吳慧秀，杜　中

（遼寧省丹東水文局，118001，丹東）

PPP示范項目水務(wù)項目結(jié)構(gòu)特點分析

吳慧秀，杜中

（遼寧省丹東水文局，118001，丹東）

PPP模式；示范項目；水務(wù)；特點

政府和社會資本合作PPP模式（Public Private Partnership）是指公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式,鼓勵社會資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。主要特點是伙伴關(guān)系、利益貢獻(xiàn)、風(fēng)險分擔(dān)、參與運營。2014年11月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）文件，積極推動社會資本參與投資運營包括供水、污水處理在內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。2015年3月發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）文件，對PPP模式參與水利項目范圍、優(yōu)惠與扶持政策、投資運營主體責(zé)任、政府服務(wù)與監(jiān)督、組織實施等內(nèi)容進(jìn)行了明確。2015年1月國家能源局印發(fā) 《關(guān)于鼓勵社會資本投資水電站的指導(dǎo)意見》（國能新能〔2015〕8號）文件，規(guī)范了PPP模式運營水電站建設(shè)項目。

2014年11月財政部印發(fā) 《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕112號)，公布第一批30個PPP示范項目，總投資規(guī)模約1 800億元。2015年9月財政部印發(fā)《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》（財金 〔2015〕109號），206個項目作為第二批PPP示范項目，總投資金額6 589億元。一、二期項目均以水務(wù)、交通、市政項目為主。

實施PPP示范項目是推廣運用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。通過對一期、二期示范項目庫項目進(jìn)行歸納、統(tǒng)計，對比分析水務(wù)項目數(shù)量、投資額、內(nèi)容結(jié)構(gòu)3個方面，以期對未來水務(wù)PPP項目申報與操作提供技術(shù)指導(dǎo)。

一、項目數(shù)量

1.一期項目

一期示范項目30個中軌道交通8個，供暖項目3個，地下管廊、垃圾處、醫(yī)療、體育、新能源各1個，而水務(wù)項目14個，占總量的47%，說明水務(wù)項目是基礎(chǔ)設(shè)施的主要建設(shè)內(nèi)容之一。

14個水務(wù)項目中9個項目為污水處理項目，占總量的64%；3個項目為引調(diào)水及供水項目，占總量的22%；2個為流域綜合整治項目，占總量的14%；項目種類為3類。

2.二期項目

二期示范項目206個，其中市政項目59個，水務(wù)項目50個，交通項目37個，醫(yī)療項目18個，教育項目12個，文化項目11個，養(yǎng)老項目10個，科技、旅游項目各4個，體育項目1個。二期示范項目比首批示范項目涉及的領(lǐng)域更廣。水務(wù)項目占示范總量的24.3%，與一期相比，雖然數(shù)量增加了不到4倍，但占比卻下降了23%，說明其他領(lǐng)域積極參與PPP模式建設(shè)。在50個水務(wù)項目中，污水處理類19個，占總量的38%；引供水14個，占總量的28%；流域綜合整治14個，占總量的28%；水資源開發(fā)利用2個，占總量的4%；灌溉工程1個，占總量的2%。項目種類增加到5類。

與一期相比，污水處理類項目占比減少，但仍是第一位；引調(diào)水和流域綜合整治類項目增長較快，分別占到近3成；水資源開發(fā)利用和灌溉工程有零的突破。

二、項目投資

一期示范項目因每個項目投資額沒有對外公開發(fā)布，本文僅分析二期示范項目投資額。

1.二期項目總投資

二期206個項目投資總額為6 589億元，最大投資額495億元，最小投資額0.32億元，平均投資額為32億元，中位投資額為8.8億元。利用帕累托圖分析項目投資額，14個超過百億的項目占總投資的53%，49個項目的投資額占總投資的80%(24∶80)，均值投資占75.8%，中位投資占93.7%。

結(jié)果說明第二批項目中投資分配不均，大項目占比較大，為此分析不同項目的投資情況。

2.水務(wù)項目投資

水務(wù)項目投資中最大值257.78億元，為山西省太原市晉陽污水處理廠及配套管網(wǎng)一期工程；最小值為0.86億元，為海南省樂東黎族自治縣千家自來水供水工程；平均值為18.14億元。19個大項目的投資額占總投資的80%(38∶80)。與所有示范項目比，水務(wù)項目投資相對平均。

對水務(wù)項目分類統(tǒng)計投資額，污水處理類平均投資額為22.1億元，如果把最大值（257.78億是第二名投資額64.24億的4倍）排除，平均投資額為9億元，流域綜合整治平均投資額為21.47億元，水資源開發(fā)利用平均投資額為19.22億元，引供水平均投資額為10.09億元，灌溉工程投資額為6.52億元。其中污水處理和流域綜合治理投資規(guī)模較大。

根據(jù)王守清觀點，PPP模式實施前需要進(jìn)行詳細(xì)論證，操作復(fù)雜，前期費用較高，一般適宜投資大的項目。根據(jù)統(tǒng)計，水務(wù)PPP項目投資額一般不小于1億元，最佳區(qū)間為13億~18億元 （帕累托80%投資時項目投資額至項目平均投資額）。

三、項目內(nèi)容結(jié)構(gòu)

1.一期項目內(nèi)容結(jié)構(gòu)

一期14個水務(wù)項目分為3類，9個污水處理項目中，8個為單一污水廠建設(shè)項目，只有1個為污水廠及排水管網(wǎng)配套的項目（安徽省池州市污水處理及市政排水設(shè)施項目）。3個引調(diào)水及供水項目中，2個為單一引調(diào)水建設(shè)項目，1個為引調(diào)水及管網(wǎng)配套項目。

綜上，一期水務(wù)示范項目中，項目建設(shè)內(nèi)容較單一，組合開發(fā)較少。

2.二期項目內(nèi)容結(jié)構(gòu)

二期50個水務(wù)項目分為5類，19個項目污水處理項目中，單獨污水處理廠7個，污水處理廠及配套管網(wǎng)4個，污水處理廠和污泥處理2個，污水處理廠和流域綜合治理1個，排水管網(wǎng)和流域綜合治理1個，供水和排水管網(wǎng)1個，單獨排水管網(wǎng)1個，一水兩污（供水、污水、垃圾）2個。

上述分析說明污水處理類工程項目建設(shè)內(nèi)容結(jié)構(gòu)逐漸復(fù)雜，呈現(xiàn)多元的變化趨勢。主要原因有如下兩點：一是項目盈利模式及支付方式?jīng)Q定多元的項目內(nèi)容更容易確保收益安全；二是對污水處理項目風(fēng)險識別與管理能力的提高，污水處理廠與流域治理、配套管網(wǎng)、污泥處理、垃圾處理等結(jié)合，更容易明確責(zé)任主體，避免發(fā)生責(zé)任扯皮及推諉，也利于政府監(jiān)管方的宏觀效果監(jiān)管，避免指標(biāo)向好但整體效果變差的監(jiān)控悖論。

14個引供水工程項目中純水利樞紐（水庫）工程4個，純引調(diào)水工程5個，純供水管網(wǎng)工程3個，水利樞紐及供水管網(wǎng)1個，引調(diào)水工程及供水管網(wǎng)1個。上述分析說明項目范圍基本涵蓋了供水工程的三大類 (水利樞紐、引調(diào)水、供水管網(wǎng))，項目數(shù)量也相對平均。供水管網(wǎng)與其他工程建設(shè)類有配套但相對較少（2個），主要是因為兩類工程性質(zhì)差異較大，且各主體都有穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報，績效容易監(jiān)控。

14個流域綜合治理項目中防洪排澇工程1個，河湖連通工程1個，其他12個為水系、河道水環(huán)境、生態(tài)、流域綜合治理等，其中防洪排澇和河湖連通工程為水利常規(guī)工程，設(shè)計、施工、運營有較完備的知識儲備和經(jīng)驗積累。12個流域綜合整治類項目存在主要措施不明確，工程措施建設(shè)內(nèi)容沒有區(qū)分度，核心內(nèi)容不顯著，行業(yè)特點不清晰。工程完工后績效標(biāo)準(zhǔn)不好量化，監(jiān)控指標(biāo)及監(jiān)控方法不統(tǒng)一。

剩下3個項目中，1個是灌溉工程，2個是水資源開發(fā)利用工程，兩類項目都具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報，但項目數(shù)量偏少，說明水務(wù)部門在遴選項目時存在優(yōu)劣取舍，需要創(chuàng)新模式，采用TOT等模式籌集資金，用于新工程建設(shè)。

3.項目新特點

在流域綜合整治工程中北京市通州區(qū)北運河流域（通州段）水環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)工程與河北省廊坊市北運河香河段生態(tài)綜合整治水工程是一條河上下游同時進(jìn)行綜合整治，是流域治理與區(qū)域治理統(tǒng)一行動、有機配合的典范。既在技術(shù)上避免了下游治理受到上游域外污染的影響，又在管理上杜絕了上下游政府的水事糾紛，開啟了流域與區(qū)域治水的新模式。

4.項目存在的問題

一期、二期示范項目的范圍還有待拓展，灌溉工程、水土保持及治理工程、水資源“三條紅線”監(jiān)控工程等項目數(shù)量較少甚至沒有。項目建設(shè)地點過于集中在城市內(nèi)及城市河段，需要在生態(tài)功能區(qū)、排泄洪區(qū)等進(jìn)行流域綜合治理。流域綜合治理需細(xì)化，形成核心產(chǎn)業(yè)，與海綿城市等形成業(yè)務(wù)區(qū)隔。項目組合還需進(jìn)一步創(chuàng)新，提高項目內(nèi)部充分化解項目風(fēng)險能力。

四、結(jié) 論

在數(shù)量方面，水務(wù)項目是PPP模式主要建設(shè)領(lǐng)域，占比24%以上，需要在示范項目中實踐并總結(jié)出具有水務(wù)特色的試點經(jīng)驗。在投資額方面，水務(wù)投資規(guī)模在所有示范項目中較其他類別屬居中水平，水務(wù)PPP項目投資額一般不小于1億元，最佳區(qū)間為13億~18億元。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)方面，項目建設(shè)內(nèi)容結(jié)構(gòu)逐漸多元化，組合開發(fā)較多，但還需要創(chuàng)新多元化，在項目組合內(nèi)部充分化解項目風(fēng)險。通過分析得出，在今后的水務(wù)PPP項目申報及實施過程中，需要拓展項目范圍及區(qū)域、細(xì)化流域綜合治理產(chǎn)業(yè)組合、與海綿城市形成業(yè)務(wù)差異。

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責(zé)任編輯安天杭

F830.592

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1000-1123（2016）04-0023-02

2015-12-03

吳慧秀，工程師，研究方向為水利規(guī)劃。