王克修

對現(xiàn)代城市建設(shè)與管理創(chuàng)新前景的思考*

王克修

城市建設(shè)管理是城市發(fā)展過程中一個永恒的主題。它隨著城市的誕生而誕生，與城市同步發(fā)展，并因城市化進程的加快而日益突出。城市管理創(chuàng)新的目標(biāo)，是通過科學(xué)的管理，盡可能地節(jié)約資源和資金，確保各項設(shè)施的正常、有序地運行，從而保證城市整體功能的正常發(fā)揮，服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，方便廣大群眾的日常生活，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。

現(xiàn)代城市建設(shè)；管理創(chuàng)新；前景展望

1 引言

城市建設(shè)管理是城市發(fā)展過程中一個永恒的主題。它隨著城市的誕生而誕生，與城市同步發(fā)展，并因城市化進程的加快而日益突出?，F(xiàn)代城市建設(shè)管理是指城市政府及受其委托的單位對城市建設(shè)活動和已建成的設(shè)施的運行和使用，通過計劃、組織、指揮、控制與協(xié)調(diào)，保證其正常有序進行，從而發(fā)揮城市的整體效益。搞好城市建設(shè)管理，是我國城市化和城市現(xiàn)代化過程中一項持續(xù)和非常重要的任務(wù)。2015年中央城市工作會議指出，城市是我國各類要素資源和經(jīng)濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須抓好城市這個“火車頭”，把握發(fā)展規(guī)律，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮這一擴大內(nèi)需的最大潛力，有效化解各種“城市病”。要提升規(guī)劃水平，增強城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，促進“多規(guī)合一”，全面開展城市設(shè)計，完善新時期建筑方針，科學(xué)謀劃城市“成長坐標(biāo)”。積極提升建設(shè)水平，加強城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極提升管理水平，著力打造智慧城市，以實施居住證制度為抓手推動城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化，加強城市公共管理，全面提升市民素質(zhì)。推進改革創(chuàng)新，為城市發(fā)展提供有力的體制機制保障。

2 現(xiàn)代城市建設(shè)的方向與前景

隨著城市化進程的加快，城市的建設(shè)發(fā)展模式和功能作用將出現(xiàn)一些新的變化，這是因為經(jīng)濟全球化的大趨勢和世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略將對城市發(fā)展建設(shè)帶來巨大影響。從國際化、智慧化、技術(shù)化（包括新建筑技術(shù)）、生態(tài)化等方面歸納提煉建設(shè)新愿景。

2.1 國際化

隨著經(jīng)濟發(fā)展與改革開放的深入，中國城市與世界交往日趨頻繁，城市發(fā)展的國際性因素逐年增多，特大城市國際化勢在必然。國際化大都市是世界經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。近30年來，由于生產(chǎn)力與國際分工的進一步發(fā)展，全球化成為世界經(jīng)濟的主要格局，建設(shè)國際性城市已成為世界各國大城市發(fā)展的趨勢。一些發(fā)展中國家包括中國在內(nèi)，迅速加入國際經(jīng)濟大循環(huán)；一些大的跨國公司紛紛在各國設(shè)立分支機構(gòu)；國際金融業(yè)務(wù)不斷擴大，促進了各國金融體系的國際化；現(xiàn)代化交通和信息技術(shù)使空間概念大大改變，為國際化都市的發(fā)展提供了物質(zhì)保障。中國的一些城市具備建設(shè)國際化大都市的基本條件，北京、上海、天津、廣州、重慶、深圳、武漢、沈陽、南京、杭州、西安、成都、青島、大連、寧波等城市將率先進入國際化大都市的行列。

國際經(jīng)濟與政治格局正處于深刻變動和調(diào)整之中，我國城市國際化也呈現(xiàn)出一些新的趨勢和特點：

2．1．1 深化擴大國際合作成為推進城市國際化的基本路徑

構(gòu)建寬領(lǐng)域、深層次、高水平、緊密型的國際合作體系，已經(jīng)成為國際化城市的共識和行動。國際合作涉及政府間多雙邊合作、與國際組織合作、區(qū)域經(jīng)濟體合作等，涵蓋經(jīng)貿(mào)、科技、創(chuàng)新、金融、區(qū)域治理、文化、社會發(fā)展等領(lǐng)域。區(qū)別于傳統(tǒng)的市場主體間經(jīng)貿(mào)往來，新的國際合作更具系統(tǒng)性，政府和國際組織發(fā)揮著重要作用。全球合作向多層次全方位拓展，國際合作是推進城市國際化的有效路徑。

2．1．2 全方位國際交流合作成為推進城市國際化的共同方向

全方位的國際交流合作表現(xiàn)為以經(jīng)濟國際化為主向經(jīng)濟、社會、人文、制度等寬領(lǐng)域國際交流合作轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟與非經(jīng)濟領(lǐng)域國際交流合作的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展成為國際化方向。上海、深圳等先進城市在推進經(jīng)濟國際化的同時，比以往更加重視城市基礎(chǔ)設(shè)施、法律制度、人文環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、居住環(huán)境等軟硬件的國際化水平。

2．1．3 打造開放門戶成為推進城市國際化的戰(zhàn)略支撐

開放門戶具有吸聚并高效配置全球資源的能力，是城市國際化的制高點。我國明確提出要發(fā)揮長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)等對外開放門戶的重要作用，建設(shè)若干服務(wù)全國、影響世界的國際貿(mào)易中心。從趨勢來看，完善發(fā)展區(qū)域性平臺、功能性平臺、載體性平臺、合作性平臺、服務(wù)性平臺等，打造開放門戶，已經(jīng)成為當(dāng)前城市國際化的主要途徑，尤其是打造生態(tài)城、智慧城、科技城、知識城、健康城等新型平臺已經(jīng)成為當(dāng)前推進城市國際化的亮點。比如，上海全面建設(shè)“四大中心”（國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心）和全球科技創(chuàng)新中心，深圳著力打造前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，杭州加快建設(shè)國際空港、國際旅游城市和未來科技城，都是為了充分發(fā)揮開放平臺的國際化引擎作用，不斷提升開放門戶地位和全球資源配置能力。

2．1．4 培育功能特色成為推進城市國際化的重要手段

國際化城市尤其是專業(yè)性國際化城市高度重視特色功能的培育，并以此為核心手段帶動國際化水平全面提升。在推進工作中也更加突出重點，力求在某些領(lǐng)域集中力量加快形成新的突破。比如，天津市近年來重點培育形成了兩個具有重大帶動作用的特色功能，一個是國際會展功能，先后引進舉辦了夏季達(dá)沃斯論壇、亞歐財長會議、聯(lián)合國氣候談判會議、中阿合作論壇部長級會議、中國企業(yè)國際融洽會、國際礦業(yè)大會等一批重量級會議和展會，國際影響力和知名度顯著提高；另一個是國際產(chǎn)業(yè)承接功能，通過引進法國空客A320、丹麥維斯塔斯、韓國三星生產(chǎn)總部等國際性項目，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地，有力提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

2．1．5 體制機制創(chuàng)新成為推進城市國際化的關(guān)鍵動力

全球經(jīng)濟調(diào)整時期，政策制度競爭力的地位更加突顯。在經(jīng)濟、社會、文化等多領(lǐng)域加大改革力度，爭取更加開放的政策，營造更有優(yōu)勢的制度環(huán)境，成為國內(nèi)外城市推進國際化的重要趨勢。我國以自由貿(mào)易區(qū)（島）為方向，以前海、橫琴、海南島等新型開放區(qū)域為試驗載體，進行了一系列的政策體制創(chuàng)新。爭取國際化領(lǐng)域的先行先試，推進政策制度創(chuàng)新，也成為各個城市國際化的競爭焦點。

2．1．6 城市群聯(lián)動國際化成為推進城市國際化的重要形式

一個城市“單打獨斗”式的國際化面臨著眾多制約和障礙，通過城市群的內(nèi)外聯(lián)動和緊密協(xié)作，發(fā)揮群體效應(yīng)，協(xié)同參與國際競爭，成為新的趨勢，城市群、都市圈間的區(qū)域合作組織在城市國際化中的作用日益突出。比如深港聯(lián)動國際化就是一個成功的典型，深圳全面推動深港合作，充分利用香港獨特的國際化優(yōu)勢，加速了整個區(qū)域的國際化步伐。目前上海也提出了“全球城市區(qū)域”新概念，希望通過長三角或者更大區(qū)域城市群聯(lián)動，合力提升區(qū)域整體國際化水平。

2.2 智慧化

2012年國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于開展國家智慧城市試點工作的通知》指出，智慧城市是通過綜合運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、整合信息資源、統(tǒng)籌業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加強城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的新模式。智慧城市是新一輪信息技術(shù)變革和知識經(jīng)濟進一步發(fā)展的產(chǎn)物，是工業(yè)化、城市化與信息化深度融合，并向更高階段邁進的表現(xiàn)。它以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、無線寬帶網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)組合為基礎(chǔ)，以智慧技術(shù)高度集成、智慧產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展、智慧服務(wù)高效便民為主要特征的城市發(fā)展新模式。

“智慧城市”最早出現(xiàn)在1984年美國拉斯維加斯的一家以“智慧城市”命名的產(chǎn)業(yè)技術(shù)協(xié)會組織。1992年，美國13個州的城市興起智慧增長運動，主要是環(huán)保主義者發(fā)起，強調(diào)土地集約使用，經(jīng)濟重要性讓位于環(huán)境和生活方式。1999年，新加坡等城市發(fā)起了智慧城市運動，旨在通過信息技術(shù)的廣泛運用，推進產(chǎn)業(yè)升級和交通智能化管理，解決能源消耗、城市污染、交通堵塞問題。2006年，瑞典首都斯德哥爾摩的智能交通系統(tǒng)成功實施。2007年10月，歐盟在《歐盟智慧城市報告》中率先在城市發(fā)展傳統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上提出“智慧城市”的創(chuàng)新構(gòu)想，成為世界上較早的智慧城市推進設(shè)計框架與探索實踐。2008～2009年，IBM公司在推出“智慧地球”創(chuàng)新戰(zhàn)略過程中，將智慧城市納入其中。建設(shè)智慧城市已納入我國許多城市的發(fā)展規(guī)劃中，到2015年底已經(jīng)有200多個智慧城市試點城市和100多家信息消費試點城市。在經(jīng)歷了前幾年的經(jīng)驗摸索之后，我國對于如何建設(shè)智慧城市開始進行梳理，智慧城市未來的發(fā)展遠(yuǎn)景日益清晰。

智能應(yīng)用已經(jīng)逐漸滲透到人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?。運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)，可以提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)的智能化水平，使城市運轉(zhuǎn)更高效、更敏捷、更低碳。世界銀行測算，一個百萬人口以上的智慧城市的建成，在投入不變的條件下，實施全方位的信息管理將能增加城市的發(fā)展效率 2．5 到 3 倍，這意味著智慧城市可促進實現(xiàn) 4 倍左右的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。在繼工業(yè)化、電氣化、信息化之后，智慧城市是當(dāng)今世界城市發(fā)展的一大趨勢和特征。建設(shè)智慧城市已經(jīng)成為歷史的必然趨勢，是信息領(lǐng)域的戰(zhàn)略制高點。

我國正處在加快轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，推進智慧城市建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟社會和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型提升的新支點和新動力。國家工業(yè)和信息化部軟件服務(wù)業(yè)司巡視員李穎表示，未來智慧城市建設(shè)的全球市場規(guī)模預(yù)計為 40 萬億美元，中國估計將有 4 萬億人民幣市場規(guī)模。

2.3 科技現(xiàn)代化

城市化本身意味著現(xiàn)代化，而產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化和人民生活現(xiàn)代化是城市現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。迅速發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)將迅速取代第二產(chǎn)業(yè)成為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)?？萍歼M步將是發(fā)展中國家的城市超越其經(jīng)濟、技術(shù)鴻溝，追趕發(fā)達(dá)國家城市的動力與源泉。依靠科技進步來改造城市，調(diào)整與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高新技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)，推動城市轉(zhuǎn)型與升級，將是我國城市增強國際競爭力和實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵?？萍嫉倪M步將改變傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)模式與管理模式，使城市經(jīng)濟從倚重自然資源和制造業(yè)轉(zhuǎn)向倚重高新技術(shù)、信息資源和服務(wù)業(yè)。

特別要提到的是，隨著全球氣候的變暖，世界各國對城市建筑節(jié)能的關(guān)注程度正日益增加。綠色建筑也應(yīng)運而生。為應(yīng)對全球氣候變化、資源能源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化等方面的挑戰(zhàn)，人類正在遵循碳循環(huán)的概念，以低碳為導(dǎo)向，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)低碳生態(tài)城市、推廣普及低碳綠色建筑。綠色建筑外部要強調(diào)與周邊環(huán)境相融合，和諧一致、動靜互補，做到保護自然生態(tài)環(huán)境。建筑內(nèi)部不使用對人體有害的建筑材料和裝修材料。室內(nèi)空氣清新，溫、濕度適當(dāng)，使居住者感覺良好，身心健康。

綠色建筑的建造特點包括：對建筑的地理條件有明確的要求，土壤中不存在有毒、有害物質(zhì)，地溫適宜，地下水純凈，地磁適中。綠色建筑盡量采用天然材料。建筑中采用的木材、樹皮、竹材、石塊、石灰、油漆等，要經(jīng)過檢驗處理，確保對人體無害。綠色建筑還要根據(jù)地理條件，設(shè)置太陽能采暖、熱水、發(fā)電及風(fēng)力發(fā)電裝置，以充分利用環(huán)境提供的天然可再生能源。這將是今后城市建筑追求與努力的方向。

2.4 生態(tài)化

城市的發(fā)展孕育了人類現(xiàn)代文明，促進了經(jīng)濟、文化和科技的發(fā)展，并改變了人們的傳統(tǒng)生活觀念，與此同時，也造成了空氣與噪音污染、交通擁擠、用地用水短缺等一系列環(huán)境問題。20世紀(jì)中后期，發(fā)達(dá)國家開始重視城市環(huán)境問題，遏止了城市環(huán)境隨著規(guī)模的擴大而日趨惡化的勢頭。中國正處于城市化快速發(fā)展時期，為吸取發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)，防止“大城市病”的惡化，保護城市生態(tài)環(huán)境，提高城市自然和環(huán)境的承載能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，城市生態(tài)化將成為未來中國大中城市發(fā)展的必然趨勢。這種趨勢將涵蓋四個方面：一是增加城市綠地，發(fā)展城市人工森林，提高綠化覆蓋率；二是在城市與城市之間的中心腹地，設(shè)立生態(tài)走廊和生態(tài)保護區(qū)；三是減少污染源、興辦污染小的公共交通設(shè)施，并積極推行垃圾無害化處理：四是對工業(yè)廢水、廢氣、廢渣進行集中處理。

生態(tài)城市是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然之路。生態(tài)城市是依照生態(tài)文明理念，按照生態(tài)學(xué)原則建立的經(jīng)濟、社會、自然協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市，是高效利用環(huán)境資源，實現(xiàn)以人為本的可持續(xù)發(fā)展的新型城市，是人類綠色生產(chǎn)、生活的宜居家園。其對于輻射、帶動、提升和推動生態(tài)文明建設(shè)，提高人民生活質(zhì)量和水平，全面建設(shè)小康社會具有重大戰(zhàn)略意義。

3 城市建設(shè)與管理創(chuàng)新展望

城市管理創(chuàng)新的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是通過科學(xué)的管理，盡可能地節(jié)約資源(土地、水、能源)和資金，確保各項設(shè)施的正常、有序地運行，從而保證城市整體功能的正常發(fā)揮，服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，方便廣大群眾的日常生活，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。根據(jù)更加國際化、智慧化、現(xiàn)代化、生態(tài)化的現(xiàn)代城市建設(shè)新愿景，提出城市管理創(chuàng)新的新理念、新方法、新機制、新人才等方面的展望。

3.1 更加注重吸收和運用城市管理創(chuàng)新的新原則新理念

3．1．1 以人為本和全心全意為人民服務(wù)的原則

人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，也是社會所有活動的主體，城市管理創(chuàng)新當(dāng)然也要以人為本。一是為城市居民的生產(chǎn)生活活動提供極大方便；二是吸收市民參與，共同搞好城市建設(shè)管理。因為，城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，都是以最大限度地方便人民生活和生產(chǎn)活動、為市民提供服務(wù)為宗旨的。無論是城市規(guī)劃的制定與實施，城市基礎(chǔ)設(shè)施的維護與運行，還是居住小區(qū)的管理，如果沒有市民的參與，是難以真正做好管理工作并達(dá)到完美境界。

3．1．2 系統(tǒng)化(綜合協(xié)調(diào))的原則

城市管理創(chuàng)新是一個龐大的系統(tǒng)，涉及的部門和業(yè)務(wù)很多，要按照系統(tǒng)化的原則，分層次、分部門進行。分層次，主要是城市應(yīng)根據(jù)各自的人口規(guī)模、占地面積、地理特征、居民素質(zhì)、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素，來確定具體的層次分解方案。比如，同是省會城市，由于人口規(guī)模、占地面積等不同，管理層次的設(shè)置就不可能一樣。分部門，是按照工作性質(zhì)把管理工作分配給各職能部門去執(zhí)行。分工是為了更好地合作，良好的合作是在合理分工的基礎(chǔ)上進行的。這也是通常所說的綜合協(xié)調(diào)原則。

3．1．3 遵循市場經(jīng)濟規(guī)律辦事的原則

遵循市場經(jīng)濟規(guī)律辦事是在市場經(jīng)濟條件下城市管理創(chuàng)新的基本特征，之所以特別提出，是因為在長期高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，人們已經(jīng)習(xí)慣了的管理模式，會不自覺地運用到當(dāng)前的城市建設(shè)管理工作中去。所謂遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，就要求城市管理創(chuàng)新必須考慮其所采取的各種措施以及管理手段的投入和產(chǎn)出問題。第一。城市建設(shè)管理的政策能夠引導(dǎo)人們的價值取向，朝著設(shè)定的目標(biāo)前進。例如，城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)收費定價．一方面應(yīng)有利于資源的節(jié)約和污染的控制，另一方面應(yīng)與可替代品之間找到一個平衡點，而不至于把用戶的選擇推向相反的方面。第二，城市建設(shè)在市場補償與財政補償上要找到一個平衡點，必須有利于鼓勵私人資金的投入和經(jīng)濟的發(fā)展，政府的稅收應(yīng)起到調(diào)控的作用，該補貼的就得補貼。對居住小區(qū)的物業(yè)管理，就不能沿用傳統(tǒng)的做法，而應(yīng)最大限度地以市場投入來維持對物業(yè)的維護、管理。

3．1．4 可持續(xù)發(fā)展的原則

實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，就是要保持社會穩(wěn)定，推進社會進步．積極促進社會公正、安全、文明、健康發(fā)展。實施可持續(xù)發(fā)展，歸結(jié)起來就是要控制人口，節(jié)約資源，保護環(huán)境。而城市的持續(xù)發(fā)展，想繞過哪一個問題也不行。合理控制城市人口規(guī)模，節(jié)約土地、水、能源、原材料，增加綠化空間，防治各種污染等，都屬于可持續(xù)發(fā)展的措施。資源、環(huán)境的可持續(xù)利用是經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。科學(xué)的管理，對于各種為了眼前利益竭澤而漁、不顧后果的破壞性建設(shè)和舉措，必須加以抵制；同樣，盲目追求未來理想的天堂，不關(guān)心居民當(dāng)前的疾苦，更是應(yīng)當(dāng)否定的做法。所以，要保證城市的持續(xù)健康的發(fā)展，必須根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，制定城市的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和城市總體規(guī)劃，并加強實施中的管理創(chuàng)新。樹立城市發(fā)展與管理的“五生態(tài)”理念，現(xiàn)代城市的可持續(xù)發(fā)展，需借鑒生態(tài)學(xué)的原理．以多樣、平衡、協(xié)調(diào)、有序、漸進、可持續(xù)為基點，把自然科學(xué)、管理科學(xué)、人文科學(xué)三大領(lǐng)域的理論與實踐積累實行邊緣化集聚，形成自然、經(jīng)濟、社會、人文、行政合成的大生態(tài)科學(xué)發(fā)展觀：自然生態(tài)觀、經(jīng)濟生態(tài)觀、社會生態(tài)觀、人文生態(tài)觀、行政生態(tài)觀。樹立城市管理“以被管理者為本”的理念。在現(xiàn)實的城市管理中，要倡導(dǎo)這一理念，逐步付諸實施。

城市管理以被管理者為本的核心理念如何實現(xiàn)？

實行民主治市。如：城市在進行重大決策、特別是討論通過事關(guān)普通百姓切身利益的政策、法規(guī)時，應(yīng)依法召開由專家、官員、社區(qū)居民參加的聽證會。大多數(shù)居民反對或暫時通不過的政策、法規(guī)，人大不予通過、政府不予執(zhí)行。對政府尚未想到、人大尚未決策而群眾呼聲高的提案，人大應(yīng)加快決策、政府有令即辦。又如：城市的發(fā)展規(guī)劃，不是由少數(shù)專家說了算，更不是由某個高官一錘定音，而是由居民主持、專家輔助指導(dǎo)、傾聽包括各種年齡、各個階層市民的各種意見，由人大決定，政府實施。

建立制衡機制。如：對政策、法規(guī)的制定、審批、執(zhí)行，實行三者分離，以防利益者綁架。目前不少城市管理的政策、法規(guī)，都由各市政府部門起草、提交人大審批，最后由起草部門付諸實施。由于有的政策、法規(guī)其內(nèi)容直接或間接地與執(zhí)行部門的利益有關(guān)，于是，個別地方政府的部門從小團體利益出發(fā)，在起草政策或法規(guī)時，有意地為部門利益的獲取留下一點政策或法規(guī)的漏洞與自由裁量的空間。

建立城市管理的成本核算控制機制。城市管理應(yīng)有明確、法定的開支標(biāo)準(zhǔn)，重大事項必須定期通報社會，實行法定意義上的市民監(jiān)管。

建立健全城市的社會保障機制。包括：助學(xué)幫困、傷殘幫困、孤老幫因、醫(yī)療保險、失業(yè)救濟等。

3.2 注重運用城市管理創(chuàng)新的新方法

建設(shè)智慧城市將涉及城市的所有領(lǐng)域、所有階層、所有地域，將引發(fā)現(xiàn)代城市運行形式、管理模式、生產(chǎn)和生活方式的根本變革。

3．2．1 城市由“數(shù)字”到“智慧”的內(nèi)涵深化

數(shù)字城市更多的是城市數(shù)據(jù)采集、管理、運用的電子化、數(shù)字化，而智慧城市，則是將有智慧的人腦與精準(zhǔn)、聯(lián)網(wǎng)的電腦及其海量的、可以共享的、能夠深化的數(shù)字化信息流無縫隙對接、靈動化應(yīng)用，使人的一切行為更加規(guī)范、精準(zhǔn)、高效，使人的活動更加便捷、迅速、無障礙，使城市的消耗更少、成本更低、效率更高。智慧城市，就是通過植入城市物體的智能化傳感器形成物聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)對物理城市的全面感知；利用云計算和感知技術(shù)進行智能處理和分析，實現(xiàn)對政務(wù)、城管、生產(chǎn)、環(huán)境、交通、教育、醫(yī)療、安全、家居等各種城市需求的智能化管理創(chuàng)新。通過人與物的智慧連接，實現(xiàn)城市“智商”、“情商”的提高，從而使城市成為有技術(shù)、有文化、有靈魂、有生命、有頭腦的物理與人文空間。

3．2．2 城市由“數(shù)字”到“智慧”的愿景轉(zhuǎn)換

智慧城市將是一種更智能的城市：多平臺協(xié)同聯(lián)動、智能化情景感知、靈動化科學(xué)決策、智慧化自我完善。智慧城市將是一種更無限的城市：光網(wǎng)之城——千兆光纖進區(qū)、百兆光纖到戶；無線之城——網(wǎng)絡(luò)無所不在，人人隨時“在線”；物聯(lián)之城——城市每個“細(xì)胞”都被傳感、均可聯(lián)網(wǎng)；云算之城——云儲存、云計算、云操控。智慧城市將是種更高效的城市：管理扁平化——直接實時；服務(wù)智能化——即刻全面；學(xué)習(xí)個性化——隨時隨地：運行智慧化——低耗高效。智慧城市將是一種更宜居的城市，環(huán)境自動保護、生態(tài)自我修復(fù)、交通智能通暢、人口自行調(diào)節(jié)、社會自然和諧、城市更加宜居。智慧城市將是一種更可控的城市：經(jīng)濟的智能調(diào)節(jié)、市場的智能監(jiān)督、社會的智能管理、安全的智能管控、服務(wù)的智能滿足、城市的智能聯(lián)動。智慧城市將是一種更可持續(xù)的城市：全面系統(tǒng)的預(yù)測、規(guī)劃，適應(yīng)、適配的運營管理，低碳、循環(huán)的資源利用，科學(xué)、適度的供給消耗，規(guī)范、可續(xù)的治理。

3．2．3 打造城市智慧化管理創(chuàng)新的體系框架

智慧城市的建設(shè)、運行、管理應(yīng)該是—個完整、系統(tǒng)的生態(tài)圈，既能夠自我補充修復(fù)，又能夠自我調(diào)整完善，更可以規(guī)范持續(xù)發(fā)展。城市政府應(yīng)該致力構(gòu)建智慧城市五大體系總體框架，包括：

政策標(biāo)準(zhǔn)體系。智慧城市的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)、公共平臺和各類應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)管理的運行維護，需要統(tǒng)一、多類的符合智慧城市需要的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)予以規(guī)范，其中主要標(biāo)準(zhǔn)包括：規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)、流程標(biāo)準(zhǔn)、平臺標(biāo)準(zhǔn)、操作標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)等；主要法規(guī)包括：符合國家相關(guān)法規(guī)的智慧城市產(chǎn)業(yè)政策、資金政策、人才政策、市場機制、共享機制、運作模式和管理規(guī)定等。

資本產(chǎn)業(yè)體系。智慧城市建設(shè)管理創(chuàng)新不能成為無源之水、無本之木。僅靠地方財政投入建設(shè)管理智慧城市，很可能導(dǎo)致建設(shè)缺乏連續(xù)性，也難以真正展現(xiàn)智慧城市的實際效果，因此．要把智慧城市建設(shè)管理創(chuàng)新與城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相融合，以城市智慧化帶動產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的增值效益反哺、投入智慧城市建設(shè)管理創(chuàng)新，從而實現(xiàn)智慧城市以需求定建設(shè)管理、因建設(shè)管理獲增收、由增收促需求、因需求促發(fā)展的良性循環(huán)，形成國家、企業(yè)、社會多力驅(qū)動、共同參與的智慧城市建設(shè)管理創(chuàng)新投融資的市場機制。智慧城市產(chǎn)業(yè)體系包括：數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、平臺產(chǎn)業(yè)、應(yīng)用產(chǎn)業(yè)。

業(yè)務(wù)應(yīng)用體系。智慧城市建設(shè)管理要實現(xiàn)最大化的業(yè)務(wù)應(yīng)用，其體系建設(shè)必須充分體現(xiàn)人本、便民、利市、惠企的思想，其應(yīng)用板塊將覆蓋以下領(lǐng)域：城市環(huán)境宜居領(lǐng)域，包括數(shù)字土地資源管理、低碳生態(tài)規(guī)劃建設(shè)、城市建筑節(jié)能環(huán)保、城市地下管網(wǎng)控制、數(shù)字城市網(wǎng)格管理、城市水系環(huán)境監(jiān)測、城市智能電網(wǎng)管理、風(fēng)景名勝旅游管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。城市安全領(lǐng)域，包括社會治安管理、生產(chǎn)安全監(jiān)督救助、行政應(yīng)急頂替指揮、公共衛(wèi)生應(yīng)急處置、食品藥品安全監(jiān)管等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。城市生活保障領(lǐng)域，包括市民智能卡服務(wù)、公共服務(wù)呼叫、便民基礎(chǔ)設(shè)施、城市智能交通、數(shù)字醫(yī)療衛(wèi)生、數(shù)字校園服務(wù)、數(shù)字社區(qū)生活等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)管理。城市公共服務(wù)領(lǐng)域，包括政府公共服務(wù)、政府內(nèi)部網(wǎng)站、政府自動辦公、行政審批監(jiān)察、信訪綜合業(yè)務(wù)、政務(wù)視頻會議，以及人力資源、社會保障、科技、統(tǒng)計、財政、公安、建設(shè)、環(huán)保、計生、文化、教育、旅游等管理數(shù)字化業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等。城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化領(lǐng)域，包括低碳、循環(huán)、節(jié)能、生態(tài)、信息、數(shù)字、智慧等新一代可持續(xù)、低消耗、能再生、智能化的產(chǎn)業(yè)等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)管理。

技術(shù)支撐體系。智慧城市技術(shù)支持體系包括“三層”、“二?！??！叭龑印笔牵壕W(wǎng)絡(luò)層，通過城市統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)與電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的融合，向智慧城市公共平臺以及各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)提供統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)環(huán)境和有效的信息傳輸服務(wù)高速公路。平臺層，承擔(dān)著智慧城市數(shù)據(jù)樞紐、資源中心和服務(wù)中心的職能，由計算存儲網(wǎng)絡(luò)、資源數(shù)據(jù)中心、信息服務(wù)系統(tǒng)組成。應(yīng)用層，這是構(gòu)建在智慧城市公共平臺之上的應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)，連接政府、企業(yè)和公眾三大應(yīng)用源，為他們提供城市環(huán)境宜居、安全防控、生活保障、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等領(lǐng)域的應(yīng)用服務(wù)?！岸！笔牵赫邩?biāo)準(zhǔn)保障，為智慧城市建設(shè)、管理、運行提供規(guī)范的依據(jù)，為集體業(yè)務(wù)交互提供銜接的標(biāo)準(zhǔn)。信息安全保障，這是智慧城市有序建設(shè)管理、可持續(xù)運行的重中之重，包括安保的標(biāo)準(zhǔn)、制度、技術(shù)、規(guī)程、認(rèn)證、監(jiān)控、災(zāi)備等。

評價考核體系。評價考核體系是智慧城市建設(shè)、管理、運行是否滿足需求、達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的衡量標(biāo)。該體系包含了評價指標(biāo)、評價權(quán)重和評價方法三個方面，其中權(quán)重和方法往往因城市實際狀況會有相當(dāng)?shù)牟町?，而指?biāo)體系相對比較一致。智慧城市評價指標(biāo)體系一般分為二級：一級指標(biāo)4項——技術(shù)適用、應(yīng)用績效、投入產(chǎn)出、政策標(biāo)準(zhǔn)。二級指標(biāo)19項——技術(shù)類：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源數(shù)據(jù)、公共服務(wù)平臺、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)；績效類；城市環(huán)境宜居、城市安全防護、城市生活保障、城市公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、政府績效考核；資產(chǎn)類：投資融資環(huán)境、資金投入規(guī)模、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益、設(shè)施投資效益。三級指標(biāo)(具體評價指標(biāo))數(shù)量眾多，各市因地制宜，不盡相同。

3.3 注重完善城市法治化管理創(chuàng)新的新機制

我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，城市化和城市現(xiàn)代化的步伐持續(xù)加快，城市建設(shè)管理領(lǐng)域的法制工作要作出如下幾個方面努力：

3．3．1 加強依法執(zhí)政能力建設(shè)

加強各級黨委政府依法執(zhí)政能力建設(shè)。進一步增強各級黨委政府的憲法意識和法治觀念，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平；依法履行職責(zé)；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法用法，模范遵守憲法和法律法規(guī)，堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

3．3．2 健全完善各項規(guī)章制度建設(shè)

清理和梳理地方法規(guī)，加強相關(guān)法律規(guī)定的修改制定，以保障和促進人民群眾的合法權(quán)益為出發(fā)點，建立起比較完善的與國家法律、行政法規(guī)相配套，與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的實現(xiàn)城市法治化管理創(chuàng)新的規(guī)章和制度。

3．3．3 提升依法行政水平

以建設(shè)服務(wù)型、法治型、效能型和廉潔型政府為目標(biāo)，健全維護司法公正的各項監(jiān)督制約機制。完善律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)等法律服務(wù)體系，加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)，切實保護當(dāng)事人合法權(quán)益，維護司法權(quán)威，維護社會公平正義。加強行政執(zhí)法的力度。各級政府的城市建設(shè)主管部門都是國家不同層次的行政機關(guān)，都有守法的義務(wù)和執(zhí)法的權(quán)力。目前的問題是執(zhí)法力度不夠，特別是有來自“上面”的壓力時即表現(xiàn)“手軟”、“無力”．尤其在規(guī)劃管理方面比較明顯。今后應(yīng)認(rèn)真依法辦事，正確行使國家法律所賦予的行政執(zhí)法權(quán)，遵循“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”和“法律面前，人人平等”的原則。

3．3．4 加強干部培訓(xùn)與執(zhí)法隊伍建設(shè)

各級政府尤其是城市政府的城市建設(shè)主管部門，應(yīng)經(jīng)常組織干部學(xué)習(xí)城市建設(shè)法規(guī)和相關(guān)法規(guī)．并采取短期脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的方式對干部進行培訓(xùn)，以提高干部的法律知識與法制觀念，從干部素質(zhì)上解決依法辦事的問題。與此同時，應(yīng)加強專門執(zhí)法隊伍的建設(shè)，使之成為具有相當(dāng)?shù)姆芍R、紀(jì)律嚴(yán)明、鐵面無私的執(zhí)法隊伍，以利城市建設(shè)管理法規(guī)的實施。

3．3．5 加強城市建設(shè)法規(guī)的宣傳

法律的公民實施是國家法制工作不可缺少的一環(huán)。城市建設(shè)法規(guī)的實施，自然也有賴于公民的遵守與監(jiān)督。因此，城市政府及其城市建設(shè)主管部門應(yīng)利用和創(chuàng)造可用的一切機會和方便形式，向城市居民廣泛宣傳城市建設(shè)法規(guī)，使廣大居民知法、守法，并監(jiān)督執(zhí)法。

3.4 強化城市管理創(chuàng)新的人才保障作用

建立抓人才工作目標(biāo)責(zé)任制，把人才發(fā)展規(guī)劃落實到城市建設(shè)和發(fā)展中去，制定一個既與國家人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略布局相配套，又符合城市科學(xué)發(fā)展需要的人才發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃的剛性指導(dǎo)，推動人才工作優(yōu)先發(fā)展、健康發(fā)展。這就需要根據(jù)科技、教育和人才現(xiàn)狀，對培養(yǎng)、引進和使用人才統(tǒng)籌謀劃，確定人才發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和重大舉措。積極探索完善黨管人才工作新格局，創(chuàng)新城市人才管理方式，抓住影響和制約人才培養(yǎng)開發(fā)、評價發(fā)現(xiàn)、選拔任用、流動配置、激勵保障等方面的突出問題探索創(chuàng)造，特別要鼓勵用人單位根據(jù)實際需要，大膽實踐、破解難題。

充分發(fā)揮政策法規(guī)對人才隊伍建設(shè)的支撐和保障作用，充分發(fā)揮政策的放大效應(yīng)，積極構(gòu)筑有利于城市人才發(fā)展的政策平臺，健全以培養(yǎng)、評價、使用、流動、激勵、保障為主要內(nèi)容的政策法規(guī)體系，營造良好的政策法制環(huán)境。加強對城市管理人才的支持力度，支持各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，完善各類職業(yè)技能培訓(xùn)補貼辦法，出臺各類人才鼓勵、獎勵辦法，吸引外來人才創(chuàng)業(yè)，加大各種配套服務(wù)力度，完善優(yōu)秀人才獎勵制度。利用和創(chuàng)造可用的一切機會和方便形式，向城市居民廣泛宣傳城市建設(shè)法規(guī)，使廣大居民知法、守法，并監(jiān)督執(zhí)法。

總之， 城市管理是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，與城市規(guī)劃、城市建設(shè)緊密相關(guān)，相輔相成。以往，我們常常把城市管理簡單地理解為建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的市政、園林、環(huán)衛(wèi)、綠化等日常管理和維護工作，認(rèn)為城市管理僅僅是建設(shè)部門的事情。現(xiàn)代化的城市管理則要求綜合運用行政、市場、社會和法治、科技等手段，加快從管理到治理的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

[1]王輝,吳越．智慧城市[M]．北京：清華大學(xué)出版社,2010．

[2]王楓云．城市管理學(xué)新編[M]．北京：高等教育出版杜,2010．

[3]郭理橋．現(xiàn)代城市精細(xì)化管理[M]．北京：中國建筑工業(yè)出版社,2010．

[4]楊立勛．世界先進城市管理研究[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社,2009．

[5]陳平．網(wǎng)格化城市管理新模式[M]．北京：北京大學(xué)出版杜,2006．

[6]中共中央． 關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M]．北京： 人民出版社,2014：10．

[7]中共中央．關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N]．人民日報, 2015-11-04(1)．

[8]鄭小紅,程景偉．工信部官員：中國智慧城市市場規(guī)模預(yù)計達(dá)4萬億[ED/OL]http：//www．chinanews．com/cj/2014/11-17/6785550．shtml,中新網(wǎng),2014-11-17．

責(zé)任編輯：王凌宇

urban construction and management of urban development is an eternal theme． It was born with the birth of the city,with the simultaneous development of the city, due to urbanization and the increasingly prominent． Target urban management innovation,through scientific management, conservation of resources and funding as much as possible, to ensure the normal and orderly operation of the facilities, so as to ensure the normal functioning of the city as a whole functions, serve economic construction, convenient masses daily life, to achieve economic, social and environmental benefits of unity．

modern city construction ; management innovation; prospects

F290

A

1674-4144（2016）-11-04（7）

王克修，中共湖南省委黨校決策咨詢中心副主任、教授。

中共湖南省委宣傳部2016-2017年度重大課題（編號：湘政研字[2016]3號）。