機制，保證新型城鎮(zhèn)化建設資金合理分配合理使用，監(jiān)督資金是否是真正用在新型城鎮(zhèn)化建設上了。其次，要根據(jù)中央指示精神，對地方的新型城鎮(zhèn)進行有特色建設的監(jiān)管。最后，在城鎮(zhèn)化建設過程中，地方政府還要充分協(xié)調(diào)干預。在城鎮(zhèn)化建設中，當民眾利益收到侵害，資源利用鋪張浪費，環(huán)境污染，土地征用沖突，利益分配不均，貪污腐敗等等社會問題時，地方政府應該運用法律手段，必要的行政手段進行協(xié)調(diào)干預，避免沖突保障經(jīng)濟、社會、生態(tài)各方面協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

第四，積極培育多中心自主治理模式。新型城鎮(zhèn)化建設，固然離不開政府的引導，但是還需要充分發(fā)揮社會和公民的主體作用。多中心治理理論是由美國著名經(jīng)濟學家奧斯特里姆提出來的，認為”在治道變革中，打破了單中心的政府服務模式，構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式”。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，應該轉變地方政府單中心服務模式，積極培育多中心治理模式，充分發(fā)揮政府、市場和社會在社會管理服務方面的作用。

新型城鎮(zhèn)化，是為了適應我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求、適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求，而提出來的發(fā)展戰(zhàn)略，旨在在全面建成小康社會過程中，尋找新的經(jīng)濟發(fā)展的刺激點。地方政府作為新型城鎮(zhèn)化政府職能轉變的集中發(fā)生域，實現(xiàn)地方政府的職能轉變，不僅是有效解決傳統(tǒng)政府主導型城鎮(zhèn)化建設的必要手段，同時也是有效建設新型城鎮(zhèn)的化的必然要求。實現(xiàn)地方政府由主導型職能向引導型職能的轉變，對推動我國新型城鎮(zhèn)化建設有著不可小覷的作用。

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于炎（1985—），男，河南漯河人，貴州醫(yī)科大學馬克思主義學院德育教研室講師，碩士。研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。