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我國(guó)工傷認(rèn)定程序存在的問題與完善建議

郭勇

中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410018

關(guān)鍵詞：工傷認(rèn)定程序；工傷事故賠償仲裁；行政權(quán)；司法權(quán)

2014年5月15日15時(shí)34分，XX大學(xué)教師王X約好學(xué)生見面收取學(xué)生論文初稿，因未等到學(xué)生將會(huì)面改在了五號(hào)教學(xué)樓前的籃球場(chǎng)。2014年5月15日15時(shí)40分左右，王X在等待學(xué)生時(shí)，看到學(xué)?；@球場(chǎng)有人打籃球，便過(guò)去開始打籃球，幾分鐘后卻突然倒在了籃球場(chǎng)上。后被送入就近醫(yī)院急救，在搶救過(guò)程中因搶救無(wú)效導(dǎo)致死亡，后經(jīng)醫(yī)院診斷，王X因運(yùn)動(dòng)引起心臟驟停導(dǎo)致死亡。2014年6月18日，從XX大學(xué)向XX市人社局遞交了王X死亡工傷認(rèn)定申請(qǐng)，至2015年10月29日本案死者家屬在近兩年的時(shí)間里，為了其權(quán)利得到救濟(jì)，經(jīng)過(guò)了四次訴訟、三次行政處理后，卻仍然在程序上兜圈子，其訴求沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。一個(gè)工傷案件涉及行政、司法、等多個(gè)部門，先后啟動(dòng)了行政認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟等多個(gè)程序后，其是否屬于工傷仍然無(wú)法確定。如此設(shè)定的工傷認(rèn)定程序，既大量消耗了國(guó)家司法資源，又提高了勞動(dòng)者的維權(quán)成本，背離了《工傷保險(xiǎn)條例》保護(hù)勞動(dòng)者德立法初衷，由此也引發(fā)了本文討論的主要問題。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行工傷認(rèn)定程序，工傷賠償程序中存在的一些相關(guān)問題進(jìn)行分析，在簡(jiǎn)要介紹司法權(quán)與行政權(quán)之間相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，論證有條件地賦予法院工傷認(rèn)定權(quán)的可行性。

一、我國(guó)工傷認(rèn)定程序存在問題的產(chǎn)生原因

(一)工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的立法模式和適用不科學(xué)

我國(guó)現(xiàn)行工傷認(rèn)定的主要法律依據(jù)為國(guó)務(wù)院制定頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》以及相關(guān)配套法規(guī)，而這些相關(guān)規(guī)定立法層次低，效力低，無(wú)權(quán)威性。同時(shí)因全國(guó)各省對(duì)工傷認(rèn)定償各省都有相關(guān)的地方法規(guī)及部門規(guī)章，這些地方性法規(guī)與規(guī)章繁多雜亂，規(guī)定也各有不同，極易與我國(guó)工傷認(rèn)定相關(guān)法律形成沖突。從而造成理論上以及司法實(shí)踐中的適用困境。且相同規(guī)定由勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)同時(shí)適用時(shí)，因行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)于工傷認(rèn)定情節(jié)考慮的擇重點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不一致，對(duì)于具體情節(jié)是否符合工傷認(rèn)定情節(jié)往往容易發(fā)生沖突。當(dāng)工傷事故發(fā)生后，對(duì)于具體事故情節(jié)是否符合工傷保險(xiǎn)條例的規(guī)定，是否屬于工傷，工傷認(rèn)定行政部門與法院對(duì)于《工傷保險(xiǎn)條例》理解與適用也往往存在分歧，因法院審判人員與行政部門工作人員對(duì)于工傷認(rèn)定及賠償標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)不同，①導(dǎo)致在工傷認(rèn)定過(guò)程中情節(jié)相同卻出現(xiàn)截然不同的處理結(jié)果及賠償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)工傷最終認(rèn)定權(quán)的歸屬不清

目前我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)于人民法院最終工傷認(rèn)定權(quán)并未確定。②而根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條的規(guī)定，法院經(jīng)過(guò)審理，如果認(rèn)為勞動(dòng)保障行政部門作出的工傷認(rèn)定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持；如果認(rèn)為該工傷認(rèn)定存在主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等情形之一的，應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。勞動(dòng)人社部門對(duì)于勞動(dòng)者提出的工傷認(rèn)申請(qǐng)是否為工傷而作出的決定書屬于行政部門具體行政行為中的行政確認(rèn)。③申請(qǐng)人對(duì)于工傷認(rèn)定不服的只能在收到工程認(rèn)定書之日起60日內(nèi)向認(rèn)定部門上級(jí)機(jī)關(guān)或認(rèn)定部門所在地市政府提出行政復(fù)議或6個(gè)月內(nèi)向認(rèn)定部門所在地法院提出行政訴訟。而以上兩種救濟(jì)方式在現(xiàn)行模式下均存在不足，因認(rèn)定部門的上級(jí)部門與工傷認(rèn)定部門屬于同一系統(tǒng)上下級(jí)關(guān)系，部門之間難免存在相互袒護(hù)的嫌疑。因此從實(shí)踐上來(lái)看，申請(qǐng)工傷經(jīng)行政復(fù)議的處理結(jié)果絕大部分均與初次工傷認(rèn)定書認(rèn)定結(jié)果一致。而按照我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，法院在審理過(guò)程中，對(duì)行政部門所作出的工傷認(rèn)定進(jìn)行審查，“可以判決維持，也可以判決撤銷并責(zé)令重新作出認(rèn)定，但并不能行使司法變更權(quán)，即不能代替勞動(dòng)保障行政部門作出是否屬于工傷的認(rèn)定”。④如此設(shè)定的工傷認(rèn)定程序，容易造成工傷認(rèn)定行政部門與司法部門之間的權(quán)力沖突，既大量消耗了國(guó)家司法行政資源，又提高了勞動(dòng)者的維權(quán)成本。

(三)認(rèn)定程序復(fù)雜繁冗周期過(guò)長(zhǎng)

我國(guó)現(xiàn)行工傷認(rèn)定救濟(jì)制度實(shí)行的是工傷認(rèn)定行政部門行政確認(rèn)前置程序。工傷認(rèn)定賠償程序包括工傷認(rèn)定，勞動(dòng)能力鑒定及工傷賠償仲裁程序三個(gè)部分。勞動(dòng)者在工作過(guò)程中因工作原因或由工作原因引起而受到傷害是申請(qǐng)工傷認(rèn)定的先決條件。所受傷害是否屬于工傷是勞動(dòng)者能否獲得工傷保險(xiǎn)基金賠付及公司賠付的前提。因此，在工傷損害賠償案件中勞動(dòng)者要獲得工傷賠償必須先進(jìn)行工傷認(rèn)定。而在實(shí)踐中，涉及工傷賠償案件往往因建筑工地農(nóng)民工居及公司員工上下班途中發(fā)生交通事故而引起。以以上兩種主要引起工傷賠償事故為例：建筑工地農(nóng)民工因建筑工地項(xiàng)目周期及現(xiàn)實(shí)中建筑工程轉(zhuǎn)包分包情況大量存在，導(dǎo)致建筑工地農(nóng)民工流動(dòng)性很大，勞動(dòng)合同簽訂率很低。損害事故發(fā)生后，許多勞動(dòng)者甚至連用人單位是誰(shuí)都不知道，還要舉證證明“與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系、其所受傷害是因工作原因引起”其中的困難程度可想而知。如果用人單位不承認(rèn)與勞動(dòng)者之間存在勞動(dòng)關(guān)系，就必須先申請(qǐng)勞動(dòng)關(guān)系仲裁先確定勞動(dòng)關(guān)系。而上下班途中因交通事故引起的工傷賠償案件，因相關(guān)法律規(guī)定勞動(dòng)者必須在交通事故中無(wú)責(zé)或承擔(dān)次要責(zé)任。因此，在工傷認(rèn)定程序中工傷認(rèn)定部門往往需要交警部門出具的事故認(rèn)定書，如對(duì)事故認(rèn)定書不服同樣可以申請(qǐng)行政復(fù)議訴訟等程序，這無(wú)形使工傷認(rèn)定程序變得更復(fù)雜周期更長(zhǎng)。而上述程序完成之后，勞動(dòng)保障行政部門認(rèn)定構(gòu)成工傷可能又要經(jīng)過(guò)工傷行政認(rèn)定→行政復(fù)議→行政訴訟一審→行政訴訟二審→行政訴訟再審→民事訴訟一審→民事訴訟二審→民事執(zhí)行等程序。⑤可見工傷認(rèn)定幾乎囊括了行政程序、行政訴訟程序、勞動(dòng)仲裁程序、民事訴訟程序各種程序。現(xiàn)實(shí)中如此復(fù)雜的工傷認(rèn)定程序雖然在一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性及程序合法性進(jìn)行了監(jiān)督審查，但卻違背了工傷認(rèn)定程序設(shè)置的初衷。

二、完善我國(guó)工傷救濟(jì)制度的設(shè)想

我國(guó)現(xiàn)行工傷認(rèn)定模式存在諸多問題，正確理解司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)合理的工傷救濟(jì)制度就變得尤為突出。以下是本文對(duì)完善我國(guó)工傷救濟(jì)制度的幾點(diǎn)設(shè)想：

(一)明確工傷認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)行的法律體系下，我國(guó)工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的可操作性不強(qiáng)，也不明確，進(jìn)而使得工傷認(rèn)定行政案件居高不下。在國(guó)際上，較為權(quán)威的界定為：“由于職業(yè)所致之意外傷害或疾病，并非出于患者自身之故意或失檢，而造成暫時(shí)或永久殘廢或死亡等情形，包括往來(lái)于就業(yè)場(chǎng)所發(fā)生之意外及從事某種職業(yè)所致之疾病?！雹抟虼耍瑢で蠊J(rèn)定的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，需把現(xiàn)行工傷認(rèn)定模式由“什么是工傷”改變?yōu)椤肮鞘裁础?。較為理想的立法模式是“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排除”模式，即先從正面明確規(guī)定工傷的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，再?gòu)姆疵鎸?duì)不屬于工傷的情形加以排除。⑦再者，工傷認(rèn)定可以適當(dāng)適用“傾向性寬松解釋”原則，對(duì)有合理理由認(rèn)為與工作存在模糊關(guān)系相關(guān)性傷害，可以作寬松性解釋作為工傷處理。另外，工傷認(rèn)定程序涉及的往往不是僅僅只涉及行政機(jī)關(guān)與勞動(dòng)者之間的關(guān)系，還往往涉及到用人單位與勞動(dòng)者之間的民事賠償關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)，用人單位，勞動(dòng)者三者之間的關(guān)系除了要求對(duì)何為工傷及工傷認(rèn)定模式進(jìn)行統(tǒng)一外，在條件成熟的情況下制定一部層次高，效力低高，權(quán)威，操作性強(qiáng)的法律也顯得尤為重要。只有這樣才能真正統(tǒng)一工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做到有法可依，保障勞動(dòng)者合法權(quán)利。

(二)明確工傷最終認(rèn)定權(quán)的歸屬，簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序

我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》將工傷認(rèn)定權(quán)力歸屬于人力資源和社會(huì)保障局這一行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)的出發(fā)點(diǎn)是簡(jiǎn)化工傷賠償程序，提高對(duì)工傷保險(xiǎn)基金支付的監(jiān)管及合理合法利用。而實(shí)際中工傷賠付的主體分為購(gòu)買工傷保險(xiǎn)部分和為購(gòu)買工傷保險(xiǎn)兩部分?，F(xiàn)行的工傷賠付程序?qū)嶋H上僅對(duì)于已購(gòu)買工傷保險(xiǎn)部分的勞動(dòng)者獲得賠償提供了便利和保障。而大部分工傷賠償案件產(chǎn)生糾紛的本質(zhì)問題是因?yàn)橛萌藛挝晃磁c勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同未購(gòu)買工傷保險(xiǎn)。一旦損害事故發(fā)生后，工傷賠償則需由用人單位按工傷保險(xiǎn)條例賠付標(biāo)準(zhǔn)自行承擔(dān)，這就導(dǎo)致雙方往往對(duì)賠償金額標(biāo)準(zhǔn)高低分歧過(guò)大。用人單位從自身利益出發(fā)，往往在現(xiàn)行法律規(guī)定范圍內(nèi)充分利用利用工傷認(rèn)定，勞動(dòng)能力鑒定，工傷賠償仲裁，行政訴訟等相關(guān)程序拖延賠償時(shí)間，以達(dá)到減少賠償金額的目的。這就直接導(dǎo)致了勞動(dòng)者在損害事故發(fā)生后維權(quán)周期過(guò)長(zhǎng)要獲得相應(yīng)賠償難度加大。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》雖然規(guī)定勞動(dòng)保障行政部門負(fù)有進(jìn)行工傷認(rèn)定的職責(zé)，但這并不意味者法院就當(dāng)然不能在民事訴訟中直接認(rèn)定工傷。實(shí)際上，工傷認(rèn)定的程序標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定過(guò)程不同于一般的行政許可，行政確認(rèn)等一般行政程序，卻與司法審判程序十分類似，這就為工傷認(rèn)定權(quán)歸屬于司法權(quán)提供了可行的前提。另外，我國(guó)法律的制定的根本目的是為了保障人民的合法權(quán)利，與工傷賠償相關(guān)而制定的相關(guān)的法律，法規(guī)也應(yīng)當(dāng)從保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)利出發(fā)。將工傷認(rèn)定權(quán)歸屬于司法權(quán)也既符合我國(guó)現(xiàn)代法制建設(shè)的要求也有利于解決工傷最終認(rèn)定權(quán)歸屬，簡(jiǎn)化工程認(rèn)定程序，提高勞動(dòng)者的維權(quán)效率。⑧

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工傷事故發(fā)生幾率也越來(lái)越高。隨著勞動(dòng)者維權(quán)的意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，工傷事故發(fā)生后申請(qǐng)工傷認(rèn)定及工傷賠償?shù)陌讣苍絹?lái)越多。法院受理的工傷糾紛案件數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)。⑨工傷認(rèn)定程序的設(shè)置直接關(guān)系到損害事故發(fā)生后勞動(dòng)者能否降低獲賠成本，及時(shí)獲得公正的賠償，提高工傷認(rèn)定部門認(rèn)定效率降低減少社會(huì)公共資源消耗。因此，在完善相關(guān)立法的同時(shí)，只有正確配置工傷認(rèn)定權(quán)利歸屬才能既充分發(fā)揮司法職能，及時(shí)公正地維護(hù)工傷勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

[注釋]

①楊偉東.行政行為司法審查強(qiáng)度研究—行政審判權(quán)縱向范圍分析[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：111.

②唐劉念.現(xiàn)行工傷救濟(jì)程序的不足及改革建議[J].法制與社會(huì)，2012(29).

③林嘉主編.勞動(dòng)法和社會(huì)保障法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009，5：382.

④唐劉念.現(xiàn)行工傷救濟(jì)程序的不足及改革建議[J].法制與社會(huì)，2012(29).

⑤王建軍.立足社會(huì)法理念設(shè)置工傷救濟(jì)程序[J].中國(guó)勞動(dòng)，2009(9)：41-42.

⑥封莎.工傷認(rèn)定的“去行政化”[N].法院報(bào)，2009-4-3.

⑦黃越欽著.勞動(dòng)法新論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003，4：366.

⑧江君清.工傷認(rèn)定程序應(yīng)進(jìn)行重構(gòu)[J].中國(guó)勞動(dòng)，2006(10).

⑨周湖勇.我國(guó)工傷認(rèn)定程序改革的思考——基于社會(huì)法的視角[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，9(10).

作者簡(jiǎn)介：郭勇(1982-)，男，漢族，湖南長(zhǎng)沙人，中南林業(yè)科技大學(xué)，在讀研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號(hào)：D922.55

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0109-02