于 炎
(貴州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院 貴州 貴陽 550004)
新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑探析
于 炎
(貴州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院 貴州 貴陽 550004)
新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出是緩解我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾、擴(kuò)大內(nèi)需的必然邏輯結(jié)果,是針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實(shí)命題。在新型城鎮(zhèn)化背景下實(shí)現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變,不僅是有效解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展弊端的必要選擇,也是有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。在新型城鎮(zhèn)化背景下,應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)型職能向政府引導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變,具體包括:完善地方政府的投融資職能、擴(kuò)大地方政府的公共服務(wù)職能、加強(qiáng)地方政府的監(jiān)督職能、積極培育多中心自主治理模式。
新型城鎮(zhèn)化;地方政府;政府職能轉(zhuǎn)變
2012年召開的黨的“十八大”,明確提出“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”的戰(zhàn)略思想,2012年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是把“新型城鎮(zhèn)化”提到了新的歷史高度,認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的新增長,離不開地方政府的推動(dòng)作用,如何更好地實(shí)現(xiàn)這一強(qiáng)有力的推動(dòng)作用,就必須實(shí)由政府全面主導(dǎo)型向政府引導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。
實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展,“是社會(huì)化、市場(chǎng)化大生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”。改革開放以來,我國的城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成效,極大程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人民生活水平的提升。然而,在取得成績的同時(shí),這樣一種傳統(tǒng)的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展存在“重量不重質(zhì)”的問題,如農(nóng)民未能成為市民的“半城市化”問題、土地城市化快于人口城市化的“偽城市化”問題、發(fā)展不均衡的城鎮(zhèn)化問題、房地產(chǎn)化的城鎮(zhèn)化問題、城鎮(zhèn)化發(fā)展的“三高”問題等。針對(duì)這樣一種現(xiàn)實(shí)窘境,黨的十八大正式把新型城鎮(zhèn)化的改革方案納入決策議程。十八大以后,對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策作出了多方面的探討,并在具體行動(dòng)中予以落實(shí)。李克強(qiáng)總理多次講話中,也著重談到了新型城鎮(zhèn)化的問題,認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)內(nèi)需的新引擎,新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化、必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成、必須保護(hù)農(nóng)民的利益等。
新型城鎮(zhèn)化是相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實(shí)命題,一般來說,所謂的新型城鎮(zhèn)化是指:“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)方針,堅(jiān)持‘全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)推進(jìn)’的原則,以人口城鎮(zhèn)化為核心內(nèi)容,以信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化為動(dòng)力,以‘內(nèi)涵增長’為發(fā)展方式,以‘政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作’為機(jī)制保障,走可持續(xù)發(fā)展道路,建設(shè)城鄉(xiāng)一體的城市中國?!毙滦统擎?zhèn)化以提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量為關(guān)鍵,以實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化為核心,以優(yōu)化城市群格局、各方面協(xié)調(diào)發(fā)展為路徑,積極完善新型城鎮(zhèn)功能,提高宜居生活水平為價(jià)值旨?xì)w,在政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市居民的生活方式、居住環(huán)境的均等待遇。新型城鎮(zhèn)化相比較與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化,表現(xiàn)出新的特征,為此,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興認(rèn)為,新型城鎮(zhèn)化主要應(yīng)側(cè)重解決六個(gè)方面的突破,即“從城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化向城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化;從高能耗的城鎮(zhèn)化向低能耗的城鎮(zhèn)化;從數(shù)量增長型的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向?yàn)橘|(zhì)量提高型的城鎮(zhèn)化;從高環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化向低環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化;從放任式機(jī)動(dòng)化的城鎮(zhèn)化向集約式機(jī)動(dòng)化的城鎮(zhèn)化;從少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)化?!?/p>
新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展固然離不開中央政府財(cái)政和智力支持,但主要的執(zhí)行者是地方政府,地方政府是新型城鎮(zhèn)化的集中場(chǎng)域,所以,地方政府在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的基本要求,就必須實(shí)現(xiàn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變,所謂地方政府職能是指:“一個(gè)國家的地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要, 在行使行政權(quán)力的過程中所承擔(dān)的職責(zé)和功能?!钡胤秸毮苻D(zhuǎn)變也就意味著在新的背景下,對(duì)政府職能的重新定位。在新城鎮(zhèn)化的新要求下,地方政府的傳統(tǒng)職能已嚴(yán)重制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,因此,在新型城鎮(zhèn)化背景下轉(zhuǎn)變地方政府職能顯得尤為迫切和必要。
第一,政府全面主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端凸顯。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,地方政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面多是行政式管理,管理要么缺位、要么越位、要么大搞形象工程,是一種政府全面主導(dǎo)性的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。主要存在以下幾個(gè)方面的弊端:
首先,規(guī)劃缺乏科學(xué)性。地方政府的政府體系是仍是傳統(tǒng)的金字塔模式,政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)。政府與地方企業(yè)、社會(huì)組織之間缺少緊密的協(xié)調(diào)機(jī)制,企業(yè)也好,社會(huì)組織也好是在政府的統(tǒng)一支配下,政府以“指示”、“意見”等行政命令形式來要求企業(yè)進(jìn)行企業(yè)活動(dòng)。這種政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)也有一定的合理之處,但會(huì)帶來很大的問題。地方官員的升遷考核標(biāo)準(zhǔn)多是以其在地方的發(fā)展政績來衡量的。那么不可避免會(huì)出現(xiàn),地方政府的城鎮(zhèn)規(guī)劃會(huì)受到政績和利益的驅(qū)使,規(guī)劃表現(xiàn)為盲目性,夸大發(fā)展目標(biāo),跟風(fēng)冒進(jìn),追求眼前利益。政府職能在城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)蛻變誰的官大誰就有話語權(quán),即使是規(guī)劃不科學(xué),脫離當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件,下級(jí)也要執(zhí)行。
其次,粗放式擴(kuò)張。地方政府不切實(shí)際的盲目擴(kuò)城,大搞新城區(qū)、生態(tài)園、開發(fā)區(qū)占用大量耕地,對(duì)老城區(qū)反復(fù)拆建浪費(fèi)大量人力物力財(cái)力而效果卻不佳。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展,為了自身政績、面子形象需要,大搞擴(kuò)張。最能反映這種擴(kuò)張的就是城市建設(shè)用地過快增長,農(nóng)民可耕地減少必然會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民與政府在耕地上的矛盾。為了形象面子,許多城鎮(zhèn)加寬馬路,擴(kuò)大廣場(chǎng),而民眾關(guān)心的住房建設(shè)卻相對(duì)遲緩,引發(fā)民眾不滿,也損害了政府在民眾中的形象。
再次,社會(huì)管理職能的缺失。許多地方政府多致力于經(jīng)濟(jì)管理職能,對(duì)于社會(huì)管理忽視較多。首先表現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力素質(zhì)偏低,文化程度低甚至還有不少文盲,政府鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出,但是缺少系統(tǒng)的教育培訓(xùn)與引導(dǎo),農(nóng)村大量勞動(dòng)力涌向城市,由于缺少技能在城市難以生存,勢(shì)必會(huì)影響城市的穩(wěn)定。其次,城鄉(xiāng)收入差距過大,城市居民的收入、享受的社會(huì)保障要遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村居民,這種貧富差距會(huì)造成農(nóng)村居民的仇富心理,不利于城鎮(zhèn)化的建設(shè)。結(jié)果導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中也出現(xiàn)了交通擁堵、生態(tài)破壞、利益分配不均等種種問題,嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
最后,城鎮(zhèn)環(huán)境問題日益突出。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長,不考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載力。盲目擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),甚至是一些重污染企業(yè),征用大量耕地,大肆抽取地下水,使得人地矛盾升級(jí),犧牲農(nóng)業(yè)用水來滿足工業(yè)用水,造成供水緊張。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì),環(huán)保部門對(duì)企業(yè)的濫排濫放置若罔聞,污染嚴(yán)重,以青山綠水為代價(jià)換來GDP增長。
第二,政府引導(dǎo)型新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。針對(duì)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了諸多問題和弊端,探索符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新型發(fā)展模式成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。實(shí)現(xiàn)地方政府職能由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)的過渡成為新城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。新型城鎮(zhèn)化要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的要求與舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)區(qū)別,新型城鎮(zhèn)化對(duì)舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)的突破表現(xiàn)在:由傳統(tǒng)的粗放工業(yè)化向新型的集約工業(yè)化發(fā)展,不僅重視物的發(fā)展更重視人的發(fā)展;由傳統(tǒng)的輕環(huán)境向重生態(tài)的轉(zhuǎn)變;由輕視社會(huì)矛盾向重視社會(huì)和諧的轉(zhuǎn)變,以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代文明為發(fā)展目標(biāo);由傳統(tǒng)的低效的城鎮(zhèn)功能向高效完善的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化。新型城鎮(zhèn)化對(duì)政府的政績觀也提出了新的要求,摒棄了過去的“黑色GDP”,轉(zhuǎn)向以“綠色GDP”來考核官員政績。正是這些新的要求,傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式已經(jīng)難以適應(yīng)新的要求,這就要求政府必須轉(zhuǎn)變職能,由主導(dǎo)型向引導(dǎo)型職能的轉(zhuǎn)變,這種職能的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕可以實(shí)現(xiàn)的,傳統(tǒng)模式可謂是根深蒂固,這種轉(zhuǎn)變是一個(gè)不斷摸索,不斷改進(jìn),循序漸進(jìn)的過程,不可過激。
新型城鎮(zhèn)化背景下,實(shí)現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變,主要是實(shí)現(xiàn)一種由政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式向政府引導(dǎo)型的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。
第一,完善地方政府的投融資職能。地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,首先要解決的是資金問題。地方政府的投融資職能主要有投資職能和融資職能。一般來說,地方政府的投資范圍主要是公益性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目以及少數(shù)競(jìng)爭性項(xiàng)目。按照新型城鎮(zhèn)化的基本要求,地方政府的投資應(yīng)該向?qū)I(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營方過渡,可以通過公開招標(biāo)、政府外包的方式進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的運(yùn)營管理。政府的主要職能應(yīng)該定位于搞好宏觀規(guī)劃、樹立新型城鎮(zhèn)化“最大內(nèi)需所在和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托”的觀念,應(yīng)該重點(diǎn)圍繞各城鎮(zhèn)重點(diǎn)支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行投資與支持。政府的投資是解決資金問題的重要方式,同時(shí)通過地方政府融資渠道,也是有效緩解資金壓力的不錯(cuò)選擇。地方政府融資渠道除了中央直接投資、地方財(cái)政、投資資金的盈利、國有資產(chǎn)的獲利外,還應(yīng)該擴(kuò)大融資渠道。應(yīng)在政府財(cái)政的引導(dǎo)下,以中長期信貸為支持,創(chuàng)新融資工具,加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)則建設(shè)擴(kuò)大資本市場(chǎng),發(fā)貨BT模式的作用。進(jìn)一步健全金融體系,逐步形成市政債券、民間融資、投資公司融資、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等多元融資結(jié)構(gòu)。
第二,擴(kuò)大地方政府的公共服務(wù)職能。擴(kuò)大政府的公共服務(wù)職能,首先要明確政府公共服務(wù)領(lǐng)域職責(zé),地方政府應(yīng)首先明確在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面的職責(zé)。其次,完善政府公共服務(wù)職能和服務(wù)體系,保證政府公共服務(wù)職能的到位,建立政府主導(dǎo),社會(huì)廣泛參與的服務(wù)體系。最后,立足于人人享有、城鄉(xiāng)均等化享有基本公共服務(wù),建立適合國情的公共服務(wù)模式。地方公共服務(wù)體系要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng),要以滿足人民群眾的需要為主題,使得服務(wù)體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時(shí),地方政府在擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍時(shí),也可充分發(fā)揮BOT模式的積極作用。
第三,加強(qiáng)地方政府的監(jiān)督職能。在新型城鎮(zhèn)化過程中,難免會(huì)出現(xiàn)各種問題,這就要求地方政府在實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)型職能向引導(dǎo)型職能過程中,加大城鎮(zhèn)化假設(shè)的監(jiān)管力度。首先是城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金運(yùn)作監(jiān)督,地方政府應(yīng)該建立城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金并完善監(jiān)督機(jī)制,保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金合理分配合理使用,監(jiān)督資金是否是真正用在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上了。其次,要根據(jù)中央指示精神,對(duì)地方的新型城鎮(zhèn)進(jìn)行有特色建設(shè)的監(jiān)管。最后,在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,地方政府還要充分協(xié)調(diào)干預(yù)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中,當(dāng)民眾利益收到侵害,資源利用鋪張浪費(fèi),環(huán)境污染,土地征用沖突,利益分配不均,貪污腐敗等等社會(huì)問題時(shí),地方政府應(yīng)該運(yùn)用法律手段,必要的行政手段進(jìn)行協(xié)調(diào)干預(yù),避免沖突保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)各方面協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。
第四,積極培育多中心自主治理模式。新型城鎮(zhèn)化建設(shè),固然離不開政府的引導(dǎo),但是還需要充分發(fā)揮社會(huì)和公民的主體作用。多中心治理理論是由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧斯特里姆提出來的,認(rèn)為”在治道變革中,打破了單中心的政府服務(wù)模式,構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心治理模式”。因此,在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,應(yīng)該轉(zhuǎn)變地方政府單中心服務(wù)模式,積極培育多中心治理模式,充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)在社會(huì)管理服務(wù)方面的作用。
新型城鎮(zhèn)化,是為了適應(yīng)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求、適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,而提出來的發(fā)展戰(zhàn)略,旨在在全面建成小康社會(huì)過程中,尋找新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激點(diǎn)。地方政府作為新型城鎮(zhèn)化政府職能轉(zhuǎn)變的集中發(fā)生域,實(shí)現(xiàn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變,不僅是有效解決傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要手段,同時(shí)也是有效建設(shè)新型城鎮(zhèn)的化的必然要求。實(shí)現(xiàn)地方政府由主導(dǎo)型職能向引導(dǎo)型職能的轉(zhuǎn)變,對(duì)推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著不可小覷的作用。
[1]本書編寫組:黨的十八報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社,2012.
[2]仇保興:新型城鎮(zhèn)化:從概念到行動(dòng)[J].行政管理改革,2012(11).
[3]王桂蘭:新型城鎮(zhèn)化過程中完善政府職能行為的幾點(diǎn)思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)2013(8).
[4]倪鵬飛:新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推薦對(duì)策[J].江海學(xué)刊,2013(1).
[5]韓兆柱,司林波:論轉(zhuǎn)型期地方政府職能轉(zhuǎn)變與重新定位[J].學(xué)習(xí)論壇,2007(3).
[6]王雪梅:地方政府多中心治理模式探析[J].人民論壇,2011(14).
[7]吳江,王斌,申麗娟:中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府行為研究[J].中國行政管理,2009(3).
[8]王素齋:新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵、目標(biāo)與路徑[J].理論月刊,2013(4).
[9]張占斌:新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(2).
于炎(1985—),男,河南漯河人,貴州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院德育教研室講師,碩士。研究方向:馬克思主義理論與思想政治教育。