拜建軍，徐偉偉，李春艷

（新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番地區(qū)水利局，838000，吐魯番）

吐魯番地區(qū)水權(quán)改革做法及成效

拜建軍，徐偉偉，李春艷

（新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番地區(qū)水利局，838000，吐魯番）

新疆吐魯番地區(qū)干旱缺水，隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，資源性、結(jié)構(gòu)性、工程性缺水問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，地下水水位下降、生態(tài)環(huán)境惡化壓力日益增加，要解決這些矛盾和問(wèn)題，為地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)水利保障，需要改革提供動(dòng)力，推動(dòng)發(fā)展。因此，2011年吐魯番地區(qū)在全疆率先實(shí)施水權(quán)改革，出臺(tái)了《吐魯番地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》，開(kāi)展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的有益嘗試，探索出一條通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)高效用水的道路。

水權(quán)改革；思路；成效；吐魯番地區(qū)

一、水權(quán)改革背景情況

1.水資源概況

新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番地區(qū)年均降水量?jī)H16.4mm，蒸發(fā)量3 000 mm，區(qū)域內(nèi)有14條主要河流，水資源總量 12.6億 m3，水資源可利用量12.26億m3，其中地表水資源可利用量6.32億m3，地下水資源可利用量5.94億m3。水資源呈現(xiàn)如下特征。

①總量和人均占有量較少，屬資源性缺水地區(qū)。區(qū)域水資源總量?jī)H占全疆水資源量的1.51%。2010年人均水資源量約2 022m3，為全疆平均水平（3 515m3）的57.52%，為全國(guó)平均水平（2 100m3）的96.29%。

②時(shí)空分布不均。區(qū)域可供開(kāi)發(fā)利用的水量在空間分布上主要集中在中西部地區(qū)，由西到東和由北到南逐漸減少；在時(shí)間分布上各河道來(lái)水主要集中在6—10月，占地表水資源總量的70%以上，其他月份來(lái)水量占地表水資源總量的比例不足30%。

③入境水量比重較大。吐魯番地區(qū)入境水量為4.0億m3，占全地區(qū)地表水資源量的37.74%。

2.水資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題

①用水總量遠(yuǎn)超可利用量。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人口由1975年的 35.39萬(wàn)人增加至 2010年的62.29萬(wàn)人，灌溉面積由20世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的99.4萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同）增加至2010年的184萬(wàn)畝。2010年吐魯番地區(qū)各業(yè)用水總量為 14.44億 m3（不含 221團(tuán)），超出水資源可利用量2.18億m3，水資源開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)達(dá)到較高程度，遠(yuǎn)超可利用量。

②用水結(jié)構(gòu)不合理。2010年以前地區(qū)農(nóng)業(yè)用水始終保持在93%以上，全地區(qū)農(nóng)田畝均灌溉定額達(dá)到800 m3，用水結(jié)構(gòu)極不合理，效率低下，浪費(fèi)十分嚴(yán)重，其中2010年總用水量中農(nóng)業(yè)占93.22%，工業(yè)占3.05%，生活占1.7%，生態(tài)占2.03%。

③工程性缺水嚴(yán)重。地區(qū)雖已建有13座水庫(kù)，但山區(qū)控制性水庫(kù)僅為2座，大多數(shù)屬于小型水庫(kù)，庫(kù)容在1 000萬(wàn)m3以下，對(duì)流域水資源利用起到的調(diào)節(jié)作用甚微；渠道總體防滲率較高，達(dá)到80.84%，但大部分干渠和支渠均為20世紀(jì)60年代修建，年久失修、滲漏嚴(yán)重；田間高效節(jié)水剛剛起步，僅19.62萬(wàn)畝。因此，水庫(kù)調(diào)配水資源的能力明顯不足，高效節(jié)水作用不顯著，工程性缺水嚴(yán)重。

④地下水超采嚴(yán)重。隨著灌溉面積的無(wú)序擴(kuò)張，機(jī)電井工程快速增加至2010年的6 405眼，每年超采地下水近2.54億m3，地下水水位每年下降1～2m，形成了較大范圍的地下水漏斗區(qū)，坎兒井已由1957年最高峰的1 237條下降到2010年的246條。

3.生態(tài)惡化逐漸顯現(xiàn)

①艾丁湖處于逐漸消亡的邊緣。隨著入湖水量的逐年減少，艾丁湖水面面積已由1909年的230 km2，縮減到2010年的20 km2，并時(shí)有干涸，已演變?yōu)榧竟?jié)性湖泊，并且生態(tài)系統(tǒng)已處于崩潰的邊緣，極有可能變成第二個(gè)羅布泊。

②土地沙化趨勢(shì)明顯。隨著地下水水位下降，固沙植物大量枯死，風(fēng)蝕、風(fēng)積作用加劇，土地沙化、沙漠化趨勢(shì)不斷加重，庫(kù)姆塔格沙漠持續(xù)擴(kuò)大。在達(dá)浪坎、迪坎爾一帶均可見(jiàn)大片沙地及流動(dòng)沙丘，喀瓦坎兒井一帶沙漠即將與庫(kù)木塔格沙漠連為一體，土地沙漠化加劇。

二、水權(quán)改革的主要思路

吐魯番地區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到，在加快發(fā)展過(guò)程中逐步解決好水資源開(kāi)發(fā)利用矛盾和問(wèn)題的極端重要性，并借助國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)施了大批水利工程建設(shè)，取得了一些成效，但未根本解決問(wèn)題。2011年通過(guò)調(diào)查研究，啟動(dòng)了水權(quán)改革，借此進(jìn)行一次新的嘗試。

水權(quán)改革的主要思路為：水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，具有商品屬性，符合市場(chǎng)調(diào)配范疇。實(shí)施初始水權(quán)確認(rèn)登記，強(qiáng)化水權(quán)改革，建立水權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)配置資源的有效途徑，將有限的水資源向高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，提高用水效率；將國(guó)有水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益投入水庫(kù)工程建設(shè)、退地減水、高效節(jié)水等工作，使用水戶(hù)水權(quán)互相轉(zhuǎn)讓?zhuān)M(jìn)而促進(jìn)節(jié)約用水，減少用水總量，調(diào)配水資源時(shí)空分布，緩解地下水超采，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

三、水權(quán)改革的主要內(nèi)容

《吐魯番地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》）在初始水權(quán)的確定、水權(quán)轉(zhuǎn)讓征收標(biāo)準(zhǔn)、年限等方面作了明確規(guī)定。

①水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用包括節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、水利工程更新改造費(fèi)用、為提高供水保證率的成本補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境和第三方利益補(bǔ)償及必要的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)?，最低限額不低于對(duì)占用的等量水源和相關(guān)工程設(shè)施進(jìn)行等效替代的費(fèi)用。

②原有工業(yè)企業(yè)新增用水量、新建工業(yè)企業(yè)用水量在水資源論證有水量保障的情況下，新增用水必須首先取得水權(quán)，水權(quán)的取得必須通過(guò)轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓水權(quán)的價(jià)格不低于10元/m3，轉(zhuǎn)讓獲得水資源使用權(quán)不超過(guò)20年。

③石油工業(yè)新增用水在水資源論證有水量保障的情況下，轉(zhuǎn)讓水權(quán)的價(jià)格不低于20元/m3，轉(zhuǎn)讓獲得水資源使用權(quán)不超過(guò)20年。

④工業(yè)企業(yè)通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓取得水的使用權(quán)自取得使用權(quán)之日起3年內(nèi)必須足量開(kāi)發(fā)使用，不使用的無(wú)償收回使用權(quán)；不足量使用的，無(wú)償收回剩余水量的使用權(quán)。

⑤通過(guò)政府調(diào)控的水權(quán)轉(zhuǎn)讓收取的轉(zhuǎn)讓資金，60%留縣（市）財(cái)政設(shè)立專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行管理，40%上交地區(qū)財(cái)政設(shè)立專(zhuān)戶(hù)管理。資金將全部用于水利工程建設(shè)，專(zhuān)款專(zhuān)用，不得擠占、挪用。除水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)外，水費(fèi)及水資源費(fèi)、水資源補(bǔ)償費(fèi)按原規(guī)定進(jìn)行征收管理。

四、水權(quán)改革進(jìn)展情況

1.推進(jìn)企業(yè)新增工業(yè)用水水權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式獲得

《水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》出臺(tái)以來(lái)，企業(yè)新增工業(yè)用水已全部通過(guò)購(gòu)買(mǎi)水權(quán)的形式取得使用權(quán)，并與當(dāng)?shù)卣炗喫畽?quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，確定了水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，制定了年度繳費(fèi)計(jì)劃。在執(zhí)行過(guò)程中，根據(jù)企業(yè)不同情況，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓年限采取了靈活處理，對(duì)于生產(chǎn)年限可能不足20年的小企業(yè)，在實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，按實(shí)際轉(zhuǎn)讓年限，每年征收 0.5元/m3的水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)。2011年以來(lái)，全地區(qū)先后與新疆萬(wàn)向化肥能源有限公司、中鋁新疆鋁電有限公司等多家企業(yè)簽訂了水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，轉(zhuǎn)讓水量合計(jì)4 750萬(wàn)m3，轉(zhuǎn)讓費(fèi)合計(jì)4.75億元，目前已到位2.2億元。

2.推動(dòng)水權(quán)改革和水庫(kù)工程建設(shè)形成良性循環(huán)

吐魯番地區(qū)以水權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，將籌集的2.2億元資金大部分和其他項(xiàng)目資金一起投入阿拉溝水庫(kù)、二塘溝水庫(kù)、柯柯亞二庫(kù)和煤窯溝水庫(kù)工程，既加快了工程建設(shè)步伐，又取得了8 840萬(wàn)m3的新增工業(yè)供水能力，為水權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造了條件。因此，通過(guò)水權(quán)改革出讓水權(quán)，籌集水利建設(shè)資金，推動(dòng)了地區(qū)水庫(kù)工程建設(shè)步伐，提高了用水保證率，減少了用水矛盾，不僅為工業(yè)企業(yè)取得的水權(quán)提供供水保證，也為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了可操作性，進(jìn)而保障了水權(quán)改革的可持續(xù)性。

3.加快工業(yè)園區(qū)供水工程建設(shè)，為水權(quán)配置創(chuàng)造了條件

吐魯番地區(qū)為了促進(jìn)水權(quán)改革順利進(jìn)行，通過(guò)招商引資和自籌資金的方式籌集資金1.9億元，建設(shè)完成了坎兒其水庫(kù)至沙爾湖煤礦區(qū)供水工程、紅山水庫(kù)至托克遜縣重能源化工工業(yè)園區(qū)供水工程、阿拉溝水庫(kù)至同心工業(yè)園區(qū)工程。阿拉溝水庫(kù)至伊拉湖工業(yè)園區(qū)供水工程、鄯善縣四庫(kù)聯(lián)網(wǎng)引水工程正在建設(shè)。通過(guò)這些供水工程建設(shè)，為水權(quán)有效配置創(chuàng)造了條件。

4.農(nóng)業(yè)節(jié)水向工業(yè)用水的水權(quán)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)已初步成型

吐魯番地區(qū)針對(duì)農(nóng)業(yè)用水比重大、用水效率低的問(wèn)題，大力開(kāi)展灌區(qū)節(jié)水改造，推進(jìn)以高效節(jié)水為主的農(nóng)田水利基本建設(shè)，壓減農(nóng)業(yè)用水量，2011年以來(lái)，共實(shí)施高效節(jié)水灌溉面積42萬(wàn)畝，每年節(jié)約水量近0.63億m3，這為農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓打好了基礎(chǔ)。

5.實(shí)施“退地減水”，地下水水位出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)

為減少農(nóng)業(yè)用水，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，減少地下水開(kāi)采量，2012年吐魯番地區(qū)制定了《地區(qū)“關(guān)井退田”實(shí)施辦法》，率先在全疆啟動(dòng)了“關(guān)井退田”工作，剛性減少灌溉面積，通過(guò)摸底調(diào)查，制定關(guān)退規(guī)劃，每年逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，并將關(guān)退工作納入績(jī)效管理和干部考核等措施，首先對(duì)行政事業(yè)單位、非法開(kāi)荒土地實(shí)施了退減。截至2014年年底，累計(jì)關(guān)閉機(jī)井391眼，退地13.99萬(wàn)畝，隨著退地減水工作的開(kāi)展，年節(jié)約水量0.98億m3，地下水水位出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，在監(jiān)控區(qū)范圍內(nèi)較2010年恢復(fù)了1 245 km2，占總監(jiān)控面積的37.25%，地下水漏斗區(qū)影響范圍逐漸減小。

6.規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的使用和管理

為確保水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的規(guī)范使用，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)進(jìn)行了專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、專(zhuān)款專(zhuān)用，并將收取的水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)主要用于水庫(kù)等水利工程建設(shè)。

五、水權(quán)改革取得的主要成效

《水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》出臺(tái)以來(lái)，通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑯O大地調(diào)動(dòng)了各縣（市）加快水庫(kù)建設(shè)、推廣高效節(jié)水、退地減水等工作的積極性，降低了區(qū)域用水總量，調(diào)整了用水結(jié)構(gòu)，緩解了地下水水位下降、生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，取得了良好成效。截至2014年年底，全地區(qū)用水總量已由2010年的14.44億m3下降到13.21億m3，減少1.23億m3；農(nóng)業(yè)用水在各業(yè)用水總量中所占的比例已由 2010年的93.22%下降到89.17%，下降4.34%；地下水超采量由 2010年的 2.54億m3下降到1.5億m3，部分區(qū)域地下水水位得以回升；全地區(qū)坎兒井由2010年以前每年干涸29條下降到6條。通過(guò)水權(quán)改革，極大地調(diào)動(dòng)了各族群眾農(nóng)業(yè)節(jié)水、高效用水的積極性，加快了水庫(kù)和工業(yè)供水工程建設(shè)步伐，促進(jìn)了水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。

責(zé)任編輯楊軼

Practice and achievement of water rights system reformation in Promoting sustainable utilization of water resources in Turpan Prefecture

Bai Jianjun,Xu Weiwei,Li Chunyan

Located in the dry area and suffering from water shortage,Turpan Prefecture faces increasing challenges brought by dropping of groundwater level and worsening of eco-environment,in particularly water scarcity as a results of lacking of resources and engineering structures along with fast development of industries,urbanization and modernization of agriculture and animal husbandry.It is necessary to carry out reform so as to ensure sustainable development of the region.In 2011 Turpan Prefecture took the lead of introducing water rights system reformation by issue the Management Methods ofWater Transfer in Turpan Prefecture in 2011.It is aimed to find a way of enhancing water use efficiency throughmarketmechanism.

water rights system reformation;idea;achievement;Turpan Prefecture

TV213.4

B

1000-1123（2016）04-0017-03

2015-09-10

拜建軍，副局長(zhǎng)。