引導民間資本有效參與PPP模式項目

當前，在全球范圍內，PPP模式在基礎設施建設領域得到廣泛應用，英國、澳大利亞、加拿大、美國、日本等國的成功經驗也在各經濟體中發(fā)揮引導與推動作用。即便如此，各經濟體對PPP模式的理解與運用仍存在較多差異，實施成效也參差不齊。尤其是如何運用成熟的PPP模式，高效、安全、可持續(xù)地推進本國和區(qū)域間的基礎設施建設，這是包括中國在內的新興經濟體需要深入思考和探索實踐的重要議題。

我國監(jiān)管部門提出的“政府與私人資本”概念，其表述具有濃厚的中國特色，體現了有別于西方發(fā)達國家政治體制、經濟形勢等方面的獨有特點，較易產成歧義，容易誤解為只關注非政府部門的資金，比如稱其為“社會資本方”則更為貼切。根據國際通行表述及PPP模式的要旨，其表述也是有別于政府部門，以下論述均采用私人部門代替。

一　我國PPP發(fā)展目前尚處于初級階段

因政治及區(qū)域環(huán)境的不同，各國的PPP模式發(fā)展階段差異較大。從靈活性和專業(yè)化程度可將PPP發(fā)展分為三個階段。

發(fā)展中國家多處于第一階段，靈活性低、專業(yè)化程度低。處于這一階段的多為中國、印度、墨西哥、巴西等國。國家主要職能往往集中在建立政策和法律框架、對PPP具體的操作細節(jié)做出安排。PPP的模式較為單一，主要是政府主導。這一階段PPP模式多面臨著政府私人部門合約關系不明確，風險無法有效規(guī)避。

多數發(fā)達國家處于第二階段，靈活性和專業(yè)化程度適中。主要國家有希臘、新西蘭、荷蘭、西班牙、法國等。

英國、加拿大和澳大利亞等少數國家處于最高階段，項目靈活性和專業(yè)化程度均很高。英國和加拿大的項目集中在教育、醫(yī)療、交通等領域，而澳大利亞主要以基礎設施為主導。

發(fā)展中國家多處于第一階段，靈活性低、專業(yè)化程度低。

二　要正確認識社會資本參與的根本目的與合作動力

PPP項目普遍具有投資規(guī)模大、運營周期長、法律合同關系復雜等特點，加之風險分擔機制的不對稱性，使得項目前期談判周期較長，實際收入減少，總體成本增加，項目融資能力減弱、現金流緊張帶來財務壓力，這些都束縛了PPP模式在很多新興經濟體的大規(guī)模發(fā)展。而其中最為關鍵的私人部門也飽受壓力，始終面臨多種風險敞口。

從參與PPP模式項目動機看，每個項目參與者都有不同層次動機和利益訴求。政府部門通常是利用民間資金解決基礎設施短缺的問題，發(fā)揮私人部門的高效率，獲得項目所帶來的社會經濟效益，改善設施和服務水平；而私人部門的動機主要是通過資金和管理優(yōu)勢，獲取項目，賺取利潤，并進一步擴大市場占有率。不同參與者對項目特性的認知偏差往往會導致公共部門與私營部門參與項目的動機不當。因此，為避免以上問題，政府在做出應用PPP模式決定之前，應比較不同模式的優(yōu)缺點，以提高項目的建設和運營效率、提高服務水平為標準，選擇最有價值的融資方案。一旦決定采用PPP模式，應進行項目的財務評估從而確定是否需要提供必要的支持；此外，應用PPP模式還需有合理分擔項目風險和收益的考慮。對承包商而言，要成功獲得并實施項目，最根本的就是要能夠向公眾提供高質量低成本的基礎設施服務。

很多人錯誤地認為“采取PPP模式就是要把盡可能多的風險轉移給私人部門”（主要是政府部門的理解）；“承擔更多的風險就可以獲得更多的回報，從而把承擔風險看成是獲得高額回報的機會）”（主要是私人部門的理解）。

事實上，讓私人部門承擔其無法承擔的風險，一旦風險發(fā)生時又缺乏控制能力，必然會降低提供公共設施或服務的效率，增加控制風險的總成本，包括政府的成本。只有達到最優(yōu)風險分擔時，才能達到效率最高和總成本最低。也就是說，合理的風險分擔應該是在各方都能接受的區(qū)間內尋找一個最優(yōu)風險分擔量。

三　推四廣大支應柱用PPP模式需要

結合當前的經濟形勢與市場發(fā)展趨勢，做好PPP模式的推廣應用，需要四大支柱提供支撐。

一是倡導能力建設。樹立創(chuàng)新意識，激發(fā)領導力，制定PPP行業(yè)規(guī)劃，挖掘私營部門的潛力，拓展員工能力，完善外部知識。

二是營造有利環(huán)境。建立政策、法律、監(jiān)管和機制框架；有序制定和出臺能夠協(xié)助、指導和管理公私合作的公共政策。

三是項目開發(fā)。建立“政府指導、企業(yè)參與、專家評估”的三位一體的項目開發(fā)機制；引入必要的智力支持，包括咨詢、專家、分析工具、融資成本或采購建議。

四是項目融資。以銀行為主設計多元化的信用增級產品；建立信用擔保機構；通過適應性補償基金項目為公共部門提供融資支持。

四　多措并舉、引導和支持社會資本有效參與PPP模式項目的建設與管理

通過PPP模式支持基礎設施建設，推動新興經濟體的經濟增長與社會穩(wěn)定發(fā)展，涉及政治、經濟、法律、社會等多種因素的系統(tǒng)研究?？傮w來看，鼓勵和引導更多的社會資本參與PPP項目，應遵循PPP模式的核心本質與基本理念,著重在以下方面采取必要的舉措。

1.加強對PPP模式實質內涵正確理解的引導，厘清采用PPP模式的多重價值的優(yōu)先次序。要重申PPP模式中社會資本在項目建設、運營、管理的高效與專業(yè)價值，而不僅僅局限在融資行為上。破解這方面的桎梏需要一個認識過程，當然也與目前的宏觀經濟形勢、地方政府財政負債壓力、國家戰(zhàn)略實施的緊迫性等密切相關。

2.在社會資本對參與PPP模式的高漲熱情帶動下，需要冷靜思考和回顧兩年來所推動的實施經驗與教訓。以開闊的國際視野和橫向的國際經驗比較，對PPP模式推廣應用的階段性、適用性、有效性等進行縝密評估。需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補充，僅在能夠更好地實現在物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占少部分。即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎設施由私營部門交付，但只有約10%～15%是通過PPP方式提供。

3.加強專門立法、指導監(jiān)督、學習調研等措施，激發(fā)私人部門參與的積極性。成立政府主導的PPP管理機構和技術咨詢機構，給予統(tǒng)一的指導和監(jiān)督；各級政府要不斷加強對PPP知識的學習，做好有關PPP項目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。政府與私人部門都要進行充分的市場調查，做好市場預測工作。

4.引導私人部門理性參與PPP模式項目。

不能抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等的合同。顯失公平的合同在項目的執(zhí)行過程中容易造成政府出現信用風險。項目公司與授予特許權的政府之間的項目協(xié)議應在科學、合理、定量評估的基礎上確定風險分擔的基本框架與細則。

政府、私人部門、金融機構等參與各方要加強對項目的長期規(guī)劃與可行性分析。提升構建項目的可操作性和經濟效益；堅持由風險控制力最強的一方承擔的原則，例如項目施工風險由私人部門承擔，政治風險、法律變更風險由政府承擔。充分借助和發(fā)揮國際組織的專家經驗與監(jiān)督指導作用，保障PPP項目的安全有效運作。

5.制定更加合理的金融扶持政策，鼓勵各類金融機構提供安全、穩(wěn)定的金融服務。開發(fā)性金融機構、政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。對于國家重點扶持的基礎設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如長期優(yōu)惠利率貸款等。此外，政策性銀行還可以提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務顧問等服務，提前介入并主動幫助各地做好建設項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作，提高PPP項目的運作效率。

商業(yè)銀行參與PPP的方式主要包括兩類：為項目提供信貸融資支持，以基金方式入股資本金。引入銀行資金支撐項目的可持續(xù)運作，要重點設計嚴謹的信用結構和現金流分析，可以通過資金融通、投資銀行、現金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。在PPP產業(yè)基金模式下，金融機構可與地方政府和項目運營方簽訂產業(yè)基金合同，對能夠產生穩(wěn)定現金流并且收益率較為合理的基建項目進行合作，通過設立有限合伙制PPP產業(yè)基金的形式參與基礎設施建設。

政府、私人部門、金融機構等參與各方要加強對項目的長期規(guī)劃與可行性分析。