周君璧

新常態(tài)下避災移民城鎮(zhèn)化安置模式研究
——以陜南移民搬遷為例

周君璧

隨著人地矛盾的日趨加重，傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置方式面臨越來越大的困難。以城鎮(zhèn)化安置作為避災移民安置思路，不僅能很好地解決人地矛盾問題，而且會促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)一舉多得。以陜南移民為例，提出在新常態(tài)下，因地制宜，采取城鎮(zhèn)化安置模式，以實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標。

新常態(tài)；避災移民；城鎮(zhèn)化安置；陜南

1 引言

新中國成立以來，在移民安置方面，尤其是重大建設工程移民安置，有很多種方式，按照是否外遷，可以分為就地安置和外遷安置；按照是否給移民土地生產(chǎn)資料，可以分為有土安置和無土安置；按照移民搬遷后的生產(chǎn)生活方式，可以分為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置；按照移民的居住方式，可以分為集中安置和分散安置。其他類型的還有避災移民、生態(tài)移民、扶貧移民等，而“以農(nóng)為主，以土為本”的大農(nóng)業(yè)安置方式是傳統(tǒng)移民安置所遵循的原則。

避災移民是指為躲避頻發(fā)的自然災害，在災害發(fā)生前，自發(fā)或有組織的大規(guī)模人口遷移現(xiàn)象。與傳統(tǒng)的事后救援不同，避災移民改變了人與天斗的舊思維，旨在把居住在危險地帶、偏僻山區(qū)的群眾集中搬遷到宜居地區(qū)，保障生命和財產(chǎn)安全，改善生存發(fā)展條件，實現(xiàn)脫貧致富。近年來，由政府組織進行的避災移民，是國際社會常態(tài)，遷移原因則包括躲避頻發(fā)的干旱、洪水、狂風、滑坡、泥石流、山崩、暴雨、冰雹、蝗蟲、海嘯、火山爆發(fā)、瘟疫、地震等自然災害。面對頻發(fā)的自然災害，將人們從災害頻發(fā)的山區(qū)搬遷出來，既減少了人類活動對大自然的干擾，又減少了災害對人類生命財產(chǎn)的威脅，是雙贏的選擇。

陜南地區(qū)地處秦巴山區(qū)腹地，地形地貌復雜，地質(zhì)環(huán)境脆弱，長期以來深受地質(zhì)、洪澇等自然災害威脅。據(jù)統(tǒng)計，2001-2010年間，共發(fā)生地質(zhì)災害兩千多起，造成590多人死亡或失蹤，直接經(jīng)濟損失460億多元。面對這種局面，從2011年5月起，陜南啟動了中國有史以來最大規(guī)模的避災移民工程。

我國是一個耕地資源緊張的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口自然增長和耕地逐年減少所帶來的人地矛盾正日趨嚴重，傳統(tǒng)“以農(nóng)為主，以土為本”的大農(nóng)業(yè)安置方式面臨越來越大的困擾?；谌硕嗟厣?、環(huán)境容量有限的客觀現(xiàn)狀，本文以陜南避災移民為例，論述在移民安置工作新常態(tài)背景下，符合我國國情的避災移民城鎮(zhèn)化安置模式。

2 避災移民城鎮(zhèn)化安置模式的內(nèi)涵及外延

2.1 避災移民城鎮(zhèn)化安置模式含義

我國學者對于移民城鎮(zhèn)化安置模式中，與城鎮(zhèn)化安置相關的研究有：高奇（2000）提出興建“移民城”，集中實現(xiàn)農(nóng)村移民非農(nóng)化的觀點；楊文?。?004）以飛來峽水庫為例，提出城鄉(xiāng)聯(lián)動移民安置模式；蔡依平（2006）、鄭瑞強（2011）提出移民安置模式選擇必須考慮多種因素，因地制宜，根據(jù)實際情況，進行多樣化合理組合安置；馮海軍等（2013）將水庫移民城鎮(zhèn)化安置界定為一種“無土、少土”的農(nóng)村移民安置模式，是指將移民搬遷到城鎮(zhèn)或新建移民集鎮(zhèn)進行生活安置，將移民勞動力逐步由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，最終實現(xiàn)移民人口轉移的新型安置方式。施國慶等（2015）按照空間選擇模式將移民城鎮(zhèn)化安置模式分為集鎮(zhèn)安置、縣城安置和中心城市安置。

本文涉及的避災移民城鎮(zhèn)化安置是廣義上的城鎮(zhèn)化，是將處于災害頻發(fā)地區(qū)的居民轉移出來，向現(xiàn)有城鎮(zhèn)靠攏或集中新建城鎮(zhèn)社區(qū)，把移民的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設結合起來。生產(chǎn)安置采取因地制宜，以二、三產(chǎn)業(yè)安置為主；生活安置在市、縣或離城鎮(zhèn)較近的區(qū)域，移民安置區(qū)配有相應的水電醫(yī)校等基礎設施，采取城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式。城鎮(zhèn)化安置模式又以小城鎮(zhèn)為主，因為小城鎮(zhèn)是聯(lián)系農(nóng)村和城市的紐帶，兼具城市性和農(nóng)村性，生活成本相對低，移民更容易適應。

與傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置最大的區(qū)別在于，由農(nóng)村向小城鎮(zhèn)靠近，由較分散到相對集中，因地制宜，結合產(chǎn)業(yè)形成移民區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的持久動力，原有的自留山、自留地實現(xiàn)土地流轉，使避災移民和新型城鎮(zhèn)化建設相結合。生產(chǎn)方式則較為靈活，采取“政府引導，群眾自愿”，以二、三產(chǎn)業(yè)為主，大部分移民不再從事以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)，移民原有的土地可以自愿流轉，也可以既打工又務農(nóng)。按照“移民搬遷、小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”三位一體的創(chuàng)新思路，將避災移民搬遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結合、與新型城鎮(zhèn)化建設結合、與新農(nóng)村建設結合。陜南移民搬遷可以視為在特定范圍內(nèi)進行的以政府為主導，市場為輔助的城鎮(zhèn)化推進模式。但是，這個特定范圍的新型城鎮(zhèn)化絕對不能以一元化方式來推進，而要結合小城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設、新型社區(qū)建設等，以人為本、多元并舉的戰(zhàn)略思維來推進。

2.2 避災移民城鎮(zhèn)化安置的政策背景

2．2．1 新型城鎮(zhèn)化大背景

黨的十八大強調(diào)，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。2014年政府工作報告提出，要著重解決好“三個一億人”問題，其中包括引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化?！秶倚滦统擎?zhèn)化發(fā)展規(guī)劃(2014-2020)》于2014年3月16日頒布，并且在城鎮(zhèn)規(guī)劃目標中提出，要有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合、與服務“三農(nóng)”相結合。大城市周邊的重點鎮(zhèn)，要加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。

2．2．2 新型農(nóng)村社區(qū)建設

中央在關于新型農(nóng)村建設的政策中提出，小城鎮(zhèn)建設要同壯大縣域經(jīng)濟、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、移民搬遷結合起來，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，引導金融機構按市場經(jīng)濟規(guī)律支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，引導更多的農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，逐步形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集、市場擴大的良性互動機制。政府依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和旅游景區(qū)建設，引導搬遷戶從事務工、經(jīng)商、旅游服務等二、三產(chǎn)業(yè)，搬遷戶收入由單一的種養(yǎng)業(yè)，逐步向加工業(yè)、運輸業(yè)、服務業(yè)、勞務輸出等多元化轉變，拓寬增收渠道，加快致富步伐。

2.3 避災移民城鎮(zhèn)化安置的優(yōu)勢

2．3．1 移民城鎮(zhèn)化安置緩解山區(qū)貧困

山區(qū)的一般特點是，地廣人稀，生產(chǎn)生活條件惡劣，人均耕地不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，商品化程度較低，發(fā)展困難，脫貧致富難度大。如果村民始終在山里，惡劣的生存條件會像無底洞一樣吞噬掉所有投入。在尊重群眾意愿的基礎上，如果能夠把移民引導聚集到城鎮(zhèn)等經(jīng)濟條件好的人口密集區(qū)，分類引導農(nóng)民就地、就近有序進城入鎮(zhèn)，就能為群眾從事規(guī)模農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和商貿(mào)服務業(yè)創(chuàng)造條件；另一方面，隨著山區(qū)人口有序進城入鎮(zhèn)，促進了農(nóng)民承包地、山林等經(jīng)營權的流轉，較好化解了以戶為主的生產(chǎn)經(jīng)營模式對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題。近兩年，陜南農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國和全省平均水平，充分證明移民城鎮(zhèn)化安置的顯著作用。

2．3．2 城鎮(zhèn)化移民安置整合公共資源

山區(qū)群眾居住分散，解決基礎設施問題成本高。相比而言，城鎮(zhèn)的交通、通訊、供電、供水以及科教文衛(wèi)等方面的公共基礎設施更為齊全，建設、維護成本也相對較低，而且由于人口相對集中，公共設施的利用率也較高，更為經(jīng)濟。通過移民搬遷，較好地發(fā)揮了資源聚集效應，探索加快“城”“鄉(xiāng)”融合、促進公共服務均等化的途徑，這是陜南移民搬遷“穩(wěn)得住，能致富”的關鍵之舉。

2．3．3 城鎮(zhèn)化移民安置緩解人地矛盾

陜南三市絕大部分地區(qū)耕地少、坡地多、土層薄、質(zhì)量差、產(chǎn)量低，生態(tài)環(huán)境敏感度高，人地矛盾突出。多數(shù)移民安置后，人地矛盾更加突出，面臨環(huán)境容量不足，基礎設施落后，產(chǎn)業(yè)單一等問題。另一方面，安置區(qū)土地資源緊張，農(nóng)業(yè)安置難度較大。避災移民城鎮(zhèn)化安置既能節(jié)約土地，提高資源利用效率，又能達到較好的防災減災效果。

2．3．4 城鎮(zhèn)化安置促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

隨著山區(qū)人口有序進城入鎮(zhèn)，必然為農(nóng)民耕地、山林等經(jīng)營權的分離和流轉創(chuàng)造條件，為化解以戶為主的生產(chǎn)經(jīng)營模式對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約奠定基礎，為小農(nóng)經(jīng)濟向社會化大生產(chǎn)邁進提供現(xiàn)實需要。以城鎮(zhèn)化安置為契機，可促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”協(xié)調(diào)，實現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展。

2.4 避災移民城鎮(zhèn)化安置的可行性

2．4．1 自然資源可行性

遷入地資源環(huán)境條件是影響生態(tài)移民安置模式選擇的首要因素，因此，選擇什么樣的移民安置模式，必須綜合考慮區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境條件和資源環(huán)境的人口承載能力。遷出地一般地質(zhì)環(huán)境脆弱、氣候變化頻繁、擁有大型建筑工程，以滑坡、崩塌、泥石流等為主的地質(zhì)災害隱患數(shù)量多、分布廣、密度大、發(fā)生頻繁的區(qū)域，通過搬遷讓群眾徹底離開“災害源”，有效保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。安置區(qū)主要為資源環(huán)境承載能力強、地質(zhì)、氣象災害風險小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景好、可以較大規(guī)模集聚人口的區(qū)域，適宜在縣城、建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)進行移民安置。同時，城鎮(zhèn)的區(qū)域承載力要強于同等條件下的農(nóng)村，能夠確保遷入地的生態(tài)環(huán)境不致遭到破壞，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與自然、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．4．2 經(jīng)濟可行性

安置區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況是影響移民安置效果的另一重要因素。把貧困人口聚集到城鎮(zhèn)等經(jīng)濟條件好的地區(qū)，徹底刨掉窮根，可促進貧困人口脫貧致富；另外，搬遷實現(xiàn)了公共財政資金與人口“兩集中”，較好地發(fā)揮了資源聚集效應，促進“城”“鄉(xiāng)”融合和公共服務均等化。在進行安置區(qū)選擇時，要評估安置區(qū)環(huán)境容量，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，是否有較強產(chǎn)業(yè)支撐能力和發(fā)展?jié)摿Γx擇經(jīng)濟社會發(fā)展水平較快速的縣、建制鎮(zhèn)。選擇條件主要包括兩個方面：一是經(jīng)濟發(fā)展基礎。遷入地要具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，能夠為移民發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)或從事第二、第三產(chǎn)業(yè)提供空間和條件，避免移民因搬遷而失業(yè)或失去收入來源，即經(jīng)濟陷入邊緣化，進而產(chǎn)生社會和心理的邊緣化，對安置區(qū)的社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。二是公共服務設施。城鎮(zhèn)社區(qū)相比較農(nóng)村社區(qū)具有較為完善的公共服務設施，能夠有效滿足移民對公共服務設施的需要。

2．4．3 社會可行性

城鎮(zhèn)化安置能夠?qū)ⅰ耙泼癜徇w、新型城鎮(zhèn)化建設、新農(nóng)村建設”結合起來，有效改善受災害影響的農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育和農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓，加快農(nóng)場內(nèi)人口外遷步伐，促進農(nóng)民向而、三產(chǎn)業(yè)有序轉移。搬遷屬于相對集中安置，并沒有大規(guī)模破壞移民原有的交際圈子，不會成為影響安置區(qū)社會穩(wěn)定的因素。

2．4．4 移民自身可行性

采用不同的安置模式，移民的社會適應過程不同，因而對移民在經(jīng)濟條件、文化素質(zhì)、適應能力等方面的要求也不一樣。從經(jīng)濟條件看，由于移民大多屬于貧困人口，在安置模式的選擇上要考慮脫貧的因素。而采取有土安置，即一家一戶的傳統(tǒng)耕作，沒有形成集約化與規(guī)模效應的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，移民的收入仍不能保證。從文化素質(zhì)看，移民遷入新的城鎮(zhèn)安居，原有的生產(chǎn)、生活方式大多會發(fā)生改變，原有的生產(chǎn)技術、謀生技能難以運用，需要進行必要的技術技能培訓。從適應能力看，現(xiàn)在農(nóng)村的年輕人外出務工頻繁，城鎮(zhèn)生活的適應能力較強，部分老年人適應能力較弱，因此需要更加注重老年人城鎮(zhèn)化的適應。

3 陜南移民城鎮(zhèn)化安置路徑及思考

3.1 搬得出——城鎮(zhèn)化安置的必要前提

“搬得出”是實施陜南移民搬遷安置工程的前提。陜南移民搬遷對象主要為受地質(zhì)災害、洪澇災害或其他自然災害影響嚴重的村、戶，他們大多距離行政村中心較遠，基礎設施、服務設施落后，發(fā)展條件較差，經(jīng)濟收入來源少。陜南的移民安置應當與城鎮(zhèn)化建設一并推進。在充分尊重移民意愿的基礎上，凡是有條件在城鎮(zhèn)安置的，盡可能采用城鎮(zhèn)化安置模式。在靠近城鎮(zhèn)、川道的安全地帶上建設安置房，一方面，城鎮(zhèn)附近的水電路基礎設施較完備，能夠改善移民的生活居住條件；另一方面，有些移民有進城意愿，希望在外面務工，城鎮(zhèn)化安置更能滿足其愿望。

城鎮(zhèn)化安置的核心問題是安置方式、安置地點、戶型標準和新社區(qū)建設這幾個方面。在移民搬遷安置方式上，要盡量以集中、非農(nóng)化為主，充分考慮陜南山區(qū)的實際，因地制宜，實行集中安置、分散安置和有土安置、非農(nóng)安置相結合；在安置地點的選址上，繼續(xù)遵循“三避開，三靠近”原則，即避開地災隱患點、避開洪澇災害隱患區(qū)、避開自然保護區(qū)；向城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心村靠近；在戶型標準上，應充分考慮群眾的生活習慣和傳統(tǒng)習俗，建設不同面積戶型供移民自主選擇，滿足不同搬遷移民需求；對于集中安置點新建社區(qū)，要加強搬遷移民的管理與服務，以滿足不同搬遷移民的需求；在新社區(qū)建設上，要實施社區(qū)綜合配套工程，妥善解決搬遷群眾關心的交通、飲水、廣播電視、通訊覆蓋、就醫(yī)、購物、娛樂、子女上學等民生問題。同時，已搬遷入住的移民，應當向其頒發(fā)國有土地使用證和房屋產(chǎn)權證，為將來移民房屋進入市場流通奠定基礎。

城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化安置，改變了農(nóng)民的居住條件、生活環(huán)境和生活理念。一方面讓移民享受著城鎮(zhèn)的居住條件、生活環(huán)境、便捷交通、教育與醫(yī)療衛(wèi)生資源。并且，其住房的產(chǎn)權歸屬又從法律層面得以明確，這種激勵措施能夠讓一部分有積極性的老百姓先搬遷出來，通過他們的示范帶動效應，讓更多的老百姓自愿加入到搬遷隊伍中來，從而有效解決“搬得出”的問題。

3.2 穩(wěn)得住——享受權益的城鎮(zhèn)化

只有原有的收益和權利得到保障，移民才能“穩(wěn)得住”，否則移民還是要回去種地，不會安心在小城鎮(zhèn)居住。從目前的情況看，農(nóng)民越來越看重土地的價值。無論是出于傳統(tǒng)的“戀土”情結，還是出于經(jīng)濟效益考慮，移民搬遷后對土地的訴求都應當受到保障。2011年國務院出臺的第9號文件明確規(guī)定了“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個人意愿，不得強制或變相強制收回?！钡且泼褚驗榘徇w而失去了原有的土地收益，這是對移民權益的侵害，是影響搬遷穩(wěn)定的重要因素。

保留農(nóng)村居民的宅基地、承包地等權利，即“帶著土地權利城鎮(zhèn)化”，符合新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心要義。搬遷戶搬遷后原來承包的耕地、林地應維持包關系不變，對于原土地，可以借助鎮(zhèn)、村兩級土地流轉服務中心，建立價格形成機制和風險保障機制，依靠市場將原土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體流轉。

保障移民的社會保障權益，也是“穩(wěn)得住”的一個重要方面。移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生產(chǎn)、生活面臨一定的風險和困難。要確保新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等基本社會保障的繼續(xù)推廣落實，同時也要做好搬遷后與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的接軌，對于沒有工作崗位、沒有生活來源者，應當納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障體系。

移民搬遷后，在經(jīng)濟、文化、社會心理等方面都面臨著過渡期的一系列不適應問題：一是物質(zhì)上的經(jīng)濟貧困；二是文化上的困惑和與諸多不適應。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關鍵。若不從長遠發(fā)展的角度來解決經(jīng)濟貧困、文化心理失衡等現(xiàn)實問題，移民的搬遷樂業(yè)就會打折扣，潛伏下來的問題就會成為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。

3.3 能致富——穩(wěn)定的生產(chǎn)生活來源

產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、移民勞動技能缺乏是制約搬遷移民致富的因素之一。為此，首先要注重城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能為移民提供大量的就業(yè)機會。在陜南移民搬遷中，要充分發(fā)揮市場的力量，簡政放權，培育更多民營資本進入生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。如陜南的紫陽縣已積極探索發(fā)揮本地富硒茶的資源，構造以民營資本為主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，既解決了城鎮(zhèn)化的就業(yè)問題，又解決政府資金壓力。具有區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃引導、市場運作，將自己培育成為集文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工、交通樞紐為一體的專業(yè)特色鎮(zhèn)。遠離中心城市的小城鎮(zhèn)、林場、農(nóng)場等，要完善基礎設施和公共服務，將自己發(fā)展成為服務農(nóng)村、帶動周邊地區(qū)的綜合性小城鎮(zhèn)，促進新農(nóng)村建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游業(yè)開發(fā)?？紤]到城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)作為支撐這一關鍵點，過去兩年陜南三市通過移民搬遷共流轉土地1．86萬畝，建成各類農(nóng)業(yè)園區(qū)267個，推動了陜南偏遠山區(qū)一家一戶的自然經(jīng)濟形態(tài)向規(guī)?；r(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟形態(tài)的過渡，實施了山上是園區(qū)、山下是社區(qū)，以各種產(chǎn)業(yè)類型為支撐的城鎮(zhèn)化路徑探索。

要讓有勞動能力的移民有一個就業(yè)的崗位，可以從以下幾個方面著手考慮：第一，可以開發(fā)農(nóng)家樂、生態(tài)旅游服務、中藥材加工、小型民營企業(yè)等產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民從事服務工作，這是重要的崗位來源。第二，充分利用搬遷移民所在區(qū)域的特點，加強與周邊企業(yè)聯(lián)系，合理調(diào)劑城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，努力為搬遷移民就業(yè)提供更多機會。第三，加強技能培訓，通過提高移民的勞動技能，鼓勵移民勞務輸出，以增加收入；對于有創(chuàng)業(yè)意愿的移民，應予以扶持和鼓勵，如提供小額貸款、加大實用技術培訓力度，不斷增強搬遷移民創(chuàng)業(yè)致富本領。最后，要搞好社區(qū)建設，對于特別困難的移民家庭，政府應負責為其提供公益性崗位，保證最困難的家庭每戶至少有一個人進入公益性崗位。例如安康市所實行的“一區(qū)一策、一戶一法”的政策，要求實現(xiàn)搬遷戶每戶主要勞動力至少掌握1-2門致富技能、至少一人穩(wěn)定就業(yè)，確保搬遷群眾有穩(wěn)定的就業(yè)增收渠道，為搬遷戶提供了發(fā)揮所長、增收致富的平臺。

3.4 建立實施保障制度

避災移民城鎮(zhèn)安置模式將會帶來移民生產(chǎn)生活方式的重大轉型。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，在對移民安置過程中，必須著力解決好以下幾個問題。

3．4．1 城鎮(zhèn)的選擇

由于在城鎮(zhèn)安置模式下移民沒有土地或土地很少，他們必須通過轉產(chǎn)轉業(yè)維持生計，因而安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，是否有較強產(chǎn)業(yè)支撐能力和發(fā)展?jié)摿τ葹橹匾?。因此，在選擇安置點時，要搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃和布局，充分評估當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位特點和資源條件，結合城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，選擇勞動力就業(yè)潛力大，特別是服務行業(yè)就業(yè)吸納能力強的城鎮(zhèn)。對于一些周邊環(huán)境惡劣、發(fā)展?jié)摿π?、資源缺乏的小城鎮(zhèn)，不應作為移民安置的選擇之地。

3．4．2 城鎮(zhèn)基礎設施和基本公共服務均等化

移民遷入城鎮(zhèn)后，必然增加對城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施的需求，如水、電、路、醫(yī)、校等。建立節(jié)約集約、人與自然和諧、生態(tài)宜居的社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要目標，要堅持共建共享原則，提高基礎設施的使用效率，不斷完善城鎮(zhèn)功能體系和社區(qū)公共服務體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，科學管理公用設施。要讓移民享有與當?shù)卦擎?zhèn)社區(qū)居民同等基本公共服務、社會保障等權益，真正實現(xiàn)安居樂業(yè)。

3．4．3 移民的培訓與就業(yè)

如何創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)崗位、提高移民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力，是依托城鎮(zhèn)集中安置能否成功的關鍵。目前，全國城鎮(zhèn)就業(yè)形勢嚴峻，而移民文化程度偏低，尤其是年齡較大且文化素質(zhì)低的移民就業(yè)難度更大，而要使移民勞動力在雙向選擇的競爭中處于較為有利地位，就必須加強職業(yè)技能培訓。一方面要抓住工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展的機遇，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)園、物流業(yè)、服務業(yè)等第二、第三產(chǎn)業(yè)，為移民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，并對吸收移民的企業(yè)給予政策優(yōu)惠和扶持，另一方面，可以按照市場和企業(yè)的需求，開展定單式培訓，提高培訓的針對性、有效性。

[1]高奇．三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置新模式初探——關于興建“移民城”安置農(nóng)村移民的思考[J]．四川三峽學院學報,2000(2)．

[2]楊文?。袊畮燹r(nóng)村移民安置模式研究[D]．南京：河海大學,2004．

[3]蔡依平,張夢芳．水利水電工程移民安置模式多樣化實證研究[J]．安徽農(nóng)業(yè)科學,2006,34(5)：996-997．

[4]鄭瑞強,張春美，施國慶．水庫移民“多樣化組合”安置模式創(chuàng)新機理探討[J]．水力發(fā)電,2011(9)．

[5]馮海軍,等．水電工程移民城鎮(zhèn)化安置模式探析[J]．青年與社會,2013(11)．

[6]施國慶,等．水庫移民城鎮(zhèn)化安置與社會管理創(chuàng)新[M]．北京：社會科學文獻出版社,2015．

[7]張祝平．經(jīng)濟后發(fā)達地區(qū)水庫移民城鎮(zhèn)化問題探討——以浙江麗水市為例[J]．廣西大學學報(哲學社會科學版),2014(3)．

[8]王永平,等．生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展對策探討：基于城鎮(zhèn)集中安置模式的思考[J]．貴州農(nóng)業(yè)科學,2013(12)．

[9]索端智．三江源生態(tài)移民的城鎮(zhèn)化安置及其適應性研究[J]．青海民族學院學報,2009(2)．

[10]陜西省人民政府．陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃(2011-2020年)陜政發(fā) [2011]49號[ED/0L]．(2011-09-14) http：//www．shaanxi．gov．cn/0/103/8644．htm．

責任編輯：蔣亞林

With the increasing contradiction between human and arable land, the traditionalagriculture-basedway of relocation is facing more and more difficulties．Urban-based relocation, as a new solution not only to the problem but a promotion to urbanization as well, is considered a win-win choice． We put forward the urban-based relocation under the New Normal background according to the local conditions, in orderto achieve the goal of "move out, live firmly, and become rich"．

new normal ; disaster-averse resettlement ; urbanbased relocation ; southern Shanxi

C912

A

1674-4144（2016）-11-25（5）

周君璧，河海大學公共管理學院中國移民研究中心博士研究生。