孫　敬

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，河北　石家莊　050061

?

承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)制度研究

孫敬

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，河北石家莊050061

根據(jù)“三權(quán)分置學(xué)說”，農(nóng)村土地權(quán)利構(gòu)造體系可以表達(dá)為集體的土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。本文將主要從三權(quán)分置、承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設(shè)定、登記、抵押物實(shí)現(xiàn)方式入手，闡述相關(guān)問題。

三權(quán)分置；承包土地的經(jīng)營權(quán)；承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)

一、三權(quán)分置農(nóng)地權(quán)利體系

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，我國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期。如何更好的提高農(nóng)地利用率以及滿足日益增長的農(nóng)業(yè)融資需求已成為亟待解決的問題。但當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求尚未得到有效滿足，這已成為制約農(nóng)村金融發(fā)展的主要因素之一。因此發(fā)展農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的金融價(jià)值已成為關(guān)乎農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展全局的關(guān)鍵。而在我國現(xiàn)行法律框架下，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度已不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融發(fā)展的需求。發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的金融價(jià)值是深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重。

“三權(quán)分置學(xué)說”在原有的集體的土地所有權(quán)、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造體系發(fā)生二次分離，在承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離，可分為土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)。三權(quán)分置政策的意蘊(yùn)是，在堅(jiān)持土地集體所有制、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，使土地實(shí)際經(jīng)營者可以獲得一種具有物權(quán)效力和抵押功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并以此提升土地的金融價(jià)值，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率，促進(jìn)農(nóng)村金融體系的發(fā)展繁榮?！叭龣?quán)分置”農(nóng)地權(quán)利體系平衡了農(nóng)地的社會(huì)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為建立財(cái)產(chǎn)型的農(nóng)地權(quán)利制度、發(fā)揮農(nóng)地的融資功能提供了制度基礎(chǔ)。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民生存利益的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營權(quán)置于市場之上，放活土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)符合條件的承包地以多種形式流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這是對我國農(nóng)村土地制度深化改革的實(shí)踐探索。

二、承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定與法律突破

如欲以土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，其首要考慮的該權(quán)利抵押是否屬于我國現(xiàn)行法律制度下抵押財(cái)產(chǎn)范圍。

承包土地的經(jīng)營權(quán)根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)營主體的不同可分為兩種不同的法權(quán)形式：農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營時(shí)，其承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)未發(fā)生分離，土地實(shí)際經(jīng)營主體仍為農(nóng)戶本身，故其權(quán)利表現(xiàn)形式仍為承包土地經(jīng)營權(quán)；當(dāng)土地由其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營時(shí)，此時(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)具有兩種不同的權(quán)利表現(xiàn)形式，可分置為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)、該農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)?！俺邪恋氐慕?jīng)營權(quán)”抵押也就表現(xiàn)為兩種形式：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)。

根據(jù)我國《物權(quán)法》第180條規(guī)定“……公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”可以抵押，但第184條規(guī)定，禁止“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”設(shè)定抵押權(quán)。即在我國現(xiàn)行法律框架下，以招標(biāo)、拍賣等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押是我國法律制度所允許的的，但以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押則存在著法律制度方面的障礙。土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立的權(quán)利，屬于集體所有的土地使用權(quán)之列，同樣是《物權(quán)法》規(guī)定禁止抵押的權(quán)利范圍之內(nèi)。故又該如何突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，完善土地經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則呢？

2014年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進(jìn)一步指出：“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”2014年國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)明確指出要在符合條件的地區(qū)開展承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)試點(diǎn)工作，以試點(diǎn)的形式在我國局部推行承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)。在地區(qū)試點(diǎn)中尋找缺陷與不足，從而為以后大范圍的推行積累經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)工作要“依法有序”進(jìn)行，涉及被突破的相關(guān)法律條款，由全國人大常委會(huì)授權(quán)決定在試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行。這也就使得試點(diǎn)管理辦法并不違背我國法律制度的統(tǒng)一性、完整性。開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)、在試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)期間暫停實(shí)施相關(guān)法律條款，是提升農(nóng)地金融價(jià)值、加快推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的又一重大舉措。以政策性法律突破現(xiàn)行法律障礙，以試點(diǎn)管理辦法為主，為抵押權(quán)的設(shè)定提供法律支撐，是我國法制建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)。

三、土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)登記制度

承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定與實(shí)施不僅需要有法律制度的支撐，更需要與相關(guān)配套措施配合。目前明確的是土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)適用物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，采用“合同+登記”的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式。但尚存在著是采登記生效還是登記對抗等疑問。其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)是該土地經(jīng)營主體與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，僅在合同約定期限內(nèi)取得土地經(jīng)營權(quán)，這主要包括土地經(jīng)營權(quán)收益取得權(quán)。其設(shè)立、取得雖然具有債權(quán)外觀表現(xiàn)，但究其根本土地經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上仍然屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就他人的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物權(quán)。其生效方式可類推適用以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的規(guī)定，采登記生效主義。即未經(jīng)登記，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)不設(shè)立。此外，目前我國土地承包經(jīng)營權(quán)登記以戶為單位，多個(gè)承包地塊一并登記。這與我國承包地細(xì)碎化、分散化等特點(diǎn)密切相關(guān)。但承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)登記若仍采用采人的編成主義，以戶為單位統(tǒng)一登記，則不利于交易相對人查詢土地承包經(jīng)營權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，增加后續(xù)交易成本，不利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與抵押權(quán)的順利進(jìn)行。故筆者認(rèn)為至少在試點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記應(yīng)采用采物的編成主義，一地一登記簿，這樣有利于抵押權(quán)人明晰土地承包經(jīng)營權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，并決定是否接受該權(quán)利抵押，減少后續(xù)紛爭。

四、承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式與抵押物處置機(jī)制

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，也是一個(gè)國家立足的根本，承載著一個(gè)家庭、國家生存的重?fù)?dān)。故當(dāng)實(shí)現(xiàn)承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)時(shí)，各相關(guān)責(zé)任人應(yīng)再三慎重。根據(jù)前述，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)可分為兩種：其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)；農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)。前者是直接在其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)立抵押權(quán)，其設(shè)立、變更、消滅等并不影響土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包土地經(jīng)營權(quán)。當(dāng)合同約定的抵押事由發(fā)生時(shí)，該抵押權(quán)直接依據(jù)《物權(quán)法》第195條規(guī)定的方式處置即可。其權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式是多樣化的，協(xié)議折價(jià)、拍賣、變賣和強(qiáng)制拍賣、變賣等方式均可采用。抵押權(quán)人僅僅取得土地經(jīng)營權(quán)，而且只是合同約定期限內(nèi)剩余使用期限的土地經(jīng)營權(quán)。當(dāng)期限屆滿后，土地經(jīng)營權(quán)與在其之上設(shè)立的抵押權(quán)歸于消滅，權(quán)利回歸到最初狀態(tài)。若土地未發(fā)生流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶直接以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，若仍依照《物權(quán)法》第195條實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)的喪失，農(nóng)地的社會(huì)保障功能也就無從實(shí)現(xiàn)，也與穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)政策背道而馳，故協(xié)議折價(jià)、變賣、強(qiáng)制拍賣等方式也就不適用此種情形。在此背景下，強(qiáng)制管理就成了不二選擇。強(qiáng)制管理，即通過委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償。相較于協(xié)議變賣、強(qiáng)制拍賣等方式，強(qiáng)制管理具有明顯的柔韌性，留給抵押人更多的利益空間。抵押人僅在一定期限內(nèi)喪失對抵押財(cái)產(chǎn)的使用收益權(quán)，當(dāng)財(cái)產(chǎn)收益足以滿足強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，抵押權(quán)人也就無權(quán)收取收益，財(cái)產(chǎn)收益權(quán)回歸抵押人，抵押人仍可就剩余期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)行使權(quán)利。筆者認(rèn)為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要在保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)不受影響的前提下進(jìn)行，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民弱勢群體的利益。

目前，我國承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)制度的構(gòu)造尚處在探索階段。風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等尚未跟進(jìn)，存在著諸多問題，亟待解決。

[1]<農(nóng)業(yè)部關(guān)于推動(dòng)金融支持和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知>(農(nóng)財(cái)發(fā)〔2014〕93號(hào)).

[2]房紹坤.論推動(dòng)承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建[J].法學(xué)家，2014(2).

[3]高圣平.承包土地的具有抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評(píng)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點(diǎn)模式[J].法商研究，2016(1).

D922.3；D923

A

2095-4379-(2016)21-0114-02

孫敬(1991-)，女，滿族，河北唐山人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，法律(法學(xué))專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向：國際私法。